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15.1.2004

Die geostrategischen Konsequenzen nach dem 11. September 2001

Der Beitrag untersucht die geostrategischen Verschiebungen im internationalen Staatensystem im Gefolge des 11. September 2001. Diese haben sich im Schatten, aber auch ganz offen vollzogen.

Einleitung

Mit den Terroranschlägen auf die New Yorker Zwillingstürme und das Pentagon in Washington vor mehr als zwei Jahren hat keine neue Epoche der Weltpolitik begonnen. Doch der Schock des 11. September 2001, der sich in das Gedächtnis der Weltöffentlichkeit eingebrannt hat, hat einen sich in den neunziger Jahren verstärkenden Trend zu Terroranschlägen gegen US-Einrichtungen ignoriert, bis dieser Trend zur erlebten Realität geworden ist. Asymmetrische Herausforderungen, die sich in der Verwundbarkeit der globalen Führungsmacht USA auf dem Höhepunkt ihrer militärischen Stärke widerspiegeln, sind zum strukturbestimmenden Faktor der internationalen Beziehungen geworden. Der internationale Terrorismus - unmittelbares Produkt und unerbittlicher Feind der Globalisierung - hat, gerade weil die Unterscheidung zwischen äußerer und innerer Sicherheit ihre Bedeutung verloren hat, die Regierungen von Washington bis Manila dazu gezwungen, ihre außenpolitischen Strategien grundlegend neu zu überdenken. Im Schock der Verwundung und im Gefühl der Verwundbarkeit wurden und werden die Gefahren des jungen Jahrhunderts von den internationalen Akteuren unterschiedlich wahrgenommen. Aus diesen divergierenden Bedrohungsperzeptionen resultieren unterschiedliche Handlungsszenarien, die wiederum einen unterschiedlichen Grad an Kooperationsbereitschaft nach sich ziehen. Während die einen dazu neigen, die Komplexität der Weltpolitik auf die neue terroristische Herausforderung zu reduzieren, der alles andere entweder zu- oder zumindest unterzuordnen sei, stellen die anderen die Unmittelbarkeit der Bedrohung grundsätzlich in Frage.






Als die Streitkräfte der Vereinigten Staaten am 7. Oktober 2001 ihren militärischen Feldzug (Operation Enduring Freedom) zum Sturz des Taliban-Regimes in Afghanistan begannen, blieben die mit dem "Krieg der Ideen" (George W. Bush) unmittelbar einhergehenden und sich im Schatten des diplomatischen Vorspiels vollziehenden geostrategischen Verschiebungen im breiteren zentralasiatischen Raum sowohl in Europa als auch in Nordamerika weitgehend unbeachtet. Was zunächst als Nebeneffekt der amerikanischen Bemühungen um eine möglichst breite internationale Koalition im Kampf gegen den weltweit operierenden, allerdings alles andere als homogenen Terrorismus erscheinen mag und auch gedacht war, hat potenziell weitreichende Konsequenzen für die gesamte Region. Insofern lässt sich nicht erst seit den erbittert geführten Debatten um Krieg und Frieden im Zweistromland von einem grundlegenden Wandel des Staatensystems sprechen. Richtig ist indes, dass, deutlicher als jede andere weltpolitische Krise seit den tektonischen Verschiebungen des europäischen Revolutionsjahres 1989/90, die internationale Auseinandersetzung um den Irak das vielfältige Ringen um eine Neuordnung der Weltpolitik ins Scheinwerferlicht der Weltöffentlichkeit gerückt hat. Wie unter einem Brennglas, so hat ein Beobachter treffend festgestellt, wurden die weltpolitischen Strukturen, die internationalen Machtbeziehungen und das jeweilige nationale Interessenkalkül der unterschiedlichen Akteure sichtbar. Traditionelle Formen der Großmachtpolitik überlagerten die jüngere Schicht multilateraler Krisendiplomatie und internationaler Organisationen.[1]

Neben die sich bereits abzeichnenden geostrategischen Verschiebungen im zentralasiatischen Raum treten, auch wenn die mittel- und langfristigen Konsequenzen des "revolutionären"[2] Ansatzes der amerikanischen Außenpolitik noch nicht erkennbar sind, tief greifende Veränderungen im Nahen und Mittleren Osten. Zu den hervorstechendsten Merkmalen der Kontroverse um Krieg und Frieden im Irak gehören jedoch die Erschütterung der transatlantischen Beziehungen, die Lähmung der Atlantischen Allianz und die weitgehende Selbstblockade der Europäischen Union. Noch spricht wenig dafür, dass die vielfach beschworene Wertegemeinschaft des Westens einer vergangenen Epoche angehört.[3] Die Ereignisse der zurückliegenden Jahre haben aber deutlich gemacht, dass die transatlantische Partnerschaft des Kalten Krieges definitiv an ihr Ende gekommen ist.[4] Die Zukunft der transatlantischen Beziehungen entscheidet sich nicht allein in Washington, sondern hängt in entscheidendem Maße vom Selbstverständnis der europäischen Staaten und deren Verhältnis zueinander ab. Ungeachtet des fundamentalen Wandels des internationalen Staatensystems bleiben aber "das ordnungspolitische Paradoxon von Vereinheitlichung und Differenzierung sowie das machtpolitische Paradoxon von (Quasi-)Unipolarität und Multipolarität, von Hegemonie und Gleichgewicht"[5] für die Gestaltung der internationalen Beziehungen bestimmend.

Ausweitung des US-Einflusses in Zentralasien

Als US-Präsident George W. Bush am Abend des 11. September 2001 nach einem Tag als Gefangener auf der Flucht im eigenen Land endlich in seinen Amtssitz zurückkehren konnte, sprach er im Bunker des Weißen Hauses gegenüber seinen engsten Sicherheitsberatern von "einer großen Chance"[6], welche die terroristischen Anschläge den Vereinigten Staaten eröffneten - der Chance, die Welt im Kampf gegen den internationalen Terrorismus hinter der globalen Führungsmacht USA zusammenzuführen. Innerhalb von nur 102 Tagen ist es seiner Regierung mit politischer und teilweise logistischer Unterstützung des Staatensystems gelungen, einen Regimewechsel in Afghanistan herbeizuführen und damit der Führungsspitze der Al-Qaida ihre jahrelange Operationsbasis zwischen Kandahar und Kabul für Planung und Training von groß angelegten Terrorakten zu entziehen.

Geostrategisch von weit größerer Bedeutung ist indessen, dass die Vereinigten Staaten innerhalb kürzester Zeit eine informelle Quasi-Hegemonie in Zentralasien haben errichten können - gewiss nicht auf einem Diskussionsforum gleichberechtigter Stimmen beruhend, wie das ein Berichterstatter in einem anderen Kontext treffend beschrieben hat, sondern auf einer Art "Versammlungsraum, in dem die Vereinigten Staaten genaue Aufgaben verteilen, darauf bedacht sind, die meisten Koalitionspartner nicht zu überfordern, und doch zugleich einige gerade dadurch verletzen, dass von ihnen nichts verlangt wird"[7].

Die amerikanische Hegemonie im weiteren zentralasiatischen Raum kann sich im Wesentlichen auf fünf Faktoren stützen. Erstens verbindet alle Staaten - ob regionale oder externe Akteure - ein gemeinsames Ziel: die Zerschlagung des radikal-islamischen Terrorismus, der als Bedrohung der nationalen und internationalen Ordnung wahrgenommen wird. Weil der Terrorismus weder in Afghanistan noch in den angrenzenden Ländern besiegt ist und darüber hinaus sämtliche Staaten Zentralasiens idealer Nährboden für radikal-islamische Strömungen sind, wird zweitens ein Interesse aller Akteure daran bestehen, dass die ursprünglich kurzfristig avisierte amerikanische Militärpräsenz mittel- bis langfristig fortbesteht. Drittens versprechen sich die Regierungen der Region von der den Vereinigten Staaten im Kampf gegen den Terrorismus entgegengebrachten Unterstützung die Stützung ihrer eigenen autokratischen Regime. Die USA wiederum geraten dabei in einen Zielkonflikt: Einerseits sind sie auf die undemokratischen Regime im Kampf gegen den Terrorismus angewiesen, andererseits entfernen sie sich dadurch von dem selbst deklarierten Wilsons' schen Ideal einer umfassenden Demokratisierung. Viertens sind die USA als regionaler Balancer willkommen, der dafür sorgt, dass ein relativ stabiles Gleichgewicht im Kräftespiel konkurrierender Mächte besteht. Und schließlich, fünftens, sorgt Washington für ein Zurückdrängen des in der Region partiell als Bedrohung empfundenen russischen Einflusses.[8] Die überlegene Macht der USA wird dagegen nicht als Bedrohung, als erzwungene Hegemonie oder gar als imperiale Ordnung wahrgenommen. Vielmehr werden die Vereinigten Staaten als Ordnungsfaktor perzipiert, der dazu beiträgt, regionale Sicherheitsdilemmata zu überwinden. Der Antrieb zur Gegenmachtbildung entfällt, weil deren Kosten den aus der Hegemonie abgeleiteten Nutzen bei weitem übersteigen würden.[9]

Am deutlichsten erkennbar wird der dem 11. September 2001 folgende geostrategische Paradigmenwechsel im zentralasiatischen Raum, wenn man die Beziehungen Washingtons zu der eurasischen Großmacht Russland und der ostasiatischen Großmacht China betrachtet, die zu Beginn der Präsidentschaft Bush noch mit Skepsis bzw. als "strategische Konkurrenten" wahrgenommen wurden. Zu schwach zur Gegenmachtbildung hat Präsident Putin auf eine Annäherung an die Vereinigten Staaten gesetzt. Für die Unterstützung der USA verspricht er sich amerikanisches Entgegenkommen bei der Rüstungskontrolle und im Bereich der Wirtschaftshilfe, vor allem aber eine freie Hand in Tschetschenien. China verfolgt eine nuanciertere Politik. Auf der einen Seite betreibt das Reich der Mitte mit der weiteren Aufstockung seines Militäretats sowie mit einer Politik der regionalen Sicherheitskooperation eine vorsichtige Gegenmachtbildung; auf der anderen Seite fühlt es sich angesichts des aus den tief greifenden ökonomischen und sozialen Umbrüchen resultierenden destabilisierenden Potenzials nach wie vor Deng Xiaopings Maxime ("Frieden und Entwicklung") verpflichtet. Eine offene Konfrontation mit der "asiatisch-pazifischen Macht" USA, deren Verteidigungsetat die Summe der Verteidigungsbudgets der Groß- und Mittelmächte China, Russland, Frankreich, Großbritannien und Deutschland um mehr als das Doppelte übersteigt,[10] gilt es um jeden Preis zu vermeiden.

Auf dem Weg zum liberalen Imperialismus?

Anders als in Zentralasien war die Perspektive einer hegemonial strukturierten Pax Americana im Nahen und Mittleren Osten, bei der die geführten Staaten den bestimmenden Einfluss der Führungsmacht wohlwollend anerkennen, äußerst gering. Das Agieren der amerikanischen Entscheidungsträger orientierte sich daher stärker an einer imperialen Logik. Die bestehende, im Kern gescheiterte Ordnung eines der volatilsten Subsysteme der internationalen Staatenwelt grundlegend in Frage stellend, waren sie entschlossen, die "außerordentliche Gelegenheit (...), die sich für eine Umgestaltung des internationalen Systems ergeben"[11] hatte, mit einer ungewöhnlichen Radikalität und mit einer von Beginn an einkalkulierten Bereitschaft zum Alleingang für eine Erweiterung der liberalen Zone des Friedens zu nutzen.[12] In keiner anderen Region verbinden sich die neuartigen Risiken an der Schnittstelle von Terrorismus, Proliferation und autoritärem Regime mit umfassenderen strukturellen Problemen zu einem vergleichbaren Potenzial an Instabilität. In einer aufgeladenen Atmosphäre, in der eine seltsame Mischung aus Furcht und Kalkül die außenpolitische Strategie der Vereinigten Staaten diktierte, wurde aber im Kontext der Irak-Krise - teilweise bewusst und teilweise aus Unkenntnis - eine zwangsläufig symbiotische Verbindung zwischen radikal-islamischem Terrorismus, der Technologie zur Herstellung von Massenvernichtungswaffen und zerfallenden bzw. diktatorischen Staaten beschworen.[13]

Unmittelbar nach dem so genannten Ende der Hauptkampfhandlungen am 1. Mai 2003 schien sich ein Zeitfenster zu öffnen, das nach dem schnellen Fall des alten Regimes in Bagdad eine Art "politisches Erdbeben"[14] auszulösen schien. Der neu gewichtete amerikanische Machtfaktor schien "die versteinerten Verhältnisse zum Tanzen" (Karl Marx) zu bringen. Doch innerhalb kürzester Zeit wurde die road map - die internationale Grundlage nahöstlicher Friedensbemühungen - zum road block.

Eine Neuordnung der Region im Sinne der angestrebten Demokratisierung ist zu Beginn des Jahres 2004 in weite Ferne gerückt. Einer bitteren Ironie der Geschichte folgend, ist der Irak im Sinne einer self-fulfilling prophecy mittlerweile zum Hort des islamistischen Terrorismus geworden.[15] Solange die Koalitionstruppen ihr Hauptaugenmerk auf die Stabilisierung des Zweistromlandes richten müssen, wird der erwünschte, durch Druck erzeugte Dominoeffekt, der vor mehr als zehn Jahren den israelisch-palästinensischen Friedensprozess in Gang gesetzt hatte, ausbleiben. Zusätzlich erschwert wird die Neuordnung der Region des Nahen und Mittleren Ostens durch den zielstrebig vorangetriebenen Alleingang der Vereinigten Staaten, der bei den langjährigen Führungsmächten des europäischen Integrationsprozesses, Deutschland und Frankreich, dazu geführt hat, dass Verdächtigungen an die Stelle von Sympathie getreten sind.

Die Erschütterung der transatlantischen Beziehungen

Internationale Organisationen, Allianzen und regionale Zusammenschlüsse bestimmen nicht das Verhalten von Staaten; sie sind Instrumente, die jeder Staat zur Durchsetzung der eigenen Interessen in Anspruch nimmt, weil er sich von der Kooperation mit anderen Staaten Vorteile verspricht. Ihre stetige Erneuerung hingegen ist Ausdruck ihrer zielgerichteten Relevanz. Nur so erweisen sie sich auch langfristig als Ordnungsfaktoren in einer in Teilen unverändert anarchischen Staatenwelt, und zwar sowohl nach innen als auch nach aussen.

NATO: Zwischen Marginalisierung und Transformation

Mit dem Wegfall der sowjetischen Bedrohung als eiserne Klammer, die einst den Atlantik zur Brücke und die USA zur "europäischen Macht"[16] hatte werden lassen, wurde auch das Ende transatlantischer Selbstverständlichkeiten eingeläutet. Amerika wurde zum "widerwilligen Sheriff"[17], den erst das Versagen Europas, in seinem eigenen Hinterhof für Ordnung zu sorgen, wieder in das Scheinwerferlicht der europäischen Bühne zog. Erst jetzt begann man in den Hauptstädten Europas und Nordamerikas, den Wert des Bündnisses von Neuem zu bestimmen: Für Washington entpuppte sich die NATO als geeignetes Instrument, auch weiterhin einen entscheidenden Einfluss in der euro-atlantischen Region auszuüben. Und Europa besann sich, wenn auch bisweilen widerstrebend, auf die Unentbehrlichkeit des im Großen und Ganzen gütigen Hegemons. Als kollektives, die militärische Sicherheit seiner Mitglieder garantierendes Verteidigungsbündnis, das den Kern der alten NATO ausmachte, ebenso wie als kollektive Sicherheitsorganisation, die politische Stabilität im euro-atlantischen Raum gewährleisten soll und damit die neue NATO der späten neunziger Jahre repräsentiert, hat die Allianz eine bemerkenswerte Sogwirkung auf die Staaten Ostmittel-, Ost- und Südosteuropas, die neuen Statthalter Washingtons, ausgeübt.[18]

Und dennoch: Der Erfolg des Bündnisses, der sich in der weitgehenden Befriedung Europas ausdrückt, ist, so paradox das klingen mag, zu seinem Problem geworden. Die Ordnungsfunktion auf dem Balkan und die Partnerschaftsprogramme werden auch in den kommenden Jahren als genuiner Beitrag zu einer regional begrenzten Friedenspolitik unverzichtbar sein. Allerdings gibt es in Washington die Erwartung und in Brüssel den Anspruch, dass die Europäer im Rahmen der EU zunehmend in die Rolle des kontinentalen Sicherheitsgaranten hineinwachsen. Ohne eine gleichzeitige politisch-strategische Schwerpunktverlagerung auf die primären sicherheitspolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts in den außereuropäischen Raum würde das Bündnis jedoch angesichts der fortschreitenden Neuausrichtung der amerikanischen Außenpolitik nicht nur seine herausragende Position als transatlantisches Bindeglied verlieren, sondern im besten Fall noch für sekundäre Aufgaben der internationalen Sicherheit Verantwortung tragen.

Seit dem Ende der neunziger Jahre haben die USA ihre europäischen Verbündeten auf diese geographische Schwerpunktverlagerung festzulegen versucht. Zunächst in Reykjavik und dann in Prag haben sich die 19 Mitgliedstaaten auf eine grundsätzlich globale Aufgabe für die NATO verständigen können. In dem den Prager NATO-Gipfel[19] im November 2002 prägenden Dualismus aus Erweiterung und Transformation spiegelt sich exemplarisch die Frage nach der zukünftigen Rolle der Atlantischen Allianz zwischen regionaler und weltweiter Sicherheitsprojektion.

Unmittelbar nach den Ereignissen des 11. September 2001 geriet das Nordatlantische Bündnis in eine seiner schwersten Krisen,[20] die sich noch einmal zuspitzte, als der Nordatlantikrat im Februar 2003 von den USA zur Demonstration ihrer Dominanz und von Frankreich, Deutschland und Belgien zur Einhegung des Hegemons instrumentalisiert wurde. Just zu dem Zeitpunkt, zu dem die Mitgliedstaaten gegenüber der Führungsmacht den Bündnisfall erklärten, verkündete diese die "völlige Nutzlosigkeit"[21] des Unterfangens. Auch wenn die politisch entscheidende Frage im Vorfeld des Afghanistan-Feldzugs war, ob es den USA gelingen würde, regionale Schlüsselstaaten in die Anti-Terrorismus-Koalition einzubinden, und auch wenn die USA vor dem Hintergrund der Erfahrungen des Kosovo-Kriegs entschlossen waren, den Krieg alleine zu führen, so wurde doch eines deutlich: Selbst wenn Bedrohungswahrnehmung und Handlungswille unter Bündnispartnern zur Deckung gebracht werden können, entscheidet letztlich die Bündnisfähigkeit über den Nutzen eines Bündnisses. In der modernen Welt der Sicherheitspolitik heißt das: Interoperabilität, Flexibilität, Mobilität, Dislozierung und Durchhaltevermögen.

Diese Erkenntnis spiegelt sich in den Beschlüssen des Prager Gipfels wider. Neu ist das gemeinsame Versprechen, die militärischen Defizite beheben und damit dem rasanten Fortschritt in der Militär- und Kommunikationstechnik Rechnung tragen zu wollen, freilich nicht. Es stellt jedoch eine letzte Chance dar. Wenn Europa den Umbau seiner Streitkräfte in den nächsten Jahren nicht energisch vorantreibt, dann wird die NATO, deren 240 Brigaden zum überwiegenden Teil nach wie vor für den am wenigsten wahrscheinlichen Krieg, einen Landangriff auf das eigene Territorium, gerüstet sind, einen erheblichen Bedeutungsverlust erleiden. Nirgendwo gilt der zweifelhafte Grundsatz, dass politischer Einfluss sich nach militärischer Nützlichkeit richtet, mehr als in der Allianz. Wenn Europa sich daran hält, dann dürfte es den Amerikanern in Zukunft schwerer fallen, das Bündnis in Fragen von Sicherheit und Stabilität, von Krieg und Frieden zu ignorieren. Dass dabei die militärische Mission die Koalition bestimmt,[22] wird - auch wenn die Kohäsion des Bündnisses darunter leiden wird - in einer NATO der 26 unvermeidlich sein. Die laufenden militärischen Operationen des Bündnisses vom Balkan über Afghanistan bis in den Irak bestätigen diesen Grundsatz.

Der gescheiterte Versuch einer europäischen Gegenmachtbildung

Das Verhalten einiger europäischer Regierungen in der Irak-Krise entsprach weitgehend den Erklärungsansätzen der neorealistischen Schule, wonach im internationalen System eine (Welt-)Hegemonie durch ein System von Macht und Gegenmacht, ein Gleichgewichtssystem, verhindert oder zumindest in ihren negativen Wirkungen eingedämmt wird.[23] Es ging um den Versuch, dem seit dem Ende des Kalten Krieges unaufhaltsam steigenden amerikanischen Hegemonialanspruch, der im Kontext des 11. September 2001 von einigen als Imperialstreben verstanden wurde, mit einem europäischen Machtpol im Sinne eines Gegengewichts in einer angestrebten multipolaren Welt zu begegnen und damit die unter anderen Umständen verfolgte Politik der Anlehnung (bandwagoning) aufzugeben. Während sich die EU-Staaten unmittelbar nach den Terroranschlägen noch geschlossen hinter die globale Führungsmacht gestellt hatten, weil sie die transnationale Bedrohung des islamistischen Terrorismus als Gefahr sowohl für das internationale System als auch für ihre nationalen Ordnungen begriffen, setzte im Sommer 2002 eine Gegenbewegung ein. Deutschland und Frankreich verfolgten dabei allerdings keine kooperative, sondern eine konfrontative, antagonistische Balancepolitik gegenüber den USA. Gegenmachtbildung, ob kooperativ oder konfrontativ, ist indes nur dann sinnvoll, wenn sie - in welcher machtpolitischen Konstellation auch immer - zumindest mittel- und langfristig mehr verspricht als eine Politik der Anlehnung, mit deren Hilfe ein gewisser Einfluss auf die Politik der Führungsmacht ausgeübt werden kann; anders ausgedrückt: wenn die Kosten einer Bündnistreue den daraus zu ziehenden Nutzen übersteigen. Der deutsch-französische Versuch scheiterte nicht zuletzt deshalb, weil die Trennlinie weniger durch den Atlantik als vielmehr mitten durch Europa verlief.

In den Hauptstädten der "Großen Drei" war - anders als noch im Anschluss an die Terroranschläge des 11. September 2001, als sich London, Paris und Berlin, kritisch beäugt von den kleinen und mittleren Staaten, auf dem Gipfeltreffen von Gent anschickten, der Union als sicherheitspolitisches Führungstrio Richtung und Stimme zu geben[24] - zu keinem Zeitpunkt das Bestreben vorhanden, die Europäische Union als international handelnden Akteur in das Krisengeschehen einzubeziehen.

Das Ausmaß der Krise erinnerte in mancher Hinsicht an die politischen Zerwürfnisse im Zusammenhang mit dem Zerfall Jugoslawiens zu Beginn der neunziger Jahre, als die Führungsmächte Europas glaubten, ihr Beharren auf nationalen Souveränitäten sei gleichbedeutend mit einem Mehrwert an erfolgreicher Interessenvertretung. Die Einsicht in das vollständige Scheitern dieser Strategie führte über die Einsicht in die "Methode des Souveränitätsgewinns durch Souveränitätsverzicht"[25] zu den bahnbrechenden Beschlüssen zur Schaffung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) auf dem Europäischen Rat von Köln im Juni 1999.

Im Wesentlichen lassen sich drei Begründungen für das Auseinanderbrechen des europäischen Grundkonsenses anführen. Erstens werden regionale Krisen und Konflikte von staatlichen Akteuren in ihrer Bedrohungsdimension je nach Geographie und geostrategischer Präferenz für die jeweilige nationale Sicherheit unterschiedlich wahrgenommen. Nur selten gibt es eine von allen Staaten einheitlich wahrgenommene Bedrohung. Auch in der Irak-Krise ging es, allen öffentlichen Erklärungen zum Trotz, nicht allein um eine unterschiedliche Beurteilung in der Frage des Einsatzes diplomatischer und militärischer Mittel; vielmehr basierten die unterschiedlichen nationalen Positionen auf stark divergierenden Bedrohungsperzeptionen. Der Prozess der Konsensfindung alsGrundvoraussetzung für operatives Handeln wurde dadurch deutlich erschwert, wenn nicht sogar unmöglich gemacht. In der Konsequenz suchten einzelne Staaten im Namen des Multilateralismus nach individuellen Wegen, um ihre Sicherheit zu garantieren und ihren nationalen Interessen zum Durchbruch zu verhelfen. Der bestehende multilaterale Bezugsrahmen wird dadurch langfristig gefährdet.[26]

Verschärfend kam zweitens hinzu, dass Großbritannien und Frankreich den Kurs der "konstruktiven Mehrdeutigkeit"[27], durch den der ESVP-Prozess in den vergangenen Jahren so erfolgreich vorangetrieben wurde, scheinbar verlassen wollten. Ihr reflexhafter Rückfall in überwunden geglaubte nationale Verhaltensmuster wirft erneut die bis heute nicht abschließend beantwortete Frage auf, ob ihr Zusammengehen im Winter 1998 als rein taktische Annäherung oder als tragfähige strategische Entente zu verstehen ist.[28] Erst die Kooperation zwischen Großbritannien und Frankreich, deren Regierungen über Jahre hinweg mit Argumenten an den entgegengesetzten Enden der Skala operiert hatten, ermöglichte vor rund fünf Jahren die Entwicklung einer positiven Eigendynamik, die andere europäische Staaten mitziehen konnte. London verzichtete dabei auf seine geschichtsmächtige, historisch indes nur bedingt begründete Auffassung, wonach "besondere Beziehungen" zu Washington ein verstärktes Engagement in Europa ausschlossen; und Paris nahm Abstand von der Idee eines gaullistischen, eines "europäischen Europas", in dem für Amerika kein Platz war.

Im Sommer 2002 setzte relativ plötzlich ein Déjà-vu-Erlebnis ein. Die britische Regierung suchte in der Irakfrage - wie bereits wenige Tage nach der Erklärung von Saint-Malo im Dezember 1998, als amerikanische und britische Kampfjets nach dem Abzug der UN-Waffeninspekteure aus dem Irak Stellungen in Bagdad bombardierten - die Nähe zu den Vereinigten Staaten, ohne gleichzeitig den Versuch zu unternehmen, die Europäer auf eine gemeinsame westliche Position einzuschwören und damit selbst sowohl in Europa als auch in Washington politisch an Einfluss zu gewinnen. Deutlich zeitversetzt und verstärkt erst nach dem deutsch-französischen Gipfeltreffen zum 40. Jahrestag der Unterzeichnung des Elysée-Vertrages im Januar 2003 nahm die französische Regierung eine Haltung ein, die sowohl in ihrer Distanz zu London als auch in ihrer Kritik an Washington,dem nicht länger als wohlwollend betrachteten Hegemon, an die Tage Charles de Gaulles erinnerte, in denen das Postulat nach Unabhängigkeit zunehmend zum Selbstzweck degeneriert war.

Drittens schließlich vollzog die deutsche Bundesregierung im August 2002 einen in erster Linie innenpolitisch motivierten außenpolitischen Kurswechsel, der in der Geschichte der Republik einzigartig ist und in der Konsequenz durchaus ungewollt dazu führte, dass der einstmals privilegierte Partner der Vereinigten Staaten vorübergehend zum Juniorpartner Frankreichs wurde. Gerade weil die Bundesrepublik sich niemals zwischen Washington und Paris hatte entscheiden müssen, ja niemals hatte entscheiden wollen, sondern vielmehr Atlantiker und Gaullisten auch in den eigenen Reihen zu versöhnen verstanden hatte, kam ihr bis zum Ende des 20. Jahrhunderts eine eminent einflussreiche Rolle als Moderator zwischen Paris und Washington zu.

Darüber hinaus hatte sie es im gleichberechtigten Zusammenspiel mit Frankreich stets verstanden, in einer Art "kooperativer Hegemonie" Motor für den gesamten europäischen Integrationsprozess zu sein. Während Paris und Bonn die EU benutzten, um ihre nationalen Interessen sowohl zu verbergen als auch zu befördern, vermochten sie durch in ihren Augen unbedeutende Konzessionen an kleinere und mittlere Staaten das Aufkommen einer Gegenmacht in dem bestehenden multilateralen Bezugsrahmen zu verhindern.[29] Das Konzept der kooperativen Hegemonie war nur so lange tragfähig, solange die Bundesrepublik ihre balancierende Rolle zwischen Amerika und Frankreich bewahrte, mit anderen Worten: die Beförderung deutsch-französischer Interessen sich nicht gegen die USA richtete und darüber hinaus den übrigen Mitgliedstaaten nicht den Eindruck eines deutsch-französischen Diktats vermittelte.

Beide Bedingungen waren im Januar 2003 nicht mehr erfüllt. Berlin, das seit dem Bundestagswahlkampf 2002 außenpolitisch weitgehend isoliert war, suchte bei gleichzeitiger Brüskierung Washingtons die Nähe zu Paris. Das deutsche Verhalten wiederum schien Frankreich die unverhoffte Chance zu bieten, für sich die Rolle der Führungsmacht in Europa zu reklamieren, ohne Deutschland als gleichgewichtigen Partner fürchten zu müssen. Beide gemeinsam nahmen für sich in Anspruch, für den Rest der Gemeinschaft zu sprechen. Dabei versuchten sie nicht, Partner zu gewinnen, sondern scheinbare Gegner in Schach zu halten, nicht zu überzeugen, sondern mit Drohungen zu operieren. Damit eskalierte die innereuropäische Debatte, in deren Verlauf sich sämtliche Beitrittskandidaten, wenn auch nicht immer aus Überzeugung in der Sache, so doch dem bandwagoning-Prinzip folgend, auf die Seite der Vereinigten Staaten schlugen,[30] die hinter den Kulissen in einer für sie existentiellen Frage bereits eine Politik des divide et impera eingeleitet hatten.

Die ordnungspolitische Zukunft der transatlantischen Beziehungen

Wie nun sieht die ordnungspolitische Zukunft der transatlantischen Beziehungen aus? Wird sich ein zunehmend integriertes Europa neben anderen großen Mächten zu einem Gegengewicht der USA entwickeln,[31] wie es das bereits im geo-ökonomischen Bereich in Gestalt eines "dynamische[n] kooperative[n] Gleichgewicht[s]"[32] zum gegenseitigen Nutzen getan hat, und wenn ja, wie könnte dieses Gegengewicht aussehen?

Europa hat seine für die Vereinigten Staaten einstmals herausragende strategische Bedeutung verloren. Unter der amerikanischen Sicherheitsglocke konnte das westliche Europa der Sechs (später Zwölf) in Gestalt der Europäischen Gemeinschaften kräftig gedeihen und der transatlantischen Gemeinschaft durch den Wiederaufbau demokratischer Gesellschaften und die Vertiefung der internen Integration Substanz verleihen. Seit der Epochenwende der Jahre 1989/91 hat das organisierte Europa große Anstrengungen auf die Beschleunigung des europäischen Integrationsprozesses gerichtet, während Washington sein Engagement weltweit verstärkt hat. Zu einer Zeit, da der Stellenwert Europas für die USA relativ an Bedeutung verliert, liegt es im amerikanischen Interesse, dass die Europäer sich selbst so organisieren, dass sie zum Krisenmanagement an der eigenen Peripherie imstande sind, zumal dann, wenn die USA keine unmittelbaren strategischen und/oder ökonomischen Interessen verfolgen.

Angesichts der doppelten Herausforderung - Vertiefung auf der einen und Erweiterung auf der anderen Seite - werden die alten und neuen Mitgliedstaaten der EU in den nächsten Jahren vor allem mit sich selbst beschäftigt sein. Die neue EU der 25 wird sich auf Dauer grundsätzlich von der Sechsergemeinschaft, von der Gemeinschaft der Zwölf und auch von der EU der 15 unterscheiden. Kerngruppen werden in den unterschiedlichen Politikbereichen auf das Instrument der "verstärkten Zusammenarbeit" zurückgreifen. Intern wird es um eine grundlegende Neujustierung des "integrativen Gleichgewichts"[33] gehen.

Sowohl bei ihrer nach innen gerichteten Politik der Sicherheit durch Integration als auch bei der nach außen gerichteten Politik der Sicherheitsprojektion in den der Union unmittelbar angrenzenden Raum wird die Gemeinschaft verstärkt ohne die USA, aber gleichwohl mit deren stillschweigender Unterstützung handeln. Ein besonderes Augenmerk wird dabei der Türkei als Brücke zwischen der westlichen und der islamischen Welt gelten, um dem Anliegen des Terrornetzwerks, muslimische Länder als Block gegen den Westen in Stellung zu bringen, entgegenzuwirken.

Die Bemühungen um die Etablierung eines eigenständigen europäischen, über die Grenzen des euro-atlantischen Raumes hinausreichenden außen- und sicherheitspolitischen Machtpols können nur dann erfolgreich sein, wenn sie erstens im Sinne einer "kooperativen Balancepolitik" (Werner Link) unternommen werden. Angesichts der neben Großbritannien, Spanien, Italien, den Niederlanden und Dänemark stark transatlantisch ausgerichteten neuen Mitglieder würde andernfalls ein innerer Erosionsprozess einsetzen, und die USA würden ermuntert werden, ihrerseits eine aktive Politik der Spaltung gegenüber Brüssel zu betreiben. Zweitens: Eine relativ kleine Kerngruppe - etwa in der Konstellation des Vierergipfels vom 29. April 2003 - könnte das sicherheitspolitische Gewicht der Union als Ganzes nicht ersetzen, sondern würde vielmehr die Gefahr ihrer sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragmentierung heraufbeschwören.[34] Drittens müssten die beträchtlichen militärischen Defizite im Rahmen einer umfassenden, zivile und militärische Aspekte des Krisenmanagements zusammenführenden Sicherheitspolitik behoben werden. Und viertens müssten die Vereinigten Staaten erkennen, dass eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), die sich anschickt, neben der bedrohungsorientierten Stärkung ihres militärischen Potenzials den Aufbau effizienter Entscheidungsstrukturen voranzutreiben, keine Gefahr für die eigenen Interessen bedeutete. Der Appell an die gemeinsamen Werte wird eine Neugestaltung der transatlantischen Beziehungen nicht begründen. Angesichts der beträchtlichen geographischen und inhaltlichen Ausweitung des Risikospektrums wäre eine Rückbesinnung auf die gemeinsamen Werte als Ausgangspunkt für eine kooperative Balancepolitik aber sowohl im Interesse Washingtons, weil sie die globale Führungsmacht mittel- und langfristig vor einer geostrategischen Überdehnung bewahren würde, als auch im Interesse Europas, weil sie dem Kontinent die Möglichkeit eröffnen würde, sein herausragendes Potenzial in weltpolitische Gestaltungskraft umzusetzen.

Fußnoten

1.
Vgl. Josef Janning, Außenpolitik im Zeitraffer, in: Deutschland, (2003) 2.
2.
Strobe Talbott, War in Iraq, Revolution in America, in: International Affairs, 79 (2003), S. 1042; vgl. auch Ivo H. Daalder/James M. Lindsay, America Unbound: The Bush Revolution in Foreign Policy, Washington, D. C. 2003.
3.
Vgl. Charles A. Kupchan, The End of the West, in: The Atlantic Monthly, 290 (2002) 4; Francis Fukuyama, Das Ende des Westens, in: Die Welt vom 3. 9. 2002; Heinrich Vogel, Das Ende des "Westens", in: Internationale Politik, 58 (2003) 6, S. 27 - 34.
4.
Vgl. The West after Iraq: Are the Security Strategies of the US and Europe still Compatible? Rede des NATO-Generalsekretärs Lord Robertson beim BMVG-FAZ-Forum in Berlin, 24. 6. 2003: "[T]he cold war partnership between Europe and North America [. . .] is dead and has been for some time."(www.nato.int/docu/speech/2003/s030624a.htm).
5.
Werner Link, Die Neuordnung der Weltpolitik. Grundprobleme globaler Politik an der Schwelle zum 21. Jahrhundert, München 20013, S. 151. Hegemonie wird - wie bei Link - nach Triepel definiert als bestimmender Einfluss, der sich auf die Anerkennung der geführten Staaten stützt; vgl. Heinrich Triepel, Die Hegemonie, Ein Buch von führenden Staaten, Neuauflage, Aalen 1974; Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge 1981.
6.
Zit. in: Bob Woodward, Bush at War, London u.a. 2003, S. 32.
7.
John Vinocur, America's "We'll Call If We Need You" War, in: International Herald Tribune vom 3. 10. 2001.
8.
Vgl. Rajan Menon, The New Great Game in Central Asia, in: Survival, 45 (2003) 2, S. 187 - 204; Roald Sagdeev/Susan Eisenhower (Hrsg.), Islam and Central Asia: An Enduring Legacy or an Evolving Threat?, Washington, D. C. 2000.
9.
Vgl. Stephen M. Walt, Keeping the World "Off Balance": Self Restraint and U.S. Foreign Policy, in: G. John Ikenberry (Hrsg.), America Unrivaled: The Future of the Balance of Power, Ithaca-London 2002, S. 121 - 154.
10.
Vgl. IISS, The Military Balance 2003/2004, London 2003, S. 233, 247 - 250, 269, 298.
11.
So in Übereinstimmung mit dem Präsidenten, dem Verteidigungsminister und dessen Stellvertreter Henry A. Kissinger, Die Herausforderung Amerikas. Weltpolitik im 21. Jahrhundert, München-Berlin 20022, S. 14.
12.
Vgl. Joachim Krause, Multilaterale Ordnung oder Hegemonie? Zur transatlantischen Debatte über die weltpolitische Neuordnung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 31 - 32/2003, S. 10; B. Woodward (Anm. 6), S. 81, 256.
13.
Vgl. z.B. Testimony by Colin L. Powell, House Committee on International Relations, 19. 9. 2002, S. 2 (www.state.gov/secretary/rm/2002/13581.htm).
14.
Volker Perthes, "Winds of Change". Nach dem Irak-Krieg steht eine Neuordnung der Politik im Nahen und Mittleren Osten an, in: Internationale Politik, 58 (2003) 5, S. 59.
15.
Vgl. Bericht an den Ausschuss des UN-Sicherheitsrates zur Überwachung der Sanktionen gegen Al Qaida und die Taliban, 1. 12. 2003 (www.un.org/apps/news/story.asp?News ID=9026&Cr=al&CR1=qaida).
16.
Richard Holbrooke, America, a European Power, in: Foreign Affairs, 74 (1995) 2, S. 38 - 51.
17.
Richard N. Haass, The Reluctant Sheriff. The United States after the Cold War, Washington, D. C. 1997.
18.
Vgl. Ronald D. Asmus, Opening NATO's Door: How the Alliance Remade Itself for a New Era, New York 2002.
19.
Vgl. The Prague Summit and NATO's Transformation. A Reader's Guide, Brüssel 2003.
20.
Vgl. Philip H. Gordon, NATO After 11 September, in: Survival, 43 (2001) 4, S. 89 - 106; Anthony Forster/William Wallace, What is NATO for?, in: Survival, 43 (2001) 4, S. 107 - 122.
21.
Donald Rumsfeld zit. in: Ivo Daalder, The End of Atlanticism, in: Survival, 45 (2003) 2, S. 155.
22.
So erstmals Vizepräsident Dick Cheney in einer Sitzung des Nationalen Sicherheitsrats am 12. 9. 2001, zit. in: B. Woodward (Anm. 6), S. 48.
23.
Vgl. Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, Reading, Mass. 1979; Werner Link, Integration, Kooperation und das "Gleichgewicht" in Europa, in: Reinhard C. Meier-Walser/Susanne Luther (Hrsg.), Europa und die USA. Transatlantische Beziehungen im Spannungsfeld von Regionalisierung und Globalisierung, München 2002, S. 61 - 70.
24.
Vgl. Philip Stephens, Europe discovers a single voice, in: Financial Times vom 5. 10. 2001.
25.
Helga Haftendorn, Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung 1945 - 2000, Stuttgart-München 2001, S. 436.
26.
Vgl. Carlo Masala, Von der hegemonialen zur balancierten Allianz - Die Zukunft der transatlantischen Beziehungen und die NATO, in: R. C. Meier-Walser/S. Luther (Anm. 23), S. 354f.; ders., Die transatlantische Allianz vor neuen Herausforderungen, in: Ost-West-Kolleg (Hrsg.), Die Zukunft der transatlantischen Beziehungen im Kontext der Globalisierung, Brühl 2001, S. 27 - 36.
27.
Vgl. François Heisbourg, Europe's strategic ambitions: the limits of ambiguity, in: Survival, 42 (2000) 2, S. 5 - 15.
28.
Vgl. A. Shearer, Britain, France and the St Malo Declaration: tactical rapprochement or strategic entente?, in: Cambridge Review of International Affairs, 13 (2000), S. 1 - 11.
29.
Vgl. Thomas Pedersen, Germany, France and the Integration of Europe. A realist interpretation, London 1998, S. 60, 196.
30.
Vgl. Jose Maria Aznar u.a., United We Stand, in: Wall Street Journal vom 30. 1. 2003; Eastern Europe: Vilnius Group Supports U. S. on Iraq" (www.rferl.org/nca/features/2003/02/06022003175020.asp).
31.
So die These bei Charles A. Kupchan, The End of the American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century, New York 2002, S. 119ff. Kupchan plädiert für ein "globales Direktorium", das sich aus den USA, der EU, Russland, China und Japan zusammensetzt.
32.
W. Link (Anm. 5), S. 157; ders., Imperialer oder pluralistischer Frieden? Plädoyer für eine Politik der kooperativen Balance, in: Internationale Politik, 58 (2003) 5, S. 48 - 56; David P. Calleo, Power, Wealth and Wisdom. The United States and Europe after Iraq, in: The National Interest, 72 ( Summer 2003), S. 5 - 15.
33.
W. Link (Anm. 23), S. 62.
34.
Vgl. Udo Diedrichs/Wolfgang Wessels, Die erweiterte EU als internationaler Akteur, in: Internationale Politik, 58 (2003) 1, S. 11 - 18; Peter Schmidt, ESVP und Allianz nach dem Vierergipfel, SWP-Aktuell 20, Mai 2003.

Victor Mauer

Zur Person

Victor Mauer

geb. 1968; Senior Researcher und Leiter des Forschungsbereichs Europäische Sicherheitspolitik an der Forschungsstelle für Sicherheitspolitik der Eidgenössischen Technischen Hochsachule (ETH) Zürich.
Anschrift: Forschungsstelle für Sicherheitspolitik, ETH Zürich, ETH Zentrum SEI F24, 8092 Zürich, Schweiz.
E-Mail: mauer@sipo.gess.ethz.ch

Zahlreiche Veröffentlichungen in internationalen Fachzeitschriften und Sammelbänden.


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