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3.4.2008

Informelles Regieren - Koalitionsmanagement der Regierung Merkel

Wie in Deutschland üblich, spielen auch in der Regierung von Bundeskanzlerin Angela Merkel informale Prozesse eine große Rolle. Wichtige Kompromisse werden im Koalitionsausschuss ausgehandelt, in dem Spitzenvertreter von Regierung, Koalitionsfraktionen und -parteien zusammenwirken.

Einleitung



Wer heute politische Prozesse analysiert, gibt sich meist nicht mit dem Blick auf Institutionen und Kompetenzen zufrieden, sondern bezieht man auch rechtlich nicht geregelte Verfahrens- und Verhaltensweisen ein, d.h. informale[1] Aspekte. Selbst Juristen sprechen vom "informalen Verfassungsstaat", wurde doch bewusst, wie sehr beispielsweise Verhandlungskompromisse die Rechtsanwendung oder Proporzpraktiken die Parlamentswirklichkeit bestimmen.[2] Was das Regieren anlangt, spielen zuweilen Kommissionen,[3] vor allem aber der Verfassung unbekannte Koalitionsgremien eine Rolle. Hinter den Institutionen der Verfassung wird somit ein ganzes System ungeschriebener Regeln und informeller Praktiken sichtbar, welche die Realität mitprägen.






Der Grad an Informalität, um den es dabei geht, ist freilich geringer als bei einer jugendlichen Straßengang, dem Paradebeispiel einer informalen Gruppe. Zwar fehlt es auch informalen Koalitionsausschüssen an rechtlich geregelter Mitgliedschaft, verbindlichen Verfahrensordnungen und Zuständigkeiten. Ebenso mangelt es "Koalitionsverträgen" an jeglicher Rechtsverbindlichkeit. Aber: Wer in einem Koalitionsausschuss sitzt, tut dies aufgrund einer anderen, formalen Position, und der Zweck des Gremiums besteht darin, die Entscheidungsfähigkeit der Koalition zu verbessern. Insofern ähnelt dies informalen Beziehungen in Betrieben, die eine "Ergänzung formaler Strukturen" darstellen und zu deren Steuerung beitragen.[4] Informalität kann die Schmiere im Getriebe sein.

Entsprechende Phänomene lassen sich immer wieder bei Koalitionsregierungen ausmachen: Treffen führender Politiker, gouvernmental-parlamentarisch gemischte Arbeitsgruppen, schließlich Koalitionsausschüsse aus Vertretern von Regierung, Regierungsfraktionen und Parteiführungen. Sie finden sich unterschiedlich ausgeprägt in zahlreichen westeuropäischen Demokratien,[5] in der Mehrheit der Bundesländer[6] und auf Bundesebene in Deutschland.

Koalitionspartner einigen sich auf diese Weise leichter. Bedeutet dies, dass man auf diese Weise Entscheidungen vorbereitet oder sie gar in einer Art Überregierung namens "Koalitionsausschuss" trifft? Wo fallen tatsächlich die politisch wichtigen Entscheidungen? Dies kann als eine Schlüsselfrage zum politischen System gelten.

In einem parlamentarischen Regierungssystem wie dem der Bundesrepublik Deutschland wird man geneigt sein, auf den Bundestag und Bundesrat, aber auch auf den Bundeskanzler/die Bundeskanzlerin oder das Kabinett als Repräsentanten der Parlamentsmehrheit zu tippen. Versteht man aber

  • unter "politisch wichtigen Entscheidungen" diejenigen, bei denen der Fortbestand einer Regierungskoalition auf dem Spiele steht oder erheblich belastet werden könnte,
  • unter "tatsächlicher" Entscheidung nicht den rechtsverbindlichen Abschluss eines Entscheidungsprozesses, sondern jede (auch informale) Übereinkunft, die anschließend durch formal verbindliche Entscheidungen umgesetzt wird,

    so ist für längere Perioden deutscher Politik ganz anderes erkennbar: nämlich dass derartige Entscheidungen in Wirklichkeit durch informale Koalitionsausschüsse oder -gespräche getroffen werden. Deren Beschlüssen folgen Regierung, Bundestag und Bundesrat. Das eigentliche Entscheidungszentrum ist damit ein Koalitionsausschuss; die informale Seite von Entscheidungsprozessen erscheint ausschlaggebend.

    Die Tabelle (vgl. PDF-Version) liefert einen Überblick zur Entwicklung des informellen Koalitionsmanagements. Unter "Spitzen" sind in Spalte 3 zu verstehen: beim Kabinett Kanzler/in, "Vizekanzler" und einzelne Minister, bei den Fraktionen deren Vorsitzende einschließlich des CSU-Landesgruppenvorsitzenden und zeitweilig die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer, bei den Parteien die Parteivorsitzenden und zeitweilig die Generalsekretäre bzw. Bundesgeschäftsführer. Dabei wird darauf geachtet, dass jede Koalitionspartei durch gleiche Teilnehmerzahl repräsentiert ist (CDU und CSU als eine, zuweilen als zwei Parteien gerechnet).

    Wie erklärt sich diese Verlagerung auf informelle Entscheidungsprozesse? Als wichtigste Ursache ist die Aufsplitterung der Macht zu nennen, wie sie gerade das politische System des nachtotalitären Deutschlands kennzeichnet: auf Bundeskanzler/in und Regierung, Parlamentsmehrheit, Koalitionsparteien und Bundesrat. In keiner Institution sind diese Machtfaktoren gebündelt. Das macht es außerordentlich schwierig, zu durchsetzbaren Entscheidungen zu gelangen. Zunächst eine Einigung innerhalb der Regierung, dann ersetzt durch einen Kompromiss zwischen den Koalitionsfraktionen und schließlich durch einen mit den Bundesländern (Bundesrat) - ein solches Verfahren wäre kaum effektiv.[7]

    In welcher Weise sich Entscheidungen auf informale Gremien verlagern, hängt von der Koalitionskonstellation ab. Diese ist wesentlich dadurch bestimmt, ob Koalitionspartner über alternative Koalitionsoptionen und damit wirksames Erpressungspotential verfügen oder eben nicht, wie die Grünen unter Bundeskanzler Gerhard Schröder. Von Bedeutung können hier auch Binnenstrukturen bei einem Koalitionspartner sein, so die Trennung von Partei- und öffentlichem Amt bei den Grünen von 1998 bis 2005, was den damaligen Koalitionsausschuss zusätzlich entwertete.[8]

    Zum dritten durchlaufen neugebildete Koalitionsregierungen vielfach Lernprozesse, die erst schrittweise zu einem effektiven Koalitionsmanagement durch geeignetere Gremien führen. Dies galt u.a. für die CDU/CSU-FDP-Koalition ab 1961, für die große Koalition von 1966 und die sozialliberale Koalition ab 1969 (vgl. Tabelle der PDF-Version). Ein Vorrat an Gemeinsamkeiten, ausgehandelt in einem informalen Koalitionsabkommen, mag zwar in den Anfängen über Schwächen im Koalitionsmanagement hinweghelfen. Im Laufe der Zeit aber wächst der Druck der Anforderungen, denen ein Entscheidungszentrum entsprechen muss: durchsetzungsfähig, entscheidungsfähig und informiert zu sein. Dabei spricht die erste Bedingung für eine Einbeziehung möglichst vieler politisch einflussreichen Persönlichkeiten, die zweite hingegen für einen möglichst kleinen Kreis und die dritte für versammelte Sachkompetenz - und dies alles bei angemessener Repräsentanz der Koalitionspartner und Machtfaktoren. Angesichts solch divergierender Imperative wird eine optimale Austarierung zum Problem.

    Entwicklung des Koalitionsmanagements 2005 - 2007



    Der "Koalitionsvertrag", mit dem die große Koalition unter Bundeskanzlerin Merkel am 11. November 2005 vereinbart wurde, lag auf der Linie der bisherigen Entwicklung: Mit 167 (inklusive des Anhangs: 226) Seiten Text hat er gegenüber früheren Koalitionsvereinbarungen weiter an Umfang zugenommen (vgl. Tabelle der PDF-Version).

    Wie in Koalitionen üblich, sieht er vor, in Regierung und Parlament "Konsens" herzustellen. Dementsprechend sind im Bundestag Anträge nur gemeinsam oder im Einvernehmen einzubringen und keine "wechselnden Mehrheiten" mit anderen einzugehen. Im Kabinett, in dem Union und SPD je acht Sitze einnehmen, werde "in Fragen, die für einen Koalitionspartner von grundsätzlicher Bedeutung sind, keine Seite überstimmt", und "größere Änderungen des Ressortzuschnitts ... werden ... einvernehmlich geregelt". Als Ort koalitionsinterner Einigung ist im Vertrag ein Koalitionsausschuss vorgesehen, der "regelmäßig mindestens einmal monatlich" (sowie auf Wunsch eines Partners) zusammentritt: "Er berät Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung, die zwischen den Koalitionspartnern abgestimmt werden müssen, und führt in Konfliktfällen Konsens herbei. Ihm gehören Kanzler, Vizekanzler, Fraktionsvorsitzende (bei der CDU/CSU-Fraktion auch der stellvertretende Fraktionsvorsitzende) und, soweit darunter nicht die Parteivorsitzenden sind, die Parteivorsitzenden an."[9]

    Berücksichtigt man noch die inhaltlichen Zielformulierungen des Koalitionsvertrages, so bedeutet dies, dass die Bundeskanzlerin die ihr im Grundgesetz vorbehaltenen Rechte nur in Ausführung (oder im Rahmen) von Koalitionsbeschlüssen ausüben kann: so die Richtlinienkompetenz, das Vorschlagsmonopol für Ministerernennungen und die Organisationsgewalt, d. h. über den Zuschnitt der Ministerien zu verfügen. Sie alle sind nur noch Paradedegen. Im Koalitionsausschuss bleibt ihr, gemeinsam mit einem dem Grundgesetz unbekannten "Vizekanzler" von der SPD, kaum mehr als eine Moderatorenrolle,[10] außerhalb nur eines: die öffentliche Selbstdarstellung, die das Amt ermöglicht und von ihr intensiv genutzt wird.

    Indem der Koalitionsausschuss, wie der zitierte Textabschnitt zeigt, nicht auf eine Feuerwehrfunktion bei Konflikten beschränkt ist, sondern regelmäßig tagend alle wichtigen abstimmungsbedürftigen Fragen behandeln soll, konstituiert der Koalitionsvertrag mit ihm eine Art Überregierung. Das Kabinett erscheint demgegenüber untergeordnet, eine Kanzlerdemokratie als nur abstrakt-verfassungsrechtliche Möglichkeit.

    Entspricht dem Koalitionsvertrag aber auch die Wirklichkeit? Oder besteht da eine Kluft wie während der Ära Schröder? Der Beantwortung dieser Frage soll zunächst der Blick auf die informale Koalitionspraxis, dann auf deren sachliche Ergebnisse dienen. Tatsächlich hat der Koalitionsausschuss bisher seltener als monatlich getagt, auch nicht in gleichbleibenden Abständen. Abgesehen von weiteren ein, zwei unklaren Fällen sind insgesamt 18 Sitzungen belegt: eine noch 2005, acht 2006 und neun 2007. Zwei weitere geplante Sitzungen fielen aus: eine am 5.April 2006, um eine Entscheidung zum Kündigungsschutz zu verschieben,[11] eine am 10.Dezember 2007, da verlängerte ALG I-Zahlungen an ältere Arbeitslose sowie die Frühverrentung von ALG II-Empfängern "mittlerweile geklärt" seien (man sich also ohne Koalitionsausschuss geeinigt hatte) und die Bahnprivatisierung vertagt werden sollte.[12]

    Die einzelnen Sitzungen dauerten zwischen zwei und zehn Stunden (letzteres am 2./3. Juli 2006 zur Gesundheitsreform), fanden anfänglich am Donnerstag oder Montag und Mitte 2006 wiederholt am Sonntag, dann im Jahre 2007 stets montags statt, immer im Bundeskanzleramt. Es scheint sich stets um Abendtermine gehandelt zu haben, was häufig zu nächtlichen Entscheidungen führte. Die erwähnte zehnstündige Sitzung zog sich bis 5.30 Uhr morgens hin, "bis zur Erschöpfung" der Teilnehmenden. Anders als bei anderen Treffen traten bei ihr alle Verhandlungsvariationen auf:

  • Ab Nachmittag getrennte Vorberatungen der beiden Lager;
  • auf SPD-Wunsch Verschiebung des Sitzungsbeginns um eine halbe Stunde auf 19.30 Uhr;
  • im Verlauf der Sitzung ab 22.00 getrennte Beratungen der Lager;
  • dann zwischengeschaltetes Gespräch der Parteivorsitzenden allein;
  • schließlich wieder Plenum;
  • Formulierung der Einigungen durch die Parlamentarischen Geschäftsführer.[13]

    Der Teilnehmerkreis am Koalitionsausschuss blieb im Untersuchungszeitraum nicht gleich. Personelle Veränderungen ergaben sich schon aus Wechseln in berücksichtigten Positionen: so im SPD-Parteivorsitz von Müntefering zu Platzeck und Beck, im CSU-Parteivorsitz von Stoiber zu Huber. Darüber hinaus nahmen zunächst die Generalsekretäre der drei Koalitionsparteien teil. Da sie durchaus auch das Wort ergriffen, wie jedenfalls Söder berichtet,[14] weitete sich somit die Verhandlungsrunde aus. Dazu kamen hin und wieder Parlamentarische Geschäftsführer der Koalitionspartner. Auch von Regierungsseite vergrößerte sich die Zahl der Beteiligten: Als der Koalitionsausschuss am 8. Dezember 2005 beschloss, der Bund solle Wohnungskosten für ALG II-Empfänger zu 29,1 Prozent übernehmen, kritisierte Finanzminister Steinbrück (SPD) diese Ausgaben öffentlich und forderte, an den Sitzungen beteiligt zu werden.[15] Dies wurde ihm zugestanden, dazu paritätisch auch Kanzleramtsminister de Maizière (CDU) mit Protokollierungsfunktionen (Beschlussprotokoll).

    Insgesamt schien damit aber Mitte 2006 der Koalitionsausschuss mit rund 20 Politikern und weiteren anwesenden Referenten zu aufgebläht, um noch Vertrautheit und Einigungen zu ermöglichen. Die "Krankheit" der Übergröße, die schon frühere Koalitionsausschüsse geplagt hatte, trat wieder auf. Ihr begegnete man durch Gesundschrumpfen, indem sich ein "kleinerer Kreis" herausbildete: zunächst der Parteivorsitzenden allein, zu denen seit dem Parteivorsitz Becks "Vizekanzler" Müntefering hinzugezogen wurde ("Vierer-Gruppe" oder - nach einem Treffen anläßlich der Wagner-Festspiele - "Bayreuther Format" genannt), doch nach "Murren" bei den Fraktionsspitzen nahm man auch die Fraktionsvorsitzenden (bzw. den CSU-Landesgruppenvorsitzenden) ins Boot. Das Ergebnis der Unsicherheiten im Sommer war für die Folgezeit eine Siebenergruppe (Partei- und Fraktionsvorsitzende sowie Vizekanzler) als Koalitionsausschuss. Sie kann im Einzelfall auf eine Vierergruppe schrumpfen, wird aber häufiger um die Minister Steinbrück und de Maizière erweitert; Tiefensee hingegen durfte nur zur Bahnprivatisierung vortragen.[16] Was die Einigungsfähigkeit betrifft, hat damit der Koalitionsausschuss zu einer passenderen Größe gefunden. Der Lernprozess der Anfänge war abgeschlossen.

    Informiertheit und Durchsetzungsfähigkeit des Koalitionsausschusses



    Verfügt aber ein kleiner Kreis vielbeschäftigter Generalisten über hinreichend Informationen für sachlich fundierte Entscheidungen? Einschränkend ist zu beachten, dass es nur um relevante Streitfragen geht, nicht um komplette Gesetze (wenngleich der Teufel manchmal im Detail steckt). Auch wird manches außerhalb des Koalitionsausschusses entschieden - so das 25 Mrd. teure Euro-Konjunkturprogramm Anfang 2006 (dessen Umfang der Koalitionsvertrag vorgegeben hatte), so einige Personalien (Leitung der Kreditanstalt für Wiederaufbau, deutscher Vertreter im EZB-Direktorium), über die sich Merkel und Müntefering vorweg einigten, sodass der Koalitionsausschuss diese anschließend nur noch abzunicken brauchten.[17]

    Das angesprochene Problem ist damit allerdings nicht aus der Welt. Gelöst wird es durch die Praxis, komplexere Themen zunächst durch vorgelagerte, sachkundigere Koalitionsarbeitsgruppen behandeln zu lassen. Bereits an den Koalitionsverhandlungen von 2005 waren 15 spezialisierte Arbeitsgruppen beteiligt. Analog konnte sich der Koalitionsausschuss 2005 - 2007 auf Vorarbeiten einer Arbeitsgruppe zur Föderalismusreform stützen, dann jeweils einer zur Unternehmenssteuerreform, Gesundheitsreform, Arbeitsmarktreform, zum Bleiberecht, Terrorschutz u.a. Neben akkumulierter Sachkompetenz werden in diesen Arbeitsgruppen zugleich die gouvernementale, parlamentarische und landespolitische Ebene einbezogen. Nur selten blieben Regierungsmitglieder unter sich. Im glücklichen Fall findet eine Arbeitsgruppe zu einem Ergebnis, das vom Koalitionsausschuss übernommen wird. Bei umstrittenen Themen bleiben Streitfragen offen, die der Ausschuss entscheiden muss. Neu ist das Phänomen solcher sachkundigeren Arbeitsgruppen nicht, bereits in der Vergangenheit spielten sie eine analoge Rolle.[18]

    Wie steht es schließlich um die Durchsetzung von Entscheidungen des Koalitionsausschusses? Die Einbeziehung von Regierungs-, Fraktions- und Parteispitzen ermöglicht es, einerseits in diesen Bereichen vorhandene Auffassungen zu berücksichtigen und andererseits mit Hilfe der Autorität der jeweiligen Koalitionsausschussmitglieder von diesen erreichte Einigungen in entsprechende Regierungs-, Bundestags- und Bundesratsbeschlüsse umzusetzen. Wenn in beiden Koalitionsfraktionen "die Widerworte gegen Beschlüsse 'von oben'", d.h. des Koalitionsausschusses, langsam überhandnehmen,[19] ist solches auch von früheren Koalitionen bekannt, kann der Profilbewahrung von CDU/CSU bzw. SPD dienen und gefährdete bisher nicht die Durchsetzung ausgehandelter Entscheidungen. Nie zeichnete sich eine bedrohliche Zahl abweichender Abgeordneter ab. Selbst Widerstände in der SPD-Fraktion gegen Beschränkungen der Bundeszuständigkeiten im Bildungswesen erreichten keinen derartigen Umfang.

    Eher schon mochte die Riege der Unionsministerpräsidenten die Rolle eines Vetospielers ausüben. Sie dominieren bis heute den Bundesrat, ohne in den Koalitionsausschuss eingebunden zu sein. Stoiber als CSU-Vorsitzender im Ausschuss stellte nicht immer einen hinreichenden Ersatz für ihre Beteiligung dar. Als in der Union weithin Ärger über das vom Koalitionsausschuss beschlossene Gleichbehandlungsgesetz - "ganz überwiegend der rot-grüne Entwurf aus der letzten Legislaturperiode"[20] - aufbrandete, forderte Ministerpräsident Peter Müller (CDU) Nachbesserungen und erklärte trotzig: "Der Koalitionsausschuss ist keine Einrichtung, die in irgendeiner Weise die Länder oder einzelne Ministerpräsidenten binden kann."[21] Formal war das richtig, überging aber die Parteidisziplin. Schließlich erreichte Nachbesserungen blieben eher marginal.[22] Einwände gegen Koalitionsentscheidungen kamen auch in anderen Fällen. Ob die Unionsministerpräsidenten mit ihrer Abwehr von Steuererhöhungen für das Gesundheitswesen der (dazu anscheinend bereiten) Kanzlerin "die Grenzen ihrer Macht" zeigten[23] oder eher SPD-Begehrlichkeiten abblockten, lässt sich nicht genau sagen. Der Vorgang beleuchtete aber jedenfalls ihre Rolle, akzentuierter als die moderierende Regierungschefin Positionen der Unionsparteien zu vertreten. Ihr letztes, ohne Koalitionsbruch freilich nur homöopathisch einsetzbares Druckmittel bestünde darin, im Bundesrat am Ende eines Gesetzgebungsprozesses noch Veränderungen vorzunehmen, die im Falle der Zustimmungsbedürftigkeit zur Vermittlung oder zum Scheitern der Vorlage führen müssten.

    Output des informalen Koalitionsregimes



    Der Koalitionsvertrag von 2005 nahm dem Koalitionsausschuss mit inhaltlichen Vorgaben viel Arbeit ab. Aber bereits Anfang Februar 2006 meinten die Minister Glos und Gabriel, vom Vertrag abweichen zu müssen.[24] Vor allem aber war dieser selbst weithin plakativ gehalten, enthielt viel "Unbestimmtheit" und "nicht bis ins letzte ausgefeilte Kompromisse",[25] so dass großer Einigungsbedarf bestand.

    Im Ergebnis hat der Koalitionsausschuss keine Wunder vollbracht, was angesichts der Unterschiedlichkeit gleich starker Partner nicht überraschen kann. Neben einigen Personalentscheidungen, EU-bezogenen Fragen (Dienstleistungsrichtlinie) und anderen Einzelfragen (Steinkohleausstieg, Landwirtepauschale, weiße RAG-Börsengang, CO2-Zertifikate an der Börse, Afghanistan-Einsatz) kam der Koalitionsausschuss in einer Reihe von wichtigen Themenkomplexen zu Einigungen:

  • Föderalismusreform I, bei der vor allem Kompetenzen im Bildungswesen umstritten waren;
  • Elterngeld für 12 (bzw. im Falle beider Elternteile: 14) Monate, dabei Mindestbeträge für Arbeitslose und Hausfrauen;
  • Anspruch auf einen Krippenplatz für Kleinkinder und Betreuungsgeld, wobei allerdings die Entscheidung für das Betreuungsgeld bezweifelt blieb;
  • Unternehmenssteuerreform und "Reichensteuer" (bei der die Behandlung von Familienbetrieben zu klären war);
  • Gesundheitsreform, zu der "Eckpunkte" beschlossen wurden, die gesetzliche Ausformulierung sich aber verschob;
  • Maßnahmen gegen Missbrauch bei Hartz IV, längerer ALG I-Bezug für Ältere bei Kostenneutralität, Branchenmindestlöhne (wobei deren Bindung an Tarifverträge umstritten blieb)
  • Erhöhung der Pflege-, Senkung der Arbeitslosenversicherungsbeiträge;
  • Gleichbehandlungsgesetz, über Vorgaben der EU hinausgehend;
  • Bleiberecht von Geduldeten mit Arbeit, doch Nachzug nur bei Deutschkenntnissen.

    Anderes, wie etwa die Bahnprivatisierung, wurde vertagt bzw. erreichte erst gar nicht den Ausschuss (so eine Pressekartellreform). Die Kompromisse, zu denen man sich zusammengerauft hat, empfindet kaum jemand als großartig. Ein Koalitionsausschuss ist eben, so Ministerpräsident Koch, ein "Geburtsort von Kröten".[26] Manche seiner Lösungen liegen in der Mitte, meist aber lassen sie sich auf den Nenner bringen: für jeden (Koalitionspartner) etwas. Dahinter steht das "Do ut des"-Prinzip, bei dem sachfremde Junktimierungen typisch sind. So sprach die Presse von "Kuhhandel", da beim Elterngeld "Vätermonate gegen längeres Elterngeld", bei der Steuerpolitik "Bauernpauschale gegen Reichen-steuer" zu tauschen gewesen seien,[27] während beim Gleichbehandlungsgesetz von einem Tausch Kirchenklausel (Exemtion der Kirchenangestellten) gegen gewerkschaftliches Klagerecht berichtet wurde.[28] Eine "Junktim-Politik" ist auch zwischen Rechtsanspruch auf einen Krippenplatz (was die SPD forderte) und Betreuungsgeld für selbst Erziehende (was Stoiber verlangte) gesehen worden.[29]

    Mag man manchen Kompromissen eine Qualität im Sinne Popperscher Stückwerkstechnologie zusprechen und damit eine typische Effizienz demokratischer Entscheidungen, so haben andere Kompromisse kitzlige Fragen offen gelassen (so die Krippenfinanzierung) oder - wie die Eckpunkte zur Gesundheitsreform und die Föderalismusreform ("Ping-pong-Gesetzgebung")[30] - zu kaum funktionstüchtigen Lösungen geführt. Die Qualität des Outputs ist somit unterschiedlich. Immerhin erwies sich die Koalition fähig, zu einer Reihe Entscheidungen zu gelangen und zunächst einen Kurs finanzieller Konsolidierung, Wirtschaftsförderung und verstärkten Beschäftigungsaufbaues zu steuern. Dabei verhalf der Rückenwind der Weltkonjunktur auch zu Erfolgen.

    Entscheidungen in antizipierender Reaktion



    Die große Koalition 2005 - 2007 steht somit in der Kontinuität informalen Regierens, wie es sich in Deutschland inzwischen eingespielt hat. Angesichts der heutigen Konstellation bildet dabei der Koalitionsausschuss das Entscheidungszentrum der Koalition.

    Spielen demgegenüber die zuständigen Verfassungsorgane nur eine ausführende Rolle? Oder bleiben ihnen wenigstens "notarielle Letztentscheidungen", wie es für Koalitionsfraktionen in einer solchen Situation konstatiert worden ist?[31] Beides unterschätzt wohl ihre Rolle. Die letztere Formulierung trifft zwar die rechtsverbindliche Wirkung ihrer Beschlüsse, erfasst aber nicht die aktive Beteiligung von Regierungs- und Fraktionsspitzen an den Einigungen (anders als die eines Notars) im Koalitionsausschuss. Gerade sie gewährleistet, dass die Auffassungen von Regierung und Fraktionen in antizipierender Reaktion berücksichtigt werden. Infolgedessen sind es nicht von außen oktroyierte Entscheidungen, denen die Abgeordneten dann folgen, sind Kanzlerin, Minister(innen) und Fraktionen nicht unbeteiligt. Sie stehen allerdings vor einer Art Ratifizierungsentscheidung, bei der eine Ablehnung auch ihre eigenen Führungsleute desavouieren würde, ganz abgesehen von den Folgen für den Bestand der Koalition. Druckverhältnisse und Zwänge bestimmen aber politische Entscheidungssituationen generell. Auch der einzelne Abgeordnete befindet sich gegenüber Vorlagen der eigenen Fraktion in analoger Lage. Insofern erscheinen verfassungspolitische Kritiken an Entscheidungsfunktionen informaler Koalitionsgremien letztlich nicht durchschlagend.[32]

    Trotz aller Funktionentrennungen: Politisch bilden in modernen parlamentarischen Systemen eben Regierung, Parlamentsmehrheit und die sie tragenden Parteien eine Einheit, die in der Tätigkeit eines Koalitionsausschusses ihren Ausdruck findet. Nur so kann in Koalitionskonstellationen eine gewisse Entscheidungsfähigkeit erreicht werden, und mit ihr ein zwar nicht in Verfassungen explizit verankerter, faktisch aber hochrangiger Wert.

    Fußnoten

    1.
    Dass auch von "informellem" Regieren die Rede ist, deutet keinen sachlichen Unterschied an, sondern ist dem Bemühen geschuldet, sich nicht unnötig weit vom alltäglichen Sprachgebrauch zu entfernen.
    2.
    Eberhard Bohne, Der informale Rechtsstaat, Berlin 1981, S. 50ff. und 74ff.; Helmuth Schulze-Fielitz, Der informale Verfassungsstaat, Berlin 1984.
    3.
    Vgl. Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2006(7), S. 259ff.
    4.
    Rainhart Lang, Informelle Organisation, in: Georg Schreyögg/Axel von Werder (Hrsg.), Handwörterbuch Unternehmensführung und Organisation, Stuttgart 2004(4), Sp. 497ff., hier 498 und 502.
    5.
    Vgl. Wolfgang C. Müller/Kaare Ström (Hrsg.), Coalition Governments in Western Europe, Oxford-New York 2000, S. 574 und 583.
    6.
    Vgl. Gudrun Heinrich, Kleine Koalitionspartner in Landesregierungen, Opladen, 2002; Sabine Kropp, Regieren in Koalitionen, Wiesbaden 2001, S. 289ff.
    7.
    So Bundesfinanzminister Steinbrück, in: Günter Bannas, Kein Mitglied der kleinen Runden, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 17. 7. 2006.
    8.
    Vgl. Sabine Kropp, Regieren als informaler Prozess, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2003) 43, S. 23 - 31, hier 27.
    9.
    Gemeinsam für Deutschland. Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD, 11. 11. 2005, in: www.spd.de, insbesondere S. 164 - 166.
    10.
    Ihr Vorgänger als Kanzler einer großen Koalition, Kurt Georg Kiesinger, galt bezeichnenderweise als "wandelnder Vermittlungsausschuss". Karlheinz Niclauß, Kanzlerdemokratie, Stuttgart u.a. 1988, S. 90.
    11.
    Entscheidung über Kündigungsschutz vertagt, in: Süddeutsche Zeitung (SZ) vom 5. 4. 2006.
    12.
    Vgl. Regierung vertagt Bahnreform, in: FAZ vom 1.12. 2007.
    13.
    Vgl. Bis zur Erschöpfung, in: FAZ vom 4. 7. 2006.
    14.
    Vgl. Zoff zu später Stunde, in: SZ vom 27. 6. 2006.
    15.
    Vgl. Steinbrück soll noch mehr Schulden machen, in: SZ vom 9.12. 2005; Ulrich Schäfer, Steinbrück will mitreden, in: SZ vom 10. 12. 2005.
    16.
    Vgl. Günter Bannas, Nie wieder Sonntag?, in: FAZ vom 28. 7. 2006; Ders., "Gründlichkeit vor Schnelligkeit", in: FAZ vom 8. 9. 2006; Gesundheitsreform vertagt, in: SZ vom 7. 9. 2006; Sebastian Fischer, Koalitionsausschuss abserviert, in: Spiegel online vom 27. 7. 2006.
    17.
    Vgl. Ulrich Schäfer, Merkel und Müntefering einig, in: SZ vom 8. 12. 2005; Fahrplan für Föderalismusreform, in: FAZ vom 9. 12. 2005.
    18.
    Vgl. Wolfgang Rudzio, Informelles Regieren, Wiesbaden 2005, S. 181f., 205f.
    19.
    Günter Bannas, Kein Mitglied der kleinen Runden, in: FAZ vom 17. 7. 2006.
    20.
    So Justizministerin Zypries (SPD), zit. in: Ausgrenzen ist out, in: SZ vom 3. 5. 2006.
    21.
    Jens Schneider, "Erhebliche Bauchschmerzen", in: SZ vom 10. 5. 2006.
    22.
    Vgl. Ders., Einschränkungen beim Klagerecht, in: SZ vom 29. 6. 2006.
    23.
    So Jens Schneider/ Stephan Handel, Die Kanzlerin am Gängelband der Landesfürsten, in: SZ vom 6. 7. 2006; Bis zur Erschöpfung, in: FAZ vom 4. 7. 2006.
    24.
    Vgl. Koalition unterstützt Steinbrücks Forderungen, in: FAZ vom 4.2. 2006.
    25.
    Uwe Thaysen, Regierungsbildung 2005, in: ZParl, (2006), S. 582 - 610, hier 599 und 601.
    26.
    Merkel will Koch in der CDU-Spitze, in: FAZ vom 17. 6. 2006.
    27.
    Nico Fried, Der große Kuhhandel, in: SZ vom 27. 4. 2006.
    28.
    Vgl. Tausche Kirchenklausel gegen Klagerecht, in: FAZ vom 24. 6. 2006.
    29.
    Vgl. Günter Bannas, Ein Satz und seine Bedeutung, in: FAZ vom 16. 5. 2007.
    30.
    Heribert Prantl, Kompromiss der Erschöpften, in: SZ vom 30. 6. 2006.
    31.
    Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im politischen Entscheidungsprozeß, in: Axel Görlitz/Hans-Peter Burth (Hrsg.), Informale Verfassung, Baden-Baden 1998, S. 67 - 84, hier 68.
    32.
    Vgl. W. Rudzio (Anm. 18 ), S. 29ff. und 214ff.

    Wolfgang Rudzio

    Zur Person

    Wolfgang Rudzio

    Dr. phil., geb. 1935; 1972 - 1973 Professor für Politikwissenschaft an der Universität Frankfurt/M., danach bis 2000 an der Universität Oldenburg.
    E-Mail: Rudzio.de@web.de.


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