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3.4.2008

Der Bundesrat in Zeiten Großer Koalitionen

Parteipolitisch betrachtet, hatten die beiden Großen Koalitionen (1966-1969 und seit 2005) jeweils eine Mehrheit im Bundesrat. Die Zusammensetzung des Bundesrats gestalten sich heute jedoch anders als damals. Der Bundesrat fällt selbst in Zeiten Großer Koalitionen keineswegs automatisch als Vetospieler aus.

Einleitung



Die Beseitigung unterschiedlicher Mehrheitsverhältnisse in Bundesrat und Bundestag war Ende 2005 eines der Hauptargumente für die Bildung der Großen Koalition von CDU/CSU und SPD. Abgesehen davon, dass das Ergebnis der Bundestagswahlen vom 18. September 2005 ohnehin keine überzeugende andere Alternative als ein schwarz-rotes Regierungsbündnis übrig ließ, begründeten die beiden Parteien ihre Koalition hauptsächlich damit, dass dadurch das parteipolitisch motivierte Blockadepotenzial des Bundesrats überwunden werden könne. SPD-Fraktionschef Peter Struck brachte es nach der ersten Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Angela Merkel im November 2005 auf den Punkt: "Die große Koalition ist auch deshalb gut, weil die Reformblockade im Bundesrat aufgelöst wird und Bund und Länder Deutschland endlich gemeinsam reformieren können."[1] Peter Ramsauer, Leiter der CSU-Landesgruppe im Bundestag, gab ihm Recht: "Ein weiteres gutes Zeichen ist, dass angesichts der Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat die Signale nicht auf Konfrontation, sondern - Gott sei Dank - auf Kooperation gestellt sind."[2] Und in der Tat ist der Bundesrat während der Kanzlerschaft Angela Merkels faktisch nicht mehr als "Vetospieler" aufgetreten.[3] Bislang hat er noch keinem einzigen von der schwarz-roten Koalition initiierten Gesetz seine Zustimmung versagt.






Ganz anders die Situation bei der ersten Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD (1966 - 1969). Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat spielten 1966 für die Begründung des ersten schwarz-roten Bündnisses auf Bundesebene keine Rolle.[4] Dafür agierte der Bundesrat während der drei Jahre dauernden Kanzlerschaft Kurt Georg Kiesingers keineswegs "im Schatten der Großen Koalition"[5]. Im Gegenteil: Zahlreiche Versagungen der Zustimmung und Anrufungen des Vermittlungsausschusses markierten damals ein eher gespanntes Verhältnis zwischen Bundesrat und Bundestag. Den Voraussetzungen und Gründen für diese unterschiedliche Rolle des Bundesrats in Zeiten Großer Koalitionen geht dieser Beitrag nach.

Die Ausgangslage 1966 und 2005



Die Ursachen für die Gründung der ersten Großen Koalition von 1966 waren vielfältig.[6] Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat spielten dabei jedoch keine Rolle. Der Bundesrat galt damals noch nicht als parteipolitisch funktionalisiertes Blockadeinstrument. Zwar wurde auch zwischen 1949 und 1966 gelegentlich ein von den Regierungen Konrad Adenauer und Ludwig Erhard eingebrachtes Gesetz im Bundesrat gestoppt.[7] Hintergrund waren jedoch nie parteipolitische Konfliktlinien, sondern besondere Interessenlagen der Länder gegenüber dem Bund oder auch Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern. Parteipolitisch motivierte Blockaden konnte es schon aufgrund der stets gleich gerichteten Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat nicht geben. Die CDU/CSU-geführten Bundesregierungen unter Adenauer und Erhard konnten jederzeit mit einer Mehrheit unionsgeführter Landesregierungen im Bundesrat rechnen.

Die Vorgängerregierung der zweiten Großen Koalition, das rot-grüne Bündnis unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (1998 - 2005), hat hingegen fast ständig einer "gegnerischen" Bundesratsmehrheit gegenüber gestanden. Nur fünf Monate lang, nämlich bis zum Februar 1999, hatten die SPD-geführten "Regierungsländer" im Bundesrat mit 35 von 69 Stimmen eine Mehrheit im Bundesrat gehabt. Bei den darauf folgenden Landtagswahlen verlor Rot-Grün jedoch nach und nach die Mehrheit. Seit der Niederlage der letzten rot-grünen Landesregierung in Nordrhein-Westfalen im Juni 2005 gab es im Bundesrat kein einziges Bundesland mehr, dessen Regierung parteipolitisch identisch mit der Bundesregierung war. Die von der CDU/CSU geführten "Oppositionsländer" verfügten dagegen mit 43 der 69 Stimmen beinahe über eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat.

Unter den Bedingungen dieser Form des devided government konnte der Bundesrat nicht nur zur Durchsetzung von Länderinteressen gegenüber dem Bund, sondern auch in einer parteipolitischen Dimension als "institutioneller Vetospieler"[8] funktionalisiert werden. Wenn es sich um zustimmungspflichtige Gesetze handelte[9] - was vor der Föderalismusreform des Jahres 2006 noch bei fast 60 Prozent aller Gesetze der Fall war - war die CDU/CSU-Opposition zwischen 1999 und 2005 im Verein mit "ihren" Landesregierungen in der Lage, über den Bundesrat an Vorhaben der Bundesregierung entweder mitzuregieren oder diese zu blockieren. Beides wurde bekanntlich praktiziert. War es in den 1990er Jahren das SPD-Lager, das im Bundesrat den Part der mitgestaltenden Opposition einnahm, so unterlagen zwischen 1998 und 2005 alle großen Reformprojekte der rot-grünen Regierung der Mitwirkung der CDU/CSU-regierten Länder im Bundesrat - mit der Folge, dass Reformen entweder ganz verhindert wurden oder gegenüber den ursprünglichen Vorhaben meist deutlich abgespeckte Kompromisslösungen zustande kamen.[10]

Die Kombination dieser beiden Entwicklungen - SPD-Niederlagen in den Ländern und begrenzte Handlungsfähigkeit der rot-grünen Koalition durch das Vetopotenzial des Bundesrats - führte am Ende wohl auch dazu, dass Bundeskanzler Gerhard Schröder im Jahr 2005 die Vertrauensfrage stellte, mit dem Ziel der Auflösung des Bundestags und anschließender Neuwahlen. Bezeichnenderweise gab er seinen Entschluss bekannt, nachdem in NRW das letzte rot-grüne Bündnis in einem Bundesland abgewählt worden und damit die letzte rot-grüne Bastion im Bundesrat gefallen war. Nach außen hin begründete Schröder seinen Entschluss mit der "destruktive(n) Blockadehaltung" der "Bundesratsmehrheit".[11] Wie der Kanzler diese Blockade beseitigen wollte, blieb indes ungeklärt: Auch bei einer Bestätigung der rot-grünen Regierung hätten die unionsgeführten Länder ja weiterhin eine deutliche Mehrheit im Bundesrat besessen. Nur ein Regierungswechsel zu einer CDU-FDP-Regierung oder aber die Bildung einer Großen Koalition konnten die Blockadesituation auflösen.

Parteipolitische Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat



Auf den ersten Blick scheinen die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat in Zeiten Großer Koalitionen ziemlich eindeutig zu sein. Geht man von der üblichen Unterscheidung zwischen "Regierungsländern" (R-) "Oppositionsländern" (O-) und "Mischländern"[12] (M-Länder) aus, dann verfügten die schwarz-roten Koalitionen sowohl zwischen 1966 und 1969 als auch seit 2005 über eine Mehrheit der Stimmen im Bundesrat. Bei genauerer Untersuchung werden jedoch auch einige Unterschiede erkennbar.

Erste Große Koalition (1966 - 1969)

Bei der Bildung der ersten Großen Koalition konnte die Parteienlandschaft der Bundesrepublik noch klar als Dreiparteiensystem - bestehend aus CDU/CSU, SPD und FDP - charakterisiert werden. Zwar gelang nach 1966 der rechtsextremen NPD der Einzug in einige Länderparlamente,[13] aber dies blieb eine vorübergehende Episode. Bei den Bundestagswahlen des Jahres 1965 hatten sich 96,4 Prozent der Wählerstimmen auf Union, SPD und FDP konzentriert, und in den meisten Landtagswahlen dieser Zeit war es genauso. Auch die Regierungen der Länder wurden in dieser Zeit - bei unterschiedlichen Koalitionskombinationen - ausschließlich von diesen Parteien gebildet.[14] Die Union bzw. die SPD hatten mit in der Regel über 40 Prozent der Wählerstimmen jeweils die stärksten Stimmenanteile und stellten die Ministerpräsidenten; die FDP erreichte meist zwischen fünf und zehn Prozent und spielte in einigen Bundesländern die Rolle des Juniorpartners.

Aufgrund dieser parteipolitischen Konstellation gab es in den Ländern lediglich zwei Regierungsformate: Alleinregierungen einer Partei (z.B. die SPD in Hamburg oder die CSU in Bayern) und Koalitionen zweier Parteien. Bei den Zweier-Bündnissen kamen lediglich drei Koalitionsmuster in Betracht: schwarz-gelbe, rot-gelbe oder schwarz-rote. Alle drei wurden zur Zeit der ersten Großen Koalition praktiziert. Unter diesen Bedingungen verfügte die erste Große Koalition von ihrem Beginn im Dezember 1966 an bis zu ihrem Ende im Dezember 1969 über eine knappe Mehrheit im Bundesrat.

Zweite Große Koalition seit 2005

Heute hat sich die Parteienlandschaft Deutschlands im Vergleich zum Zeitraum 1966 bis 1969 deutlich verändert. Aus dem früheren Dreiparteiensystem hat sich im Bund sowie in vielen Ländern durch das Hinzutreten von Grünen und Linkspartei ein Fünfparteiensystem entwickelt.[15] Dieser Pluralisierungsprozess der deutschen Parteienlandschaft hat Folgen für die parteipolitische Zusammensetzung der Landesparlamente und damit zugleich für die Koalitionsmuster in den Landesregierungen. Die Koalitionsvarianten sind mittlerweile viel "bunter" und vielfältiger geworden. Absolute Mehrheiten einer einzigen Partei sind unter diesen Bedingungen zwar nicht gänzlich ausgeschlossen (wie die CSU in Bayern, die CDU im Saarland und in Thüringen sowie die SPD in Rheinland-Pfalz beweisen), aber erheblich schwieriger zu erreichen. Zudem ist die Wahrscheinlichkeit gestiegen, dass Regierungsmehrheiten nur noch durch Große Koalitionen oder durch Dreier-Bündnisse erzielt werden können.

In der Tat wurden in den Bundesländern seit der Wiedervereinigung drei Regierungsformate (Alleinregierungen, Zweier-Bündnisse und Dreier-Bündnisse) sowie insgesamt sieben Koalitionsvarianten[16] praktiziert: CDU-SPD, CDU-FDP, SPD-FDP, SPD-Grüne, SPD-PDS, SPD-Grüne-FDP (Ampelkoalition) und CDU-FDP-Schillpartei (in Hamburg). Auch bislang tabuisierte Koalitionsoptionen wie Schwarz-Grün oder auch Schwarz-Gelb-Grün ("Jamaika") erscheinen auf Landesebene inzwischen nicht mehr ausgeschlossen.

Wie sahen vor diesem Hintergrund die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat seit dem Beginn der zweiten Großen Koalition aus? Zum Zeitpunkt des Amtsantritts der Regierung Merkel waren in Bayern (CSU, 6 Stimmen), Hamburg (CDU, 3), Hessen (CDU, 5), im Saarland (CDU, 3) und in Thüringen (CDU, 4) Unions-Alleinregierungen an der Macht. Hinzu kamen CDU-FDP-Koalitionsregierungen in Baden-Württemberg (6), Niedersachsen (6), Nordrhein-Westfalen (6) und Sachsen-Anhalt (4) sowie CDU-geführte Große Koalitionen in Sachsen (4) und Schleswig-Holstein (4). Die SPD stellte den Ministerpräsidenten in den SPD-geführten Großen Koalitionen in Brandenburg (4) und Bremen (3), in der SPD-FDP-Koalition in Rheinland-Pfalz (4) und in den SPD-Linkspartei-Koalitionen in Berlin (4) und Mecklenburg-Vorpommern (3).

Nach den Wahlen in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt am 26. März 2006 kam es zu einigen Verschiebungen im Bundesrat, so dass die "R-Länder" über 44 von 69 Sitzen verfügen. Als nach den Landtagswahlen vom 17. September 2006 in Mecklenburg-Vorpommern eine Große Koalition gebildet wurde, besaßen die Regierungsparteien aus Union und SPD mit insgesamt 47 Stimmen sogar eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat. Diese Zwei-Drittel-Mehrheit bestand bis zum Regierungswechsel im Bundesland Bremen, in dem nach den Wahlen vom 13. Mai 2007 eine rot-grüne Koalition die Große Koalition ablöste. Danach umfasste die Gruppe der "R-Länder" bis zum Februar 2008 wieder 44 Stimmen.

Derzeit (März 2008) werden fünf der 16 Bundesländer von Regierungen geführt, deren parteipolitische Zusammensetzung identisch mit derjenigen der Bundesregierung ist. Dazu kommen die Alleinregierungen von CDU und SPD. Damit verfügen die "R-Länder" momentan über 36 der 69 Stimmen.

Bis Anfang 2008 hatten die von der CDU allein regierten Länder Hamburg (3 Stimmen) und Hessen (5 Stimmen) die Gruppe der R-Länder im Bundesrat noch verstärkt: Union und SPD konnten sich bis dahin im Bundesrat auf 44 der 69 Stimmen stützen. Die Landtags- bzw. Bürgerschaftswahlen führten im Februar 2008 in Hessen und Hamburg jedoch zu einem Ende der CDU-Alleinregierungen. Das Ergebnis der Regierungsbildung ist in beiden Ländern momentan offen. Sollten in Hessen und Hamburg andere Regierungsbündnisse als eine Große Koalition zustande kommen, würde dies die Gruppe der "M-Länder" zusätzlich mit acht Stimmen stärken. Auch dann hätte die Berliner Große Koalition aber noch eine Mehrheit von 36 zu 33 Stimmen. Zu den "M-Ländern" mit derzeit insgesamt 25 Stimmen zählen Baden-Württemberg (CDU/FDP, 6), Niedersachsen (CDU/FDP, 6), Nordrhein-Westfalen (CDU/FDP, 6), Berlin (SPD/Linke, 4) und Bremen (SPD/Grüne, 3). "O-Länder", also Bundesländer, deren Regierungen vollständig von Parteien gebildet werden, die im Bund zur Opposition zählen, kennt die parteipolitische Architektur des Bundesrats wie schon während der Kanzlerschaft Kurt Georg Kiesingers nicht.

Zustimmungsversagungen und Einsprüche des Bundesrats



Dass der Bundesrat in Zeiten divergierender Mehrheiten seine potenzielle Vetomacht häufiger nutzt als in Perioden, in denen die Bundestagsmehrheit im Bundesrat eine kooperationswillige parteipolitische Mehrheit ihrer Couleur auf ihrer Seite hat, lässt sich statistisch leicht nachweisen.[17] Die Zahl der Zustimmungsversagungen und Einsprüche des Bundesrats ist in Phasen divergierender Mehrheiten signifikant größer. Vor allem der Vermittlungsausschuss tritt viel häufiger in Aktion. Während er bei gleichen parteipolitischen Mehrheiten durchschnittlich bei höchstens zehn Prozent aller Gesetzesbeschlüsse einer Wahlperiode angerufen wird, steigt die Vermittlungsquote bei divergierenden Mehrheiten oft auf über 20 Prozent an.[18] Dass bei einer solchen Konstellation mögliche Blockaden von der Regierungsmehrheit bereits antizipiert werden und zu Umgehungs- oder Kooperationsstrategien führen, kann von der Statistik erst gar nicht erfasst werden.

Wie aber sieht die Bilanz in Zeiten Großer Koalitionen aus? Wie oft und mit welchem Erfolg wurden die Vetomöglichkeiten des Bundesrats in diesen Phasen wahrgenommen? Ein Blick auf die Statistik offenbart hierbei deutliche Unterschiede zwischen der ersten und der zweiten Großen Koalition. Zwischen 1966 und 1969 war die Zahl der Zustimmungsversagungen des Bundesrats - insgesamt bei zehn Gesetzen, was einem Anteil von 2,2 Prozent der vom Bundestag verabschiedeten Gesetze entsprach - sogar höher als in den beiden vorherigen Legislaturperioden.[19] Seit 2005 hat der Bundesrat hingegen noch kein einziges zustimmungspflichtiges Gesetz abgelehnt, was gegenüber den vorherigen Legislaturperioden eine deutliche Reduzierung bedeutet.[20]

Fast ebenso groß sind die Unterschiede, was die Anrufungen des Vermittlungsausschusses anbelangt. Zwischen 1966 und 1969 wurde der Vermittlungsausschuss insgesamt 39 Mal angerufen, davon allein 34 Mal durch den Bundesrat. Seitdem die zweite Große Koalition im Amt ist, wurde der Vermittlungsausschuss hingegen erst dreimal[21] tätig, jeweils angerufen durch den Bundesrat.

Sehr unterschiedlich fielen bisher auch die Erfolgsquoten der Vermittlungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat aus. Zur Zeit der ersten Koalition wurden neun der 39 vom Vermittlungsausschuss behandelten Gesetze endgültig nicht verkündet. Anders ausgedrückt: Fast ein Viertel (23 Prozent) aller vom Vermittlungsausschuss behandelten Gesetze sind zwischen 1966 und 1969 gescheitert.[22] Die beiden seit 2005 initiierten und abgeschlossenen Vermittlungsverfahren führten demgegenüber jeweils zu einer Einigung zwischen Bundesrat und Bundestag.

Konfliktgegenstände und Konfliktlösungsmechanismen



Dass die Mehrheitsbildung im Bundesrat nicht nur von parteipolitischen Motiven[23] dominiert wird, zeigt sich auch und besonders in Zeiten Großer Koalitionen. Die Regierungschefs der Länder verstehen sich keineswegs als "Figuren auf dem Schachbrett der Bundesparteien",[24] sondern sie gehen, wenn generelle oder spezifische Länderinteressen bedroht sind, im Zweifelsfall mit der je eigenen Bundespartei Konflikte ein. So verweigerte der Bundesrat 1969 beispielsweise dem "Architektengesetz" die Zustimmung, weil die Länder dem Bund in diesem Bereich eine Gesetzgebungskompetenz absprachen. Im November 2007 legte der Bundesrat gegen das "Gesetz zur Vorbereitung der Volkszählung 2011" sogar einstimmig Einspruch ein, weil sich die Länder nicht vom Bund diktieren lassen wollten, dass sie den Großteil der Kosten zu tragen hätten. Mit solchen Positionen erweist sich der Bundesrat in Zeiten Großer Koalitionen eindeutig als Sachwalter von Länderinteressen.

Warum aber gab es zur Zeit der ersten Großen Koalition mehr Zustimmungsversagungen und Vermittlungsverfahren als bislang während der zweiten Großen Koalition? Die These dieser Analyse ist, dass einige Reformvorhaben der Regierung Kiesinger, aus der Bund-Länder-Perspektive betrachtet, konfliktträchtiger waren. Zudem existieren derzeit relativ gut funktionierende Konfliktverhinderungsmechanismen.

Die Konfliktgegenstände

Beide Großen Koalitionen traten mit dem Anspruch an, Strukturreformen durchzuführen. Aber einige Gesetzesvorhaben der ersten Großen Koalition berührten den Bundesrat in seiner Eigenschaft als Vertretung der Länder in besonderer Weise. Denn bei den beiden wichtigsten Reformprojekten der Regierung Kiesinger, der Finanzverfassungsreform und der Einführung der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern, ging es an die Substanz von Länderkompetenzen. Die Reform zielte darauf ab, finanzpolitische Zuständigkeiten von Bund und Ländern neu zu definieren und das undurchschaubar gewordene System an Mischfinanzierungen zu bereinigen.[25] Die finanzschwachen Länder zeigten sich für die strukturpolitischen Anliegen des Bundes empfänglich. Die finanzstarken Länder warfen dem Bund hingegen vor, mit Geld, das er zuvor den Ländern weggenommen habe, deren Aufgaben zu finanzieren und sich den Bundeseinfluss bei der Planung und Durchführung von Landesaufgaben zu sichern. Die reichen Bundesländer waren sich hier - unabhängig von parteipolitischen Konstellationen - einig.[26] Mit ihrem Stimmengewicht waren sie in der Lage, ein Veto des Bundesrats gegen die geplante Finanzreform herbeizuführen.

Der Konflikt brachte die erste Große Koalition in eine Zerreißprobe. Zwar verabschiedete der Bundestag die Reform nach zweijährigen Verhandlungen mit den Stimmen von CDU/CSU und SPD. Den Parteiführungen beider Parteien gelang es jedoch nicht, die Zustimmung "ihrer" Landesregierungen zu erhalten. Am 7. Februar 1969 lehnte der Bundesrat die Bundestagsvorlage ab und rief den Vermittlungsausschuss an. Doch auch dort war eine Vermittlung zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern nur schwer zu erreichen. Den ersten Vermittlungsvorschlag wies der Bundesrat im März 1969 mit den Stimmen der sechs finanzstarken Bundesländer gegen die der vier finanzschwachen bei Enthaltung Berlins ab.

Um die Verabschiedung der Finanzverfassungsreform doch noch zu ermöglichen, vereinbarten die Fraktionsführungen von CDU/CSU und SPD, das Gesetzespaket aufzuschnüren und in drei Einzelgesetze zu zerlegen. Den Ländern wurden zahlreiche Zugeständnisse gemacht, so dass es am Ende doch noch zu einer Einigung kam - auch wenn von der ursprünglichen Regierungsvorlage am Ende "nicht viel mehr als das Etikett übrig"[27] blieb.

Ein derartiger Großkonflikt zwischen Bund und Ländern blieb während der zweiten Großen Koalition bisher aus, weil keines der seit Ende 2005 beschlossenen Reformgesetze die Interessen der Länder so berührte, wie dies 1969 bei der Großen Finanzreform der Fall gewesen war. Ob Gesundheitsreform, Klimaschutz oder Familienpolitik - in diesen Projekten der zweiten Großen Koalition mussten weder reiche noch arme Bundesländer allzu viel vom Bund befürchten. Dies gilt auch für die Föderalismusreform des Jahres 2006, die den Ländern keine Kompetenzverluste, sondern - z.B. durch die Abschaffung der Rahmengesetzgebung und die Reduzierungen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung - Kompetenzgewinne brachte. Die konfliktträchtige Thematik der Neuordnung der föderalen Finanzverfassung wurde von der amtierenden Großen Koalition bewusst ausgeklammert und als "Föderalismusreform II" auf einen späteren Zeitpunkt in der Legislaturperiode verschoben.

Bund-Länder-Verhandlungsgremien

Die Institutionalisierung informaler Verhandlungsgremien bildete eine der wichtigsten Konfliktlösungsstrategien der Großen Koalition von 1966. Der ersten Großen Koalition gelang es auch bei schwierigen Fragen - wie der Notstandsgesetzgebung -, Konsens zwischen den Bündnispartnern herzustellen, weil sie tragfähige Kommunikations-, Kompromiss-, und Entscheidungsstrukturen besaß. Der "Kreßbronner Kreis", benannt nach Kiesingers Urlaubsort am Bodensee, in dem im August 1967 erste Gespräche aufgenommen wurden, gilt bis heute als "Urtyp eines Lenkungsgremiums in einer großen Koalition".[28] Ein föderales Verhandlungsforum war er jedoch nicht. Er fungierte vielmehr als "clearing-Stelle"[29] für koalitionspolitische Probleme. Regelmäßig beteiligt waren damals die Vorsitzenden der Koalitionsparteien (Kiesinger, Strauß und Brandt), die Fraktionsvorsitzenden von CDU/CSU und SPD im Bundestag (Barzel und Schmidt) sowie Minister Herbert Wehner (SPD). Damit waren die führenden Köpfe der Regierung, der Koalitionsparteien und der Koalitionsfraktionen eingebunden.

Eine Kommunikation mit den Landesregierungen und dem Bundesrat konnte mit dem Kreßbronner Kreis jedoch nicht hergestellt werden: Alle dort Beteiligten waren Bundespolitiker. Es gab darüber hinaus auch kein anderes informelles Gremium, das eine Koordinierung wichtiger Politikvorhaben der Großen Koalition mit den Ländern, insbesondere den Ministerpräsidenten, herbeiführen konnte. Bei der Großen Finanzreform etwa wurden die Ministerpräsidenten erst eingebunden, nachdem der Bundestag den ersten Entwurf Anfang Dezember 1968 bereits verabschiedet hatte: Auf Seiten der SPD ergriffen nun "Schmidt und Wehner (...) im Dezember 1968 sofort die Initiative, um eine Koordinierung mit den Ländern zu bewerkstelligen; allerdings vergeblich".[30] Die Vermittlungsaufgabe musste daher von dem dafür eigentlich vorgesehenen formalen Organ übernommen werden: dem Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat.

Seit dem Beginn der zweiten Großen Koalition musste der Vermittlungsausschuss hingegen nur selten in Aktion treten, weil die Regierung Merkel insbesondere auch im Bereich der Bund-Länder-Beziehungen über gut funktionierende informale Verhandlungs- und Verständigungsgremien verfügt. Schon im Koalitionsausschuss der heutigen schwarz-roten Koalition, der sich laut Koalitionsvertrag mindestens einmal im Monat treffen soll, sitzen Bundes- und Landespolitiker an einem Tisch: Ihm gehören die Bundeskanzlerin, der Vizekanzler, die Parteivorsitzenden, die Fraktionsvorsitzenden und der CSU-Landesgruppenvorsitzende an. Mit dem SPD-Vorsitzenden Kurt Beck ist derzeit zugleich ein Ministerpräsident im Koalitionsausschuss vertreten; bis zum Rücktritt von CDU-Chef Edmund Stoiber war ein zweiter mächtiger Ministerpräsident beteiligt.

Im Zuge der Föderalismusreform, auf die sich CDU/CSU und SPD schon im Koalitionsvertrag von 2005 verständigt hatten, kam ein weiteres informelles Bund-Länder-Gremium hinzu, dessen Entstehung allerdings in die Zeit der rot-grünen Vorgängerregierung zurückreicht: Die "Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung". Unter dem Vorsitz von Edmund Stoiber (CSU) und Franz Müntefering (SPD) wurden von dieser Kommission seit 2003 Vorschläge zur Föderalismusreform erarbeitet. In den Verhandlungen zur Bildung einer Großen Koalition im Herbst 2005 einigten sich CDU/CSU und SPD darauf, die Föderalismusreform "auf der Grundlage der Vorarbeiten in der Föderalismuskommission" zügig zu beschließen. Nach abschließenden Beratungen im Bundeskabinett, in den Koalitionsfraktionen und der Ministerpräsidentenkonferenz am 6. März, wurden am 10. März 2006 die Gesetzentwürfe der Großen Koalition in die parlamentarische Debatte eingeführt und gleichzeitig in Bundestag und Bundesrat beraten. Durch dieses Vorgehen war der Erfolg sichergestellt: Im Juli 2006 stimmte der Bundesrat der Reform mit 62 von 69 Stimmen zu.

Auch die noch ausstehende Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern ("Föderalismusreform II") soll durch eine gemeinsame Kommission von Bundesrat und Bundestag erarbeitet werden. Die Präsidenten von Bundestag und Bundesrat konstituierten die Kommission am 8. März 2007. Zu Vorsitzenden wurden für den Bundestag der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck und für den Bundesrat der baden-württembergische Ministerpräsident Günther Oettinger (CDU) gewählt. Bundestag und Bundesrat entsenden jeweils 16 Mitglieder sowie 16 Stellvertreter in die Kommission. Unter den vom Bundestag entsandten Mitgliedern befinden sich dem Einsetzungsbeschluss entsprechend auch mehrere Bundesminister. Fast alle Länder haben ihre Regierungschefs in die Kommission entsandt. Mit Rede- und Antragsrecht, jedoch ohne Stimmrecht, können zudem vier Abgeordnete aus den Landtagen an den Kommissionssitzungen teilnehmen. Ob es dieser Bund-Länder-Kommission erneut gelingen wird, ein konsensfähiges Konzept zu erarbeiten, ist derzeit noch völlig offen. Immerhin geht es dieses Mal, wie schon zur Zeit der ersten Großen Koalition, um das hochsensible Thema einer Finanzreform.

Zugeständnisse

Frühzeitige Zugeständnisse seitens des Bundes sind ein weiterer Grund dafür, dass es seit dem Amtsantritt der zweiten Großen Koalition noch zu keinen größeren Konflikten mit dem Bundesrat gekommen ist. Schon beim ersten großen Gesetzesvorhaben des schwarz-roten Bündnisses, der Erhöhung der Mehrwertsteuer auf 19 Prozent,[31] zeigte die Große Koalition Bereitschaft, im Interesse eines Erfolges im Gesetzgebungsverfahren auf Forderungen von Länderregierungen einzugehen. Um die Zustimmung des Bundesrats zu erhalten, wurde vereinbart, die Bundeszuschüsse beim Personennahverkehr geringer zu kürzen, als der Plan von Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) dies ursprünglich vorgesehen hatte. Den Kompromiss handelte der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck, der gleichzeitig SPD-Chef ist, mit Steinbrück aus. Kanzleramtsminister Thomas de Maizière (CDU) wollte dem zunächst nicht zustimmen. Als neben dem von der SPD allein regierten Rheinland-Pfalz aber auch Länder mit Großen Koalitionen (z.B. Schleswig-Holstein) damit drohten, das Gesetz im Bundesrat abzulehnen, wenn es nicht zu einem Kompromiss komme, gab die Bundesregierung nach. Ein Scheitern der Steuererhöhung oder weitere Verzögerungen wollten das schwarz-rote Bündnis unbedingt vermeiden.

Schlussbemerkungen



Aus der Perspektive parteipolitischer Arithmetik betrachtet, hatten die Großen Koalitionen unter Kurt Georg Kiesinger (1966 - 1969) und unter Angela Merkel (seit 2005) jeweils eine Mehrheit im Bundesrat. Aus diesem Grund trat der Bundesrat damals wie heute nicht als Instrument parteipolitischer Vetospieler, sondern vorwiegend als Sachwalter von Länderinteressen in Erscheinung.

Ein Rückblick auf das erste schwarz-rote Regierungsbündnis zeigt jedoch, dass der Bundesrat in Zeiten Großer Koalitionen keineswegs automatisch als Vetospieler ausfällt. Zwischen 1966 und 1969 verweigerte er sogar häufiger seine Zustimmung als in den beiden Legislaturperioden davor. Auch die Zahl der Vermittlungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat blieb damals annähernd auf dem Niveau der Vorjahre. Dass es seit 2005 im Bundesrat zu wesentlich weniger Bund-Länder-Konflikten kam, liegt zum einen an der Tatsache, dass die Reformprojekte der Regierung Merkel bislang keine substantiellen Länderrechte gefährdeten; zum anderen gelingt den heutigen Koalitionären mittels informaler Prozesse und Gremien die frühzeitige Einbindung von Länderakteuren. Eine Strategie der Zugeständnisse und des Ausklammerns von hoch konfliktträchtigen Themen hat ebenfalls dazu beigetragen, dass es bislang keinen größeren Konflikt der aktuellen Großen Koalition mit dem Bundesrat gegeben hat.

Ob es bei dieser Harmonie bleibt, ist mehr als fraglich. Denn wenn - wie angekündigt - irgendwann die lange aufgeschobene Neuregelung der föderalen Finanzverteilung zur Entscheidung ansteht, könnte sich die Verteilung der Bundesratsstimmen nach der Finanzkraft der Länder als folgenreicher erweisen als parteipolitische Mehrheiten. 1966 bis 1969 hatten die finanzstarken Länder (Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen) eine absolute Mehrheit von 22 Stimmen im Bundesrat. Seit der Wiedervereinigung Deutschlands besitzen jedoch die finanzschwächeren, beim Länderfinanzausgleich ausgleichsberechtigten, Länder eine starke Mehrheitsposition. Sie kontrollieren 43 von 69 Stimmen. Mit dieser Mehrheit sind heute nunmehr die ärmeren Länder in der Lage, Reformen, die für sie in eine "unliebsame Richtung"[32] führen, zu verhindern. Eine solche Allianz könnte dann auch der aktuellen Großen Koalition im Bundesrat die Stirn bieten.

Fußnoten

1.
BT-Sten. Ber. 16/96 C.
2.
BT-Sten- Ber. 16/116 A.
3.
Vgl. George Tsebelis, Decision-making in political systems: Veto players in presidentialism, parliamentarism, multicameralism and multipartyism, in: British Journal of Political Science, 25 (1995), S. 289 - 325 hier S. 310.
4.
Gleichwohl wurde natürlich schon vor 1966 an eine mögliche Oppositionsrolle des Bundesrats gedacht. Vgl. Heinz Laufer, Der Bundesrat als Instrument der Opposition?, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 3 (1970), S. 318 - 341.
5.
So aber Ludger Helms, Regierungsorganisation und politische Führung in Deutschland, Wiesbaden 2005, S. 117 (FN 11).
6.
Vgl. Klaus Hildebrand, Von Erhard zur Großen Koalition 1963 - 1966, Stuttgart 1984, S. 241ff.
7.
Zur Blockadebilanz vgl. Klaus Stüwe, Konflikt und Konsens im Bundesrat, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2004) 50 - 51, S. 25 - 32.
8.
Wolfgang Merkel, Drei Fallstudien zur Vetospieler-Theorie, in: Christoph Egle u.a. (Hrsg.), Das rot-grüne Projekt. Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998 - 2002, Opladen 2003, S. 163 - 192.
9.
Vgl. Thomas Bräuninger, Wie wichtig sind die Länder für die Politik der Bundesregierung bei Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen?, in: ZParl, 28 (1997), S. 605-628.
10.
Vgl. Simone Burkhart/Philip Manow, Kompromiss und Konflikt im parteipolitisierten Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 3 (2006), S. 807 - 824.
11.
Bulletin der Bundesregierung, Nr. 61 - 1 vom 1. 7. 2005, S. 6.
12.
Vgl. Sven Leunig, "AB(C)" oder "ROM"? Anmerkungen zur Operationalisierung von Mehrheitsverhältnissen im Bundesrat, in: ZParl, 37 (2006), S. 402 - 420.
13.
In Hessen, Bayern, Bremen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Den größten Erfolg hatte die NPD 1968 in Baden-Württemberg, wo sie mit 9,8 Prozent in den Landtag einzog.
14.
Vgl. Uwe Jun, Koalitionsbildung in den deutschen Bundesländern. Theoretische Betrachtungen, Dokumentation und Analyse der Koalitionsbildungen auf Länderebene seit 1949, Opladen 1994.
15.
Vgl. Frank Decker, Parteiendemokratie im Wandel, in: Ders./Viola Neu (Hrsg.), Handbuch der deutschen Parteien, Wiesbaden 2007, S. 22ff.
16.
Darin eingeschlossen sind auch Regierungskoalitionen ohne Parlamentsmehrheit wie die von der PDS tolerierten rot-grünen Minderheitsregierungen in Sachsen-Anhalt (1994 - 1998) und Berlin (2001 - 2002).
17.
Vgl. K. Stüwe (Anm. 7), S. 25 - 32.
18.
Vgl. Gebhard Ziller, Auch bei unterschiedlichen Konstellationen funktioniert alles ziemlich reibungslos, in: Das Parlament vom 18. 9. 1998, S. 14.
19.
Vgl. 4. Wahlperiode: 7 (1,6 Prozent aller Gesetze); 3.Wahlperiode: 4 (0,9 Prozent aller Gesetze).
20.
Vgl. 15. Wahlperiode: 21 (5,2 Prozent aller Gesetze); 14. Wahlperiode: 19 (3,4 Prozent aller Gesetze)
21.
Gesetz zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit in der Arzneimittelversorgung (BR-Drs. 113/06) und Zensusvorbereitungsgesetz (BR-Drs. 638/07); das vom Bundesrat beantragte Vermittlungsverfahren zum Beamtenstatusgesetz (BR-Drs. 59/08) ist noch nicht entschieden.
22.
Vgl. Thomas Bauer, Der Vermittlungsausschuss, Bremen 1998, S. 198.
23.
Vgl. Sven Leunig, Öl oder Sand im Getriebe?, in: ZParl, 34 (2003) 4, S. 778 - 791.
24.
Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen 1992, S. 64.
25.
Vgl. Hans Pagenkopf, Die Finanz- und Steuerpolitik in der fünften Legislaturperiode des Deutschen Bundestags, in: Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), 23 (1970), S. 299 - 308.
26.
Vgl. Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Opladen 20003, S. 112ff.
27.
Heribert Knorr, Der parlamentarische Entscheidungsprozess während Großen Koalition 1966 bis 1969, Meisenheim am Glan 1975, S. 240.
28.
Jürgen Dittberner, Große Koalition: 1966 und 2005, in: APuZ, (2007) 35 - 36, S. 11 - 18 hier S. 15.
29.
K. Hildebrand (Anm. 6), S. 274.
30.
Andrea Schneider, Die Kunst des Kompromisses. Helmut Schmidt und die Große Koalition, Paderborn u.a. 1999, S. 178.
31.
Vgl. BT-Drucksachen 16/752, 16/1369.
32.
Manfred G. Schmidt, Das politische System Deutschlands, Bonn 2007, S. 202.

Klaus Stüwe

Zur Person

Klaus Stüwe

Dr. phil. habil., M.A., geb. 1966; apl. Professor und Fachvertreter für Politische Systemlehre und Vergleichende Politikwissenschaft an der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt, 85071 Eichstätt.
E-Mail: klaus.stuewe@ku-eichstaett.de


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