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18.5.2005

Außenpolitik und Bundeswehrreform

Die Transformation der Bundeswehr zu einer "Armee im Einsatz" beinhaltet weit reichende Konsequenzen für die Außen- und Sicherheitspolitik.

Einleitung

Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik - und damit auch der Auftrag der Bundeswehr - haben sich seit 1989 schrittweise, aber radikal verändert. Dieser Wandel erfolgte nahezu ausschließlich als Reaktion auf Brüche im internationalen System und auf neue Herausforderungen der internationalen Politik.

Dazu gehören das Ende des Ost-West-Konflikts und die Erweiterung von EU und NATO; der Wandel der Atlantischen Allianz zum Instrument der weltweiten Krisenreaktion und der Aufbau einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP); die Wahrnehmung von Staatszerfall, Regionalkonflikten, islamistischem Terrorismus und Proliferation von Massenvernichtungswaffen als größten sicherheitspolitischen Risiken; der Aufstieg der Europäischen Union als internationaler Akteur und die Entfaltung einer konfliktträchtigen "imperialen Hegemonie" durch die Bush-Administration nach dem 11. September 2001; schließlich die Fortentwicklung von Regeln und Normen der Weltordnungspolitik sowie die Reform internationaler Organisationen, an erster Stelle der Vereinten Nationen.

Mit der Neubestimmung des Auftrags der Bundeswehr und ihrer Transformation zu einer "Armee im Einsatz" vollzieht sich die Anpassung an die neuen internationalen Rahmenbedingungen. Daraus ergeben sich wichtige strategische Konsequenzen für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik. Die "neue Bundeswehr" wird zur globalen Krisenintervention im Dienst der internationalen Gemeinschaft befähigt. Damit erfolgt eine Stärkung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit und des politischen Gewichts Deutschlands. Daraus erwächst aber auch die Notwendigkeit, präziser die Interessen zu bestimmen, denen Auslandseinsätze dienen sollen. Nach vollzogener Transformation wird die Bundeswehr stärker als bisher multinational eingebunden und europäisch ausgerichtet sein. Die Strukturreform der Streitkräfte wird auch Bestand haben können, wenn auf die Wehrpflicht verzichtet werden sollte.

Eine neue sicherheitspolitische Rolle

Während die alte Bundesrepublik bis 1989 ein Importeur von Sicherheit war, ist das vereinte Deutschland zum Sicherheitsexporteur geworden. Doch dauerte es, im Anschluss an die Vereinigung, fast ein halbes Jahrzehnt, bis Deutschland sich in eine neue sicherheitspolitische Rolle hineingefunden hatte.[1] Um international handlungs- und bündnisfähig zu bleiben, musste die Bundesrepublik ihr Verhältnis zum Gebrauch militärischer Instrumente in der Außen- und Sicherheitspolitik neu bestimmen. Es kann nicht verwundern, dass dieser Prozess nicht einfach zu bewältigen war. Über mehr als vier Jahrzehnte hinweg bildete der Einsatz militärischer Macht für die alte Bundesrepublik ein Tabu. In den ersten Jahren nach der "Wende" von 1989/90 herrschte gerade in der deutschen Gesellschaft die Erwartung vor, dass nach dem Ende des Ost-West-Gegensatzes die Zeit für eine "neue Weltordnung" gekommen sei, in der Konflikte nur noch gewaltfrei gelöst würden. Beide Vorstellungen mussten revidiert werden.

Nach erbittertem innenpolitischem Streit akzeptierte Deutschland die Notwendigkeit, auch mit militärischen Mitteln zur Sicherung oder zur Wiederherstellung des Friedens beizutragen, wenn dafür Mandate der zuständigen internationalen Organisationen vorliegen. Nachdem sich Regierung und Opposition als unfähig erwiesen hatten, einen überparteilichen Konsens in dieser Frage zu erzielen, entschied das Bundesverfassungsgericht den Konflikt und machte mit seiner Entscheidung vom 12. Juli 1994 den Weg für Auslandseinsätze der Bundeswehr frei.[2] Erwartungsgemäß hatte diese Entscheidung nicht zur Folge, dass nun militärische Machtprojektion in den Vordergrund der Außenpolitik trat. Auch weiterhin behielten politische, wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Strategien und Instrumente den Vorrang. Diese Schwerpunktsetzung entsprach den grundlegenden Einstellungen der Gesellschaft, die Auslandseinsätze der Bundeswehr unterstützte, jedoch nur als "ultima ratio", gemeinsam mit Partnern und nach Möglichkeit nur für humanitäre Zwecke.[3]

Das Grundsatzurteil des Verfassungsgerichts, mehr noch das Scheitern eines vorrangig nichtmilitärischen Krisenmanagements im ehemaligen Jugoslawien während der ersten Hälfte der neunziger Jahre und ganz besonders das Massaker bosnisch-serbischer Streitkräfte an der bosnisch-muslimischen Zivilbevölkerung in Srebrenica führten dazu, dass sich in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre ein Konsens über Auslandseinsätze der Bundeswehr herausbildete. In der Folge nahmen nicht nur die Zahl, sondern auch die militärische Intensität und die geographische Reichweite der Einsätze binnen kurzer Zeit erheblich zu.[4] In Bosnien-Herzegowina beteiligte sich die deutsche Armee seit Ende 1995 am IFOR-Einsatz der NATO. Damit operierte sie erstmals in ihrer Geschichte mit robusten Kräften in einem Land, das von der NS-Wehrmacht während des Zweiten Weltkrieges besetzt worden war. Im Kosovo nahm die Bundeswehr im Frühjahr 1999 zum ersten Mal nach 1945 an einem Krieg teil - und zwar problematischerweise an einem, der politisch-humanitär zu rechtfertigen, völkerrechtlich aber höchst strittig war.[5]

Mit der Teilnahme an der US-geführten, globalen Operation "Enduring Freedom" zurTerrorismusbekämpfung (seit November 2001) vollzog sich das Abgehen von der bisherigen Konzentration auf Europa bzw. auf den nordatlantischen Raum: Die ganze Welt wurde zum potenziellen Einsatzbereich der Bundeswehr. In Afghanistan beteiligte sich Deutschland (seit Anfang 2002) erstmalig mit seinen KSK-Spezialkräften an einem Krieg und - im Rahmen von ISAF (International Security Assistance Force) - an einem robusten Einsatz zur Friedenssicherung außerhalb Europas. Deutschlands Sicherheit, so erklärte Verteidigungsminister Struck zur Begründung, werde "nicht nur, aber auch am Hindukusch verteidigt, wenn sich dort Bedrohungen für unser Land wie im Fall international organisierter Terroristen" formierten.[6] Im Irak-Konflikt schließlich sprach sich Deutschland nachdrücklich gegen den von der Bush-Administration betriebenen Krieg aus, und auch nach der Besetzung des Landes durch die USA und ihre Verbündeten wurden keine deutschen Soldaten in den Irak entsandt.[7] Mit diesem Kurs demonstrierte die Bundesregierung die Fähigkeit, auch in einer sicherheitspolitischen Schlüsselfrage die als falsch eingeschätzte Politik der Hegemonialmacht ablehnen zu können. Deutschland war bereit, sich militärisch an Einsätzen zur Krisenbewältigung zu beteiligen, dies aber aus eigenem, souveränem Recht und Entschluss.

Die vorzugsweise humanitär oder krisenpräventiv begründete Rückkehr des militärischen Instruments als Element der Sicherheitspolitik wurde seit 1999 zu einem außenpolitischen "Markenzeichen" der rot-grünen Koalition. Damit waren vollendete Tatsachen geschaffen. Was SPD und Grüne selbst beschlossen bzw. mitgetragen hatten, konnten sie einer künftigen Unionsregierung - jedenfalls im Grundsatz - nicht mehr zum Vorwurf machen. Außerdem bemühte sich die Koalition um die inhaltliche Einordnung des "militärischen Faktors" in ein umfassendes, den Vorrang politischer Strategien herstellenden Konzepts der Sicherheitsvorsorge.[8] Sie folgte einer Weltordnungspolitik des normativen Multilateralismus, die sich in der "alten", westdeutschen und der "neuen", vereinten Bundesrepublik herausgebildet hat.

Die neue sicherheitspolitische Lage

Mit den "Verteidigungspolitischen Richtlinien" (VPR) vom 21. Mai 2003 wurden die veränderten Grundsätze deutscher Sicherheitspolitik und der veränderte Auftrag der Bundeswehr auch offiziell festgelegt.[9] Sie beendeten den fast 50 Jahre geltenden Primat der Landesverteidigung und ersetzten diesen durch die neue Hauptaufgabe, die Krisenbewältigung. Die VPR gehen von einer völlig veränderten, komplexen militärischen Gefährdungslage Deutschlands aus.[10] An die Stelle eines geschlossenen gegnerischen Staatenblocks, so das Dokument, seien ganz andere, vorwiegend asymmetrische Risiken und Bedrohungen getreten: der internationale Terrorismus, die Proliferation von Massenvernichtungswaffen und weit reichenden Trägersystemen, regionale Konflikte und "Information warfare". Dagegen sei eine "Gefährdung deutschen Staatsgebietes durch konventionelle Streitkräfte derzeit und auf absehbare Zeit nicht zu erkennen" und "ausschließlich für die herkömmliche Landesverteidigung ... dienende Fähigkeiten ... angesichts des neuen internationalen Umfelds nicht mehr" erforderlich.[11]

Nicht nur die Bedrohung durch östliche Panzerarmeen sei verschwunden. Die Überwindung des Ost-West-Konflikts und die Schaffung eines europäischen Stabilitätsraumes eröffneten "völlig neue Handlungsoptionen für eine gemeinsame Risikovorsorge der Staaten Europas"[12]. Die folgenden Kernaussagen der VPR sind von grundsätzlicher Bedeutung:

  • Oberstes Ziel deutscher Sicherheitspolitik ist es, die Sicherheit und den Schutz der Bürgerinnen und Bürger zu gewährleisten. Dieses Ziel lässt sich weder allein noch vorrangig durch die herkömmliche Landesverteidigung erreichen, sondern bedarf einer umfassenden Sicherheitsvorsorge. Deutsche Sicherheitspolitik ist multinational und multilateral: Sie nutzt die bestehenden globalen und regionalen Sicherheitsinstitutionen wie die UNO, die OSZE, die NATO und die EU.
  • Deutsche Sicherheitspolitik ist umfassend angelegt und berücksichtigt politische, ökonomische, ökologische, gesellschaftliche und kulturelle Bedingungen und Entwicklungen. Sicherheit kann weder vorrangig noch allein durch militärische Maßnahmen gewährleistet werden. Präventive Sicherheitspolitik umfasst politische und diplomatische Initiativen sowie den Einsatz wirtschaftlicher, entwicklungspolitischer, rechtsstaatlicher, humanitärer und sozialer Maßnahmen.
  • Gleichwohl sind die politische Bereitschaft und die Fähigkeit, Freiheit und Menschenrechte, Stabilität und Sicherheit notfalls auch mit militärischen Mitteln durchzusetzen oder wiederherzustellen, unverzichtbare Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit eines umfassenden Ansatzes von Sicherheitspolitik. Grundgesetz und Völkerrecht bilden die Grundlage für alle Einsätze der Bundeswehr.
  • Kein Staat kann unter den heutigen Bedingungen für sich allein Frieden, Sicherheit und Wohlstand gewährleisten. Die Gestaltung des internationalen Umfelds in Übereinstimmung mit deutschen Interessen, die Bewältigung der komplexen Herausforderungen, die Eindämmung von Risiken und Bedrohungen und der Schutz Deutschlands vor ihnen sind im nationalen Alleingang nicht zu leisten. Deshalb sind gemeinsame Anstrengungen mit Verbündeten und Partnern notwendig.
  • Die neuen sicherheitspolitischen Chancen und die komplexen Risiken erfordern eine deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die auf die Verhütung und Bewältigung von Krisen und Konflikten als den wahrscheinlichsten und häufigsten Einsatzformen ausgerichtet ist, das gesamte Spektrum sicherheitspolitisch relevanter Instrumente und Handlungsoptionen umfasst und gemeinsam mit den Verbündeten und Partnern in der NATO und in der EU organisiert ist. Das Ziel dieser Politik besteht darin, vorbeugend und eindämmend Gewalt zu verhindern.
  • Die Aufgabe, Sicherheit zu gewährleisten, lässt sich nicht mehr geographisch eingrenzen: weder auf die traditionelle Verteidigung an den Landesgrenzen gegen einen konventionellen Angriff noch auf die Region Europa oder auf den transatlantischen Raum. Aus dieser geographischen Entgrenzung der Verteidigungsaufgaben ergibt sich zugleich die Notwendigkeit zur Schwerpunktsetzung und Interessendefinition, denn nicht jeder Teil der Welt hat für die Bundesrepublik Deutschland die gleiche strategische Bedeutung.

    Mit den VPR wurde der inhaltliche Rahmen für die Transformation der Bundeswehr beschrieben. Eine weitere, qualitativ wie quantitativ entscheidende Vorgabe für diesen Transformationsprozess erfolgte durch die internationalen Verpflichtungen, welche die Bundesregierung eingegangen war. So hatte Deutschland 2002 im Rahmen der NATO zugesagt, als eigenen Anteil zur NATO Response Force (NRF) etwa 5 000 Soldaten ständig einsatzbereit zu halten. Dadurch werden - unter Berücksichtigung der Vor- und Nachbereitung sowie der Bereitschaft - rund 15 000 Soldaten gebunden. Im Rahmen des "European Headline Goal" der ESVP (1999) hat sich Deutschland in der Europäischen Union bereit erklärt, ein Kontingent mit 18 000 Soldaten für Einsätze zur Krisenbewältigung zur Verfügung zu stellen. Im Rahmen des "Stand by-Arrangements" der Vereinten Nationen beteiligt sich die Bundeswehr mit Transport-, Sanitäts-, Feldjäger- und Pionierkräften, mit Minenabwehreinheiten und mit Seefernaufklärern für Überwachungsaufgaben. Hinzu kommen die Kräfte für Evakuierungseinsätze, welche die Bundeswehr auch in alleiniger nationaler Verantwortung vorhalten soll, wozu weitere 1 000 Soldaten benötigt werden.[13]

    Die neue Streitkräfteplanung

    Nach der im Februar 2004 vorgestellten Streitkräfteplanung soll die Bundeswehr bis zum Jahr 2010 grundlegend umstrukturiert werden. Die neuen Aufgaben der "Armee im Einsatz" sollen unter dem inhaltlichen Leitbild eines "uneingeschränkt bundeswehrgemeinsamen" Denkens und Handelns erfüllt werden: Nicht die Fähigkeiten einzelner Teilstreitkräfte, sondern die verbundenen Fähigkeiten der Bundeswehr als Ganzes sollen künftig im Vordergrund stehen. Durch die Verwirklichung dieses Leitbilds wird eine Steigerung der Effizienz angestrebt, da die neu formierten, auf teilstreitkräfteübergreifende Einsätze ausgerichteten Truppenteile in einer Operation künftig im Verbund eingesetzt werden können, d. h. auf der operativen Ebene hinsichtlich Einsatz und Wirkung integriert werden, statt - wie bisher - Teilstreitkraft-Operationen von Heer, Luftwaffe und Marine zu führen, deren Koordination und Integration erst auf der strategischen Ebene erfolgte. Dieses Konzept beansprucht für sich, drei selbstgesteckten, zentralen Kriterien gerecht zu werden: Angemessenheit des Streitkräftedispositivs in Bezug auf die neue Risiken- und Aufgabenlage, Finanzierbarkeit im Rahmen der Mittelfristigen Finanzplanung, Bestandskraft auch bei einer Aussetzung oder Abschaffung der Wehrpflicht. Um die Reichweite der bevorstehenden Veränderungen für Ziele, Aufgaben, Struktur, Ausrüstung und Fähigkeiten der Bundeswehr zu verdeutlichen, charakterisierte der Bundesverteidigungsminister diese nicht mehr als "Umbau" oder "Reform", sondern als "Transformation"[14].

    Die neue Streitkräfteplanung sieht vor, die zahlenmäßige Verkleinerung der Bundeswehr von 670 000 Mann (vereintes Deutschland 1990) über 340 000 (1994) auf etwa 285 000 (2003) fortzusetzen und zugleich zu einem Abschluss zu bringen. Die "Armee im Einsatz" soll im Jahr 2010 insgesamt 250 000 Soldatinnen und Soldaten umfassen, die - den veränderten Aufgaben entsprechend - besser ausgerüstet, besser ausgebildet und funktional adäquat gegliedert sein sollen. Die folgende Neugliederung wird angestrebt:

  • Eingreifkräfte (35 000 Soldaten) für streitkräftegemeinsame, vernetzte Operationen von hoher Intensität und kürzerer Dauer zur Friedenserzwingung. Sie sollen in der Lage sein, einen raschen Erfolg gegen einen militärisch organisierten, oft asymmetrisch vorgehenden Gegner bei geringen eigenen Verlusten zu erzielen. Zur Führung dieser Kräfte entsteht ein gemeinsamer Stab, der die Einsatzvorbereitung und konzeptionelle Weiterentwicklung verantwortet.
  • Stabilisierungskräfte (70 000 Soldaten) aus jeder Teilstreitkraft: So soll z.B. die Marine Seeverbindungslinien und Seeräume überwachen, während die Luftwaffe ihre Fähigkeit zur Aufklärung sowie zur Überwachung von Flugverbotszonen einbringen wird. Die Stabilisierungskräfte sollen - ebenfalls streitkräftegemeinsam - in Operationen von mittlerer und niedriger Intensität und mit längerer Zeitdauer zur Friedenserhaltung eingesetzt werden, wenn die Eingreifkräfte ihren Auftrag erfüllt haben. Sie sollen Konfliktparteien trennen und Waffenstillstandsvereinbarungen überwachen, die Bevölkerung schützen, staatliche Autorität und öffentliche Infrastruktur wiederherstellen und gegebenenfalls auch in der Lage sein, begrenzte Angriffe abzuwehren. Angestrebt wird, zeitlich abgestuft bis zu 14 000 Soldaten gleichzeitig einsetzen zu können, aufgeteilt auf bis zu fünf verschiedene Einsatzgebiete.
  • Unterstützungskräfte (147 000 Soldaten, davon etwa 40 000 in Ausbildung) für die streitkräftegemeinsame, durchhaltefähige logistische Unterstützung der Eingreif- und Stabilisierungskräfte und zur Gewährleistung des Grundbetriebs im Inland. Die Ausbildung der Soldaten soll streitkräftegemeinsam vereinheitlicht, die Wehrpflichtigen sollen inbesonderen Ausbildungseinheiten zusammengefasst werden.

    Außenpolitische Handlungsfähigkeit

    Die Verwirklichung der Struck'schen Reform wird die Bundeswehr nach Ausbildung und Ausrüstung in die Lage versetzen, die neuen sicherheitspolitischen Aufgaben im Rahmen der Krisenbewältigung zu erfüllen. Eine erfolgreiche - politisch gewollte und mittelfristig realistisch finanzierte - Durchführungdieser Militärreform wird aber auch denaußenpolitischen Handlungsspielraum Deutschlands stärken. Die Bundeswehr als transformierte "Armee im Einsatz" würde zu den Fähigkeiten der britischen und französischen Streitkräfte aufschließen. Damit würde Deutschland neben seinem politisch-diplomatischen, wirtschaftlichen und politisch-kulturellen Potenzial auch über militärische Fähigkeiten verfügen, die seinem Gewicht als größter Staat innerhalb der Europäischen Union entsprechen.

    Als politisches Instrument soll die Bundeswehr "Botschafterin eines Deutschlands (sein), das seine Verantwortung in der Völkergemeinschaft annimmt und wesentliche Aufgaben bei der internationalen Friedenssicherung wahrnimmt", um auf diese Weise die "außenpolitische Handlungsfähigkeit" des Landes zu wahren und zu stärken.[15] Auf welche Art und Weise und mit welchen Schwerpunkten die erweiterte außenpolitische Handlungsfähigkeit wahrgenommen wird, bedarf der politischen Entscheidung. Die VPR betonen die Einhaltung von Verfassungs- und Völkerrecht als unabdingbare Voraussetzungen eines Streitkräfteeinsatzes im Ausland. Die Bündnis- bzw. Partnerschaftsfähigkeit Deutschlands stellt ein weiteres Kriterium dar. Darüber hinaus definiert die Europäische Sicherheitsstrategie in Übereinstimmung mit der deutschen Interessenlage Schlüsselregionen von vitaler Bedeutung für die gesamte Union: den Balkan, Osteuropa, den Mittelmeer-Raum, den Kaukasus sowie den Nahen und Mittleren Osten.

    Multinationalität und Europäisierung

    Im Verlauf ihrer Transformation wird die neue Bundeswehr stärker multinational und stärker europäisch ausgerichtet werden. Nationale Einsätze sind nur noch für Operationen zur Rettung oder Evakuierung vorgesehen. Angestrebt wird aber nicht nur der gemeinsame Einsatz mit anderen Streitkräften im Rahmen von NATO, EU, UNO oder OSZE, sondern auch die Teilung von Fähigkeiten mit den Verbündeten innerhalb der Atlantischen Allianz und der Europäischen Union. So ist vorgesehen, auf die Fähigkeit zum strategischen Seetransport ganz zu verzichten, den strategischen Lufttransport gemeinsam mit anderen europäischen Nationen zu modernisieren und ABC-Abwehrkräfte oder Einheiten zur Minensuche als spezifische Fähigkeiten der Bundeswehr für die Allianz beizubehalten. Diese Teilung von Fähigkeiten wird sich nahezu ausschließlich mit europäischen Partnern vollziehen und deshalb - in Verbindung mit dem Ausbau der ESVP - zu einer weiteren Europäisierung der Verteidigungspolitik führen. Dieser Prozess beinhaltet auch die Zunahme von Militäreinsätzen im Rahmen der EU (Mazedonien, Kongo, Bosnien-Herzegowina). Dazu gehört auch die Erhaltung der europäischen Rüstungsindustrien und deren vertiefte Kooperation. Für den Erfolg der Kooperation ist es unerlässlich, dass Deutschland seine finanziellen Verpflichtungen bei gemeinsamen Rüstungsprojekten, die in der zweiten Hälfte dieses Jahrzehnts noch ansteigen werden, auch einhalten kann.

    Die zunehmende Verknüpfung von nationalen Einheiten und Fähigkeiten wird es einzelnen Partnern schwerer machen, sich aus gemeinsamen Einsätzen zurückzuziehen. Die verbündeten Streitkräfte werden noch stärker als bisher aufeinander angewiesen sein, um militärisch erfolgreich operieren zu können. Deshalb ist es unabdingbar, außen- und sicherheitspolitische Strategien gemeinsam zu entwickeln bzw. eng aufeinander abzustimmen. Die erstmalige, nach dem Irak-Konflikt erfolgte Ausarbeitung einer Europäischen Sicherheitsstrategie war für diesen Prozess eine notwendige, inhaltlich jedoch noch nicht hinreichende Initialzündung.[16]

    Atlantische oder europäische Orientierung?

    Mit der erweiterten Einsatzfähigkeit der Bundeswehr stellt sich die Frage nach den Einsatzzwecken noch dringlicher. Darüber wird nicht nur in Deutschland, sondern auch bei den Bündnispartnern diskutiert. So drängt die Bush-Administration Deutschland, größere militärische Beiträge zur sicherheitspolitischen Agenda der USA zu leisten. Das Verhältnis zwischen den USA und Europa stellt gegenwärtig das wichtigste Beziehungsmuster der internationalen Politik dar. Beide Seiten sind durch einen Grundbestand gemeinsamer Werte und zahlreiche gemeinsame Interessen miteinander verbunden. Eine Zusammenarbeit dieser beiden wichtigsten demokratischen Pole der Weltpolitik stellt die erfolgversprechendste Strategie bei der internationalen Problemregelung dar.

    Eine solche Kooperation setzt allerdings voraus, dass die Standpunkte beider Seiten bei der Erarbeitung gemeinsamer Positionen angemessene Berücksichtigung finden. Der Versuch, eine hegemonial gesteuerte Lastenteilung durchzusetzen, entspricht nicht mehr den veränderten Rahmenbedingungen des 21. Jahrhunderts. Dementsprechend hat Bundeskanzler Schröder die Forderung nach einer "gleichberechtigten Partnerschaft" erhoben.[17] Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts hat die sicherheitspolitische Abhängigkeit Europas von den USA abgenommen, obwohl der Aufbau der ESVP erst mittelfristig zu einem eigenständigeren Handlungspotenzial führen wird.[18] Gleichzeitig hat sich das Interesse der USA an Europa reduziert, denn diese Region hat nicht mehr die zentrale strategische Bedeutung, die ihr während der Blockkonfrontation zukam. Eine sicherheitspolitische Sonderbeziehung Deutschlands zu den USA - vergleichbar mit der des Vereinigten Königreichs oder Israels - gibt es nicht.

    Seit dem Amtsantritt der Bush-Administration haben sich die transatlantischen Differenzen in nahezu allen Politikbereichen, besonders aber in Bezug auf die Sicherheits- und Weltordnungspolitik, wesentlich verstärkt.[19] Diese Differenzen bezeichnen einen tiefer gehenden Strukturbruch in den transatlantischen Beziehungen. Beide Seiten, so steht zu vermuten, werden ihre Interessen künftig offener formulieren und konfliktiver austragen als zu Zeiten des Ost-West-Gegensatzes. Daraus ergeben sich weit reichende Folgen für die EU und für die NATO, aberauch für bilaterale Staatenbeziehungen wie jene zwischen Deutschland und den USA.[20] Für die Entwicklung bzw. das Verhältnis beider Organisationen kommt der deutschen Sicherheitspolitik eine Schlüsselbedeutung zu.

    Die Zusammenarbeit innerhalb der EU hat sich auch außen- und sicherheitspolitisch dynamisch verstärkt. Aus deutscher Interessenlage stellt dieser Politikbereich das "Schlüsselprojekt der europäischen Integration"[21] dar und soll zu einer "Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsunion" (ESVU) weiterentwickelt werden. Während die militärische Aufgabenwahrnehmung in der NATO weiterhin gut funktioniert, hat die Konsultationsdichte in der Allianz gerade bei den wichtigsten Themen wie dem Irak- oder dem Iran-Konflikt dramatisch abgenommen. Die Aussage von Bundeskanzler Schröder, die NATO sei "nicht mehr der primäre Ort, an dem die transatlantischen Partner ihre strategischen Vorstellungen konsultieren und koordinieren"[22], stellt eine korrekte Lageanalyse dar und hat gerade deshalb zu aufgeregten Reaktionen geführt. Die Forderung Schröders, den strategischen Dialog in der Allianz zu revitalisieren und die Beziehungen zwischen EU und USA auf eine neue Grundlage zu stellen, verbleibt deshalb auf der transatlantischen Tagesordnung. Einsätze der Bundeswehr, die sich nicht aus gemeinsam erarbeiteten inhaltlichen Strategien ergeben, sondern aus einem hegemonialen Verständnis von Lastenteilung, werden in Deutschland nur äußerst schwer durchsetzbar sein.

    Größere Anforderungen an eine verstärkt einsatzfähige Bundeswehr sind auch von den Vereinten Nationen zu erwarten. Die von derBundesregierung angestrebte ständige Mitgliedschaft im Sicherheitsrat der UNO impliziert eine stärkere Beteiligung an den Friedensmissionen der Weltorganisation. Während sich die Bundeswehr bisher fastausschließlich an UN-mandatierten, von NATO oder EU durchgeführten Einsätzen beteiligt hat, könnte dies auch eine Teilnahme an solchen Missionen bedeuten, die von den Vereinten Nationen in eigener Verantwortung durchgeführt werden. Die meisten dieser Einsätze konzentrieren sich auf dem afrikanischen Kontinent, von dem sich Deutschland militärisch bisher weitestgehend ferngehalten hat. Entsprechende Erwartungen der UNO finden auch die Unterstützung der europäischen Partner Frankreich und Großbritannien, die sich davon eine Entlastung versprechen. Eine Diskussion über diese Erwartungen hat in Deutschland erst begonnen. Neben der bisher vorherrschenden europäischen und transatlantischen Perspektive der Außen- und Sicherheitspolitik bedarf es der Entwicklung einer globalen Perspektive, um die deutschen Interessen außerhalb des nordatlantischen Raums genauer zu bestimmen.

    Umbau auch ohne Wehrpflicht möglich

    Mit der Transformation der Bundeswehr soll nach dem erklärten Willen des Verteidigungsministers keine Abschaffung oder Aussetzung der Wehrpflicht einhergehen. Gleichwohl würde die neue Struktur der Streitkräfte nicht grundsätzlich in Frage gestellt, falls sich der Gesetzgeber für eine Berufs- oder Freiwilligenarmee entscheiden sollte. Künftig werden Wehrpflichtige grundsätzlich nur noch in den Unterstützungskräften tätig sein, nicht aber innerhalb der Einheiten, die für Auslandseinsätze vorgesehen sind. Die gegenwärtig für die Ausbildung von Wehrpflichtigen vorgesehenen besonderen Einheiten könnten bei einem Verzicht auf die Wehrpflicht kurzfristig auf die Ausbildung von Freiwilligen umgestellt und demzufolge die mit jeder organisatorischen Veränderung einhergehenden Reibungsverluste auf ein Minimum reduziert werden.

    Die Bindung an Grundgesetz und Völkerrecht und eine präzisere inhaltliche und geographische Definition deutscher Interessen bilden die unverzichtbare Richtschnur für die neue Bundeswehr als "Armee im Einsatz". Daraus erwachsen die Legitimität und Glaubwürdigkeit, die zur politischen Vermittlung der Auslandseinsätze in der Gesellschaft und in den Streitkräften selbst notwendig sind. Die politisch gewollte multinationale Einbindung der Bundeswehr darf ihren Charakter als in der Gesellschaft verankerte Parlamentsarmee nicht untergraben. Deshalb muss die letzte Entscheidung über den Einsatz deutscher Streitkräfte beim Deutschen Bundestag verbleiben - es sei denn, eines Tages entstünden einheitliche europäische Streitkräfte unter der Kontrolle eines demokratisch legitimierten europäischen Souveräns.

    Fußnoten

    1.
    Vgl. Michael Staack, Handelsstaat Deutschland. Deutsche Außenpolitik in einem neuen internationalen System, Paderborn 2000, S. 462ff.
    2.
    Die Leitsätze des auf knapp 150 Seiten begründeten Urteils sind dokumentiert in: Europa-Archiv, 49 (1994) 15, S. D 428 - 431.
    3.
    Vgl. Sabine Collmer, "All politics is local": Deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Spiegel der Öffentlichen Meinung, in: Sebastian Harnisch u.a. (Hrsg.), Deutsche Sicherheitspolitik. Eine Bilanz der Regierung Schröder, Baden-Baden 2004, S. 201 - 225.
    4.
    Vgl. Martin Wagener, Auslandseinsätze der Bundeswehr. Normalisierung statt Militarisierung deutscher Sicherheitspolitik, in: Hanns W. Maull u.a. (Hrsg.), Deutschland im Abseits? Rot-Grüne Außenpolitik 1998 - 2003, Baden-Baden 2003, S. 33 - 48.
    5.
    Vgl. Dieter S. Lutz (Hrsg.), Der Kosovo-Krieg. Rechtliche und rechtsethische Aspekte, Baden-Baden 2000. Die Bundesregierung bezeichnete den ohne VN-Mandat durchgeführten Militäreinsatz der NATO gegen das frühere Jugoslawien als Ausnahmefall, der sich nicht wiederholen dürfte.
    6.
    Zit. in: Das Parlament vom 15./22. 2. 2004, S. 17. Struck verwendete diese Formulierung erstmals bei einer Pressekonferenz am 21. 2. 2003.
    7.
    Vgl. Michael Staack/Rüdiger Voigt (Hrsg.), Europa nach dem Irak-Krieg. Ende der transatlantischen Epoche, Baden-Baden 2004, S. 203ff.
    8.
    Vgl. Gunilla Fincke/Arzu Hatakoy, Krisenprävention als neues Leitbild der deutschen Außenpolitik: Friedenspolitik mit zivilen und militärischen Mitteln?, in: S. Harnisch u. a. (Anm. 3), S. 59 - 87.
    9.
    Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung, Berlin 2004.
    10.
    In den VPR wird - im Gegensatz zur Europäischen Sicherheitsstrategie oder zum Bericht der "Weizsäcker-Kommission" (2000) - auf eine Erörterung nichtmilitärischer Risiken verzichtet. Zu diesen Risiken gehören Unruhe und Not als Folge des unzureichenden Schutzes vor existentiellen Lebensrisiken, Unterentwicklung, Überbevölkerung, Hunger, Seuchen, Umweltzerstörung und Klimawandel mit der Folge vonMigration, innerstaatlicher Destabilisierung oder Grenzkonflikten, die Abhängigkeit vom freien Welthandel sowie die grenzüberschreitende Kriminalität.
    11.
    VPR (Anm. 9), S. 8.
    12.
    Ebd.
    13.
    Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr, Berlin 2004, S. 24f.
    14.
    Ebd., S. 3.
    15.
    P. Struck (Anm. 6), S. 17.
    16.
    Vgl. Klaus-Dieter Schwarz, Die erste Sicherheitsstrategie der EU, SWP-Aktuell, Berlin 2003.
    17.
    Süddeutsche Zeitung (SZ) vom 23. 2. 2005, S. 1.
    18.
    Vgl. Hans-Georg Ehrhart/Burkard Schmitt (Hrsg.), Die Sicherheitspolitik der EU im Werden. Bedrohungen, Aktivitäten, Fähigkeiten, Baden-Baden 2004.
    19.
    Vgl. Franco Algieri, Europas Selbstbestimmungsprozess. Wie definiert sich Europa gegenüber den USA?, in: M. Staack/R. Voigt (Anm. 7), S. 81 - 100; Harald Müller, Amerika schlägt zurück. Die Weltordnung nach dem 11. September, Frankfurt/M. 2003; Volker Rittberger/Fariborz Zelli, Europa in der Weltpolitik: Juniorpartner der USA oder antihegemoniale Alternative?, in: Die Friedens-Warte, 78 (2003) 2 - 3, S. 195 - 233.
    20.
    Vgl. Frank Schimmelpfennig, The EU, NATO and the Integration of Europe. Rules and Rhetoric, Cambridge 2004; Lawrence S. Kaplan, NATO United, NATO Divided: The Evolution of an Alliance, Westport 2004.
    21.
    Auswärtiges Amt, Deutsche Außenpolitik 2002, Berlin 2003, S. 69.
    22.
    Kanzler will Verhältnis zu den USA neu gestalten, in: SZ vom 12./13. 2. 2005, S. 1.

    Michael Staack

    Zur Person

    Michael Staack

    Dr. phil. habil., geb. 1959; Professor und Leiter des Instituts für Internationale Politik an der Universität der Bundeswehr München, Werner-Heisenberg-Weg 39, 85577 Neubiberg.
    E-Mail: michael.staack@unibw-muenchen.de


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