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13.11.2009

Wie strategiefähig ist die deutsche Sicherheitspolitik?

Institutionelle Blockaden verhindern die Strategiefähigkeit der deutschen Sicherheitspolitik. Mit einer Reihe praktischer Veränderungen ließe sich jedoch Abhilfe schaffen.

Einleitung

Manchmal zeigen sich die großen Probleme im unscheinbaren Detail. Wie Teilnehmer versichern, schickt das Auswärtige Amt bisher keinen Vertreter zu lokalen Begräbnisfeierlichkeiten für gefallene Bundeswehrsoldaten, obwohl das Amt die Federführung über die Auslandsmissionen wahrnimmt. Das ist nur ein Symptom für vielfältige Irritationen. Welcher politisch-institutionellen Logik folgt die deutsche Sicherheitspolitik? Selbst diese Grundfrage ist unklar. Der Aktionsplan "Zivile Krisenprävention", 2004 von der Bundesregierung verabschiedet, entwirft ein anspruchsvolles integriertes und ressortübergreifendes Konzept "erweiterter" Sicherheitsvorsorge. Im Weißbuch des Verteidigungsministeriums, 2006 vorgelegt, wird dieses Konzept lediglich als "Baustein" erwähnt.[1] Wenn der integrierte Ansatz doch nicht verlorengegangen sein sollte, so mangelt es zumindest an Übersicht über die Ergebnisse und Probleme der inzwischen seit fünfzehn Jahren betriebenen Auslandseinsätze.






Ein berufener Beobachter urteilt, "wir sind - vor allem wenn es um die Beteiligung der Bundeswehr ging - fast immer dorthin gegangen, wo wir eigentlich nicht hingehen wollten".[2] Eine regierungsoffizielle Evaluation der Einsätze hat es bisher nicht gegeben. Währenddessen steuert der Afghanistan-Einsatz in eine ernste politische und Wirksamkeitskrise. Die Obama-Administration unternimmt Anstrengungen zu einem "Strategiewechsel", die NATO-Partner begrüßen - Anfang April 2009 in Straßburg/Kehl - diese Initiative. Seitdem herrscht Schweigen in der deutschen Sicherheitspolitik. Erst der dramatische Luftangriff bei Kunduz nötigte die Bundesregierung, Anfang September einige Vorschläge zu präsentieren. Seitdem wieder Schweigen. Wo bleibt ein deutscher "McChrystal-Bericht"?[3] Welchen Beitrag will Deutschland leisten, um den Einsatz doch noch zu einem halbwegs guten Ende zu bringen? Welche Vorstellungen hat die neue Bundesregierung zur angelaufenen Strategiediskussion in der NATO? Wie soll die Transformation der Bundeswehr zu einer Einsatzarmee - bei knappen Kassen - intelligent und nachhaltig fortgeführt werden? - Der Katalog offener Fragen ließe sich verlängern. Sie alle bündeln sich in einer einzigen: Wie strategiefähig ist die deutsche Sicherheitspolitik?[4]

Sicherheitspolitik im strategischen Praxistest

Eines der Kernprobleme der strategischen Stagnation deutscher Sicherheitspolitik besteht darin, dass man allzu sehr auf die Kraft "bewährter" Verfahren vertraut. Vierzig Jahre lang ist man damit "gut gefahren", warum sollte das auf einmal anders sein? Ein verwandtes Problem zeigt sich in der rezipierenden Literatur. Noch immer scheint die Erleichterung darüber, dass die Berliner Republik trotz aller - gerade militär- und sicherheitspolitischen - Anpassungsleistungen nicht "aus der Rolle gefallen" ist, die Wahrnehmung zu trüben: Deutschland sei zum "Sicherheitsexporteur" geworden, bleibe aber um Ausgleich, Einbindung und Zivilität bemüht. Bei Lichte besehen zeigen sich jedoch gravierende - im Folgenden nur an zwei Beispielen erörterte - Strategieprobleme. Zum einen nimmt der Grenznutzen des etablierten multilateralen Handlungsstils ab, zum anderen besteht ein lähmender Zwiespalt über die Vereinbarkeiten von hard und soft power in der Sicherheitspolitik. Beides sind keine exklusiv deutschen Probleme, aber wenn man vor der eigenen Tür kehrt, zeigt sich der Problemberg am deutlichsten.

In der Multilateralismusfalle. Für die deutsche Politik gibt es absehbar keine sinnvolle Alternative zum multilateralen Handeln. Jenseits dieser Grundsätzlichkeit beginnen jedoch die Probleme. In der Sicherheitspolitik zeigten sie sich in einem reaktiven, defensiven und kurzatmigen Handlungsstil.[5] Aus der Unterstellung, dass das, was gut für Europa, das Bündnis oder die Staatengemeinschaft sei, auch mit den deutschen Interessen zusammenfalle, wurde unter der Hand eine politische Selbstbindung konstruiert, die für Initiativen wenig Raum ließ. Die von Bundeskanzler Gerhard Schröder im Sommer 2002 in die Wahlkampföffentlichkeit getragene Absage an eine deutsche Beteiligung am Irakkrieg, und zwar auch, wenn dieser UN-mandatiert sein sollte, musste vor diesem Hintergrund wie ein Tabubruch wirken. Tatsächlich erfüllte auch diese Geste die genannten Kriterien; sie erfolgte aus der Defensive, war von keinen praktikablen Alternativvorschlägen begleitet und wurde auch nicht von flankierende Profilierungen (etwa in Afghanistan) ergänzt.

In diesen und ähnlichen Konstellationen entwickelten sich in den vergangenen Jahren regelmäßig sicherheitspolitische Spannungen, wenn Erwartungen der Bündnispartner oder seitens EU und UNO auf innenpolitisch motivierte Vorbehalte der deutschen Exekutive und Legislative stießen. Auch wenn solche Anfragen noch kaum die deutsche Öffentlichkeit erreicht hatten und um deren politische Zustimmung zu dieser oder jeder Aktivität gar nicht geworben worden war, nahmen die letzten beiden Bundesregierungen fast regelmäßig eine defensive Haltung ein, warteten internationale Anfragen ab - und trugen obendrein Vorbehalte und Einschränkungen in die schließlich beschlossenen Einsätze hinein.[6] Die Effekte dieses Handlungsstils waren dreifach. Der Legislative wurden Mandatierungen (gelegentlich unter Zuhilfenahme der Vertrauensfrage) abgefordert, die regierungs- und bündnisintern nach langwierigem und nur teilweise öffentlichem Tauziehen zustande gekommen waren. Der Bundestag konnte sich der Zustimmung kaum mehr entziehen. Jedenfalls ließ das unter den Bedingungen eines "multilateralen Cäsarismus" (P. Schmidt) erpresste Konsensverfahren für strategische Diskussionen, vernetzte Aktionen oder langfristige Perspektiven keinen Raum mehr. Zweitens reduzierte dieses Verfahren die deutschen Beiträge gleichsam automatisch auf den kleinstmöglichen Nenner, d.h., die Defensivität des Politikstils schrieb sich in die Auslegung der Missionen ein. Während die Programmaussagen der Sicherheitspolitik Prävention, Vorsorge und Früherkennung forderten, begnügte sich die Politik mit Ad-hoc-Maßnahmen. So war dann drittens die eigentümliche Situation zu besichtigen, dass die deutsche Sicherheitspolitik an die Stelle einer strategischen Logik der Zwecke eine taktische Politik der Vorbehalte setzte.

Hard Power und/oder Soft Power? Die deutsche Sicherheitspolitik steht, grundgesetzlich verbürgt, unter Friedensgebot. Sie richtet sich auf Kriegsverhinderung, Krisendämpfung und Friedenskonsolidierung. Auch hier beginnen die Probleme jenseits dieser Grundsätze. Handlungspraktische Fragen drängten sich auf, sobald Deutschland mit den Herausforderungen "robuster", also gewaltbewehrter und -ausübender Auslandseinsätze konfrontiert wurde. Diese Konstellation entwickelte sich seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre in zunehmendem Maße.[7] Seitdem steht die strategische Frage im Raum, wie die Sicherheitspolitik das Spannungsverhältnis von militärischem Gewalteinsatz, Stabilisierungsmaßnahmen und Aufbauvorhaben balancieren will.

Am afghanischen Beispiel zeigte sich, wie die deutsche Politik diesem Problem auswich, es mit Scheinlösungen fortschrieb und dadurch - möglicherweise - zur Gefährdung des Einsatzzieles beitrug. Zunächst flüchtete sie in die - ihr angebotene - Zweiteilung einer getrennten Mandatierung von Operation Enduring Freedom (im Rahmen des amerikanischen war on terror) einerseits und der International Security Assistance Force (einer Stabilisierungsmission) auf der anderen Seite; dann verschrieb sich Berlin, das sich mit der Petersberger Konferenz 2002 stark für die afghanische Sache engagiert hatte, einem auf die Innenpolitik zugeschnittenen (zunächst friedlichen) Stabilisierungsprojekt in Nordafghanistan; schließlich weigerte sich die politische Einsatzführung lange Zeit, die sich verschärfende und auf Kampfeinsätze zulaufende Sicherheitslage zur Kenntnis zu nehmen, und entzog sich wiederholt den militärischen Hilfsersuchen der im Süden und Osten stationierten Bündnispartner; als die sich zuspitzende Destabilisierung nicht mehr zu leugnen war, begannen rhetorische Gefechte um die Zulässigkeit von Bezeichnung wie "Gefallene", "Krieg" oder "Kampfeinsatz". Begleitet wurde der Prozess von Konflikten um Einsatzorte, Auftragsänderungen und militärische Zusatzleistungen (Tornados; AWACS), die selbst die Verlegung von 40 Fernmeldesoldaten oder die Bundeswehrbegleitung ausgebildeter afghanischer Polizeikräfte in den Süden zu einem Staatsakt werden ließen.

Schritt für Schritt hat sich die deutsche Politik aus der OEF-Mission zurückgezogen. Doch obwohl das amerikanische Eingeständnis, mit den desaströsen Effekten ihres war on terror de facto die Afghanistan-Mission gefährdet zu haben, der deutschen Haltung scheinbar Recht gibt, stürzt der amerikanische "Strategiewechsel"[8] die deutsche Politik in eine neue Zwickmühle. Denn sollte die Strategiewende in der NATO auf Gegenliebe stoßen, wird auch die deutsche Sicherheitspolitik gefordert sein. Doch darauf ist sie schlecht vorbereitet. Durch einen transatlantischen Strategiekonflikt wird sie binnen kurzem wieder den Schwarzen Peter in Händen halten und sich einmal mehr mit dem ungelösten Spannungsverhältnis von hard und soft power auseinandersetzen müssen - nun aber unter noch ungünstigeren Bedingungen. Während nämlich die amerikanische Seite auch in der neuen Einsatzdoktrin nicht genau zwischen Stabilisierungsoperationen und Kriegführung trennt und auf der Fähigkeit zu full spectrum operations gegen einen - nach wie vor - als enemy bezeichneten Opponenten besteht, zieht die NATO-Doktrin einen dezidierten Trennstrich zwischen peace operations und war fighting.[9] Deutschland - anders als Frankreich, Großbritannien oder Kanada - besitzt keine Konzeption, sondern stützt sich auf die NATO-Doktrin und bringt abweichende Vorstellungen - siehe Multilateralismusfalle - auf dem Wege nationaler Einsatzbeschränkungen ("caveats" im NATO-Sprachgebrauch) ein.

Konzeptionell ist die Politik auf die zivil-militärischen Herausforderungen gut vorbereitet. Zudem steht die Bundeswehr in ihrer Führungs- und Einsatzphilosophie den Implikationen eines Strategiewechsels, der auf die Gewinnung der hearts and minds der afghanischen Bevölkerung zielt, sehr aufgeschlossen gegenüber.[10] Was der deutschen Sicherheitspolitik indessen fehlt, ist die institutionelle Einlösung jener Versprechen, die mit dem integrierten Ansatz eines erweiterten Sicherheitskonzepts gegeben worden waren. Während die sicherheitspolitische Lageentwicklung nach strategischen Festlegungen, realistischen Zielvorgaben, starken Legitimationen, einem zweckgerechten Mitteleinsatz, vertretbaren Zeithorizonten und operativer Beweglichkeit verlangt, sorgen institutionelle Hemmschwellen für Blockaden. Kleinste Veränderungen werden zur Kraftprobe. Einer der Kernpunkte dabei ist die nicht ausgetragene Spannung zwischen dem Einsatz von hard und soft power.

Strukturelle Strategieblockaden

Die Ausgangsbedingungen der Sicherheitspolitik werden noch unkomfortabler, wenn man sich die strukturellen Blockaden vor Augen führt. Das 2000 von der rotgrünen Bundesregierung vorgelegte "Gesamtkonzept Zivile Krisenprävention" forderte eine "auf die jeweilige Situation zugeschnittene politische Gesamtstrategie", welche die politischen "Instrumente (...) verzahnt". Zu dieser "Verzahnung" haben der "Aktionsplan zivile Krisenprävention" (2004), das "Übersektorale Konzept zur Krisenprävention" des BMZ (2005) sowie das "Weißbuch zur Sicherheitspolitik" des BMVg (2006) weitere Beiträge geliefert.[11] Freilich kann von einer "politischen Gesamtstrategie" nicht gesprochen werden. Es gibt Vorklärungen, Heuristiken, Mehrebenenansätze und Definitionen: Warum gelingt der Schritt zur expliziten Strategiebildung nicht? Strategy follows structure, antwortet die neuere Policyforschung - der Teufel steckt in den institutionellen Strukturen.[12] Erhärten lässt sich diese Annahme, wenn man sich die Arbeitsweisen von Exekutive und Legislative vor Augen führt.[13]

Das Kanzleramt spiegelt in seinen Abteilungen die Ministerien, integriert diese aber nur durch Staatssekretärsrunden und das Kabinett. Der Bundessicherheitsrat, der die relevanten Ministerien auf Kanzleramtsebene zusammenführt, wird als strategisches Beratungs- oder Analysezentrum nicht wahrgenommen. In den Ministerien dominiert Ressortdenken. Anreize (oder Sanktionen!), die auf eine themenbezogene oder strukturelle Integration zielen, gibt es nicht. Das Non-Plus-Ultra ministerieller Kooperation besteht in der Festlegung der Federführung, ansonsten beschränkt sich die Zusammenarbeit auf horizontale Formen. Das Instrumentarium des Aktionsplans "Zivile Krisenprävention" (Ressortkreis, Beirat) ist nur unzureichend mit Vollmachten, Kapazitäten und Ressourcen ausgestattet. Die "Operationalität und Durchsetzungskraft" staatlicher Akteure lasse zu wünschen übrig, kritisierte der Beirat "Zivile Krisenprävention".[14]

Vor diesem Hintergrund ist es wenig verwunderlich, dass das aktualisierte "Afghanistan-Konzept der Bundesregierung" (September 2008)[15] - verantwortet von den vier sicherheitsrelevanten Ministerien - nicht nur keine Evaluation der Einsatz- und Aufbauleistungen bot, sondern auch in seiner Lageanalyse schon im Moment der Veröffentlichung überholt war und in seinen Absichtserklärungen unpräzise blieb. Inbegriff struktureller Unzulänglichkeiten, die bis heute auf die strategische Ebene der Einsatzführung durchschlagen, war das katastrophale Versagen der deutschen (Innen-)Politik, der bereits 2002 verkündeten und dann 2007 an die EU abgegebene Rolle einer lead nation bei der afghanischen Polizeiausbildung gerecht zu werden - obwohl die "Sicherheitsbereichsreform" zu einem der erklärten Schwerpunkte deutscher ziviler Krisenprävention gehört und auch im Rahmen der militärischen Einsatzplanung mit an vorderster Stelle steht. Die von Deutschland und von der EU formulierten Selbstverpflichtungen in der Polizeiausbildung sind bis heute nicht realisiert worden. Inzwischen führen sie aber - beispielsweise in der Nordregion - zu dramatischen Beeinträchtigungen der Sicherheitslage.[16]

Diese Blockadestrukturen werden auf Parlamentsebene nicht wirksam durchbrochen. Hier herrscht das Ausschuss- und Unterausschusswesen; es fehlt eine sicherheitspolitische Querschnittstruktur (wie sie im Aktionsplan angestoßen worden ist). Auch das Parlamentsbeteiligungsgesetz stellt kein Gegengewicht dar, da es sich auf die Mandatierung der militärischen Seite der Einsätze beschränkt und dadurch - sozusagen gegen die besseren Absichten der Abgeordneten - zur weiteren Marginalisierung der nichtmilitärischen (zivilen wie staatlichen) Komponenten der Missionen beiträgt. Die jährliche Routine der Mandatsverlängerung, die sich weithin auf Kontingentstärken, Einsatzräume oder Einsatzmittel (AWACS; Tornados) beschränkt, wird selten durch strategische Gedankengänge und Zielformulierungen unterbrochen.[17] Kurzum, der erklärte Wille zur Strategie läuft sich in den institutionellen Strukturen tot. Deutschland handelt berechenbar, aber es bleibt dramatisch unter seinen Möglichkeiten.

"Rückkehr" der Strategie

Die Formulierung der "Rückkehr" des Strategieproblems wird hier in Anführungszeichen gesetzt, um auf eine spezifische Problematik aus der Erbmasse der Bonner Republik aufmerksam zu machen. Gewiss fügte sich das verteidigungspolitische Konzept der Kriegsverhinderung durch Abschreckung einem strategischen Kalkül ein. Nicht zu übersehen war hingegen, dass der Teilstaat Bundesrepublik als Bündnispartner der NATO die strategische Souveränität verloren hatte. Dafür gab es zwei Gründe: In einer Konstellation weltweiter Blockkonfrontation und atomarer Vernichtungswaffen (über die die Bundesrepublik nicht verfügen durfte und wollte) war Landesverteidigung aus eigener Kraft unmöglich geworden. Zudem stand die Bundesrepublik aus Gründen ihres historischen Herkommens unter Kuratel. Als einziger NATO-Mitgliedstaat waren alle Verbände der Bundeswehr dem Bündnis unterstellt; es gab kein strategisches Zentrum (vormals: Generalstab) der bundesdeutschen Militärpolitik. Strategie wurde auf Bündnisebene entwickelt, und es dauerte Jahre, ehe sich die deutsche Militärpolitik zu Formulierungen wie "Deutsches Strategisches Konzept" (1966) aufschwang - und auch das nur im internen Sprachgebrauch vertraulicher Dokumente.[18]

Die Folge davon war, dass es weder eine entwickelte strategic community gab noch die Selbstverständlichkeit öffentlicher strategiepolitischer Klärungen.[19] Die "strategische Kultur" der alten Bundesrepublik zeichnete sich - paradox formuliert - dadurch aus, über Strategie nicht zu reden. Wenn dies dennoch stattfand, musste es von engagierten Gegenexperten und sozialen Bewegungen - siehe die Nachrüstungsdebatte der 1980er Jahre - gleichsam erzwungen werden. Ein später Reflex dieser Ausgangslage besteht beispielsweise darin, dass man in der politikwissenschaftlichen Literatur zu Fragen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik noch heute vergebens nach dem Stichwort "Strategie" sucht oder nur dann fündig wird, wenn von der NATO-Ebene die Rede ist.[20] Ein weiteres Ergebnis dieser Entwicklungen war der Verfall strategischen Denkens im Militär selbst. Während "Ausnahmepersönlichkeiten" wie der Generalinspekteur Ulrich de Maizière oder der Reformer Wolf Graf Baudissin beträchtliche Anstrengungen zur Schärfung des strategischen Profils der Streitkräfte unternahmen, führten strategische Studien in der Generalstabsausbildung ein Schattendasein und verkamen zu operativ-taktischen Sandkastenübungen.[21]

Diese Praxis wurde durch den paradigmatischen Wechsel der Politik nach 1990 von der "(Landes-)Verteidigung" zur "Sicherheit" in Frage gestellt. Es bedurfte einer knapp zehnjährigen Anlaufzeit, um nach ersten Vorstößen in der Ära des Verteidigungsministers Volker Rühe dann unter Rotgrün zu Klärungen hinsichtlich der "erweiterten" Struktur der Sicherheit, der Veränderung des Bundeswehrauftrags und der nachhaltigen Neuausrichtung der Steitkräftestruktur zu kommen.[22] Gleichwohl blieb die strategische Stelle der neuen Sicherheitspolitik leer. Ein Blick ins "Weißbuch" von 2006 führt das deutlich vor Augen: Dort herrscht nachgerade ein Problemuniversalismus weltweit möglicher wie akuter Risiken und Gefährdungen, die jedoch nur durch die Versicherung zusammengehalten werden, diesen Herausforderungen gelte es, "dort zu begegnen, wo sie entstehen".

Die deutsche Politik, so scheint es, ist drauf und dran, in die selbst aufgestellte Sicherheitsfalle zu tappen. Sicherheit ist ein greedy paradigm, ein Konzept von hoher Unbestimmtheit, schwieriger Zurechenbarkeit und komplexen Handlungsimplikationen. Schlechthin alles und jedes kann zum "Sicherheitsproblem" werden oder in den Bann von Präventionskalkülen geraten. Folgen wir den soziologischen Überlegungen zum Sicherheitsparadigma, signalisiert dieses zunächst nur das "Leitbild beherrschbarer Komplexität", verbleibt jedoch im Horizont eines "abstrakten Programmbegriffs", welcher der Konkretisierung und nicht zuletzt der geteilten Überzeugung bedarf, dieses oder jenes diene der Plausibilisierung von Sicherheit. Niklas Luhmann hat nüchtern konstatiert, Sicherheitsleistungen bestünden darin, zumindest das Gefühl zu erzeugen, "als ob die Zukunft sicher wäre".[23] Aus dieser Paradoxie des Sicherheitsparadigmas führt nur die Anstrengung der Definition und der Strategie heraus.

Was die Definitionsanstrengungen betrifft, so hat die Sicherheitspolitik einige Fortschritte gemacht. Unerlässlich war die Klärung, was unter "deutschen Interessen" verstanden werden könne, und ebenso wertvoll waren die im Zuge der heraufziehenden Afghanistankrise formulierten Kriterienkataloge für künftige Einsätze. Problematisch wurden solche Interventionen dann, wenn sie von den Rezipienten (oder ihren Autoren) als Ersatzvornahmen für das Strategieproblem gesehen wurden. Aus Interessen oder Einsatzkriterien folgen indessen keine zwingenden Handlungsoptionen. Angesichts der Diffusität der Sicherheitslage, der Komplexität der Handlungsmöglichkeiten und der Problematik, in diesen Kontexten "vitale", unmittelbar handlungsrelevante Interessen zu bestimmen, sind die besagten Kataloge und Aufzählungen nicht mehr (aber auch nicht weniger) als heuristische Vorüberlegungen und rhetorische Plausibilitätsgeneratoren. Strategien, strategisches Denken und Handeln, bestehen hingegen aus handlungsrelevanten, kontingenzfreundlichen und entscheidungsstarken Syntheseleistungen. Genau das wird, wie die Irritationen und Blockaden unterstreichen, an der aktuellen deutschen Sicherheitspolitik vermisst. Daher ist es kein Wunder, wenn in jüngster Zeit der Ruf nach Strategie ertönt - sowohl bei den Protagonisten eines neuen NATO-Strategiekonzepts wie bei den Kritikern der regierungsoffiziellen Maßnahmen zur Krisenprävention oder bei Politikanalytikern.[24]

Worum geht es beim strategischen Geschäft in der Sicherheitspolitik? Das Strategiekonzept, das im "erweiterten Sicherheitsbegriff" implizit mitschwingt, bezieht sich auf die "Grand Strategy",[25] auf ein strategisches Gesamtkonzept, das die Politik in den Mittelpunkt stellt, zivilen Anstrengungen das Hauptgewicht zuspricht, das Militär den politischen Zweckbestimmungen unterordnet und im Zusammenhandeln ein Höchstmaß an Kohärenz erzeugen möchte. Wie grand diese Strategie indessen realistischer Weise sein kann (und sein sollte), ist umstritten. Zumindest drei Faktoren sind zu benennen, die in Rechnung gestellt werden sollten.
    1. Strategisches Handeln ist Prozesshandeln, das zielbewusst, zeitoffen und korrekturfähig bleiben muss. Sowohl die Genese strategischer Entwürfe wie ihre Umsetzung erfordern klare Zuständigkeiten und steuerungsfähige Führungsstrukturen, müssen aber kontingenzfreundlich ausgelegt sein, interne Abstimmungen ermöglichen und öffentliche Legitimationen erwirtschaften.

    2. Alle strategischen Akteure sind mit der Mehr-Ebenen-Problematik der Umsetzung strategischer Konzepte konfrontiert. Das BMZ hat einen "Multi-Track-Ansatz" der Entwicklungszusammenarbeit formuliert, der die erste politische und militärische Führungsebene von einer zweiten Ebene der zivilen und administrativen Führungseliten bzw. Organisationen (NGOs usw.) unterscheidet und dem auf der dritten Ebene (grassroot) "Multiplikatoren in Staatsapparat und Zivilgesellschaft" hinzufügt. Das Kohärenzproblem strategischen Handelns besteht nicht zuletzt darin, diese drei Ebenen durch Koordination und Kooperation zu verbinden. Berücksichtigt man, dass auf allen drei Ebenen unterschiedliche Akteurskonstellationen, Interessen, Realitätsdeutungen und daher "Logiken" konkurrieren, bekommt man einen Eindruck, wie schwer die Kohärenzforderung einzulösen ist.[26]

    3. Daher ist es angeraten, die Erwartungen an Kohärenz und Integration nicht zu übersteigern. An Stelle des Rufs nach immer neuen Koordinationsstrukturen, welche die Gefahr wuchernder Bürokratien, zusätzlicher Komplikationen und neuer Formelkompromisse bergen, scheint es sinnvoller, nach Formen eines management of diversity zu suchen, das auf der Basis einer unity of purpose die Kräfte konzentrisch bündelt. Dazu bedarf es einer entwickelten Strategiefähigkeit auf gesicherter institutioneller Basis.[27]


Strategierelevante Korrekturmöglichkeiten

Strategiefähigkeit braucht kein master mind, sondern die Ausbildung zu strategischem Denken und die Etablierung strategiefreundlicher Institutionen. Aus den laufenden Diskussionen sollen hier einige Vorschläge vorgestellt werden.[28]
    1. Die Bundesregierung sollte einen jährlichen sicherheitspolitischen Bericht als Leitliniendokument erstellen lassen, der von der Kanzlerin bzw. vom Kanzler in einer Regierungserklärung präsentiert wird. Dieser Bericht sollte die Lage analysieren, das Erreichte bilanzieren und Handlungsperspektiven und -prioritäten für das laufende Jahr entwerfen. Das könnte Anstoß für strategische Selbstverständigungen, öffentliche Legitimationsbeschaffung und die Entwicklung einer strategischen Öffentlichkeit sein. Hier würde sich Gelegenheit bieten, zur Diskussion über ein neues strategisches Konzept der NATO oder zu den Auslandsmissionen Stellung zu nehmen und den deutschen Beitrag zu profilieren.

    2. Aus aktuellen Gründen ist es dringend geboten, die Führungsstrukturen des Afghanistan-Einsatzes zu bündeln und aus dem Nebeneinander von einem - bislang unengagierten - Kanzleramt, dem federführenden Außenamt (mit einem inzwischen schon wieder unsichtbaren Sonderbeauftragten) und den nicht eben eindeutigen militärischen Führungsstrukturen herauszuführen. Der langfristige Effekt könnte darin liegen, aus dem aktuellen Fall Folgerungen für eine integrierte politische Führung der Auslandsmissionen zu entwickeln, die dem Umfang der Ziele und Aufgaben gerecht wird.

    3. Ergänzt werden sollte das auf Parlamentsebene durch eine Ausweitung der Einsatzmandate über den militärischen Horizont hinaus. Es bleibt zu prüfen, ob der Bundestag einen speziellen (Querschnitts-) Ausschuss für Auslandsmissionen einrichten oder einem Unterausschuss zur Zivilen Krisenprävention entsprechendes Gewicht verleihen sollte. Der indirekte Effekt wäre eine Stärkung des Primats der (parlamentarischen) Politik.

    4. Dringend notwendig sind unabhängige Evaluierungsmaßnahmen hinsichtlich der Umsetzung des Arbeitsplans Zivile Krisenprävention, des Verlaufs und Ergebnisses der inzwischen 15-jährigen Praxis der Auslandseinsätze sowie der Bilanzierung der Transformation der Bundeswehr zu einer Einsatzarmee. Eine der Folgewirkungen solcher Bestandsaufnahmen im Bereich "Sicherheit" könnte sein, dass das Auswärtige Amt und das Verteidigungsministerium enger zusammenrücken, so dass ein künftiges Weißbuch endlich unter gemeinsamer Regie erstellt und präsentiert werden könnte.

    5. Wer strategische Kompetenz und Handlungsfähigkeit entwickeln will, muss darüber nachdenken, wie das unentschlossene und untergewichtige Nebeneinander von Bundessicherheitsrat und dem Ressortkreis Zivile Krisenprävention aufgelöst werden kann zugunsten einer (oder doch zweier?) lenkungsfähigen, ressourcenstarken und finanziell aktionsfähigen Instanz(en) oder Task Group(s). Auf dieser (Stabs-)Ebene wäre beispielsweise das jährliche Leitliniendokument zur Sicherheitspolitik vorzubereiten. Der Ort dieser Instanzen liegt demnach im Kanzleramt.

Fußnoten

1.
Bundesregierung, Aktionsplan "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" (12.5. 2004), online: www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/
Themen/Krisenpraevention/
Downlo ads/Aktionsplan-De.pdf (20.10.2009); Bundesministerium der Verteidigung (BMVg), Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands (Oktober 2006), online: www.bundeswehr.de/fileserving/
PortalFiles/C1256EF 40036B05B/
W26UYEPT431INFODE/
WB_2006_dt_ mB.pdf (20.10. 2009).
2.
Winrich Kühne, Interessen, Kriterien und Probleme deutscher Beteiligung an Friedenseinsätzen - Wann? Wohin? Warum?, in: Die Friedens-Warte, 82 (2007) 1, S. 23 - 40.
3.
Vgl. Wolfgang Ischinger/Timo Noetzel, Afghanistan darf nicht scheitern, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 12.10. 2009.
4.
Der Beitrag führt Überlegungen fort aus der Studie des Autors: Einsatz ohne Ziel? Die Politikbedürftigkeit des Militärischen, Hamburg 2008.
5.
Vgl. Markus Kaim, Deutsche Auslandseinsätze in der Multilateralismusfalle?, in: Stefan Mair (Hrsg.), Auslandseinsätze der Bundeswehr (SWP-Studie 27/07), Berlin 2007, S. 43 - 49; Peter Schmidt, Nationale Entscheidungsspielräume in der Europäischen Union und den Vereinten Nationen, in: ebd., S. 50 - 58.
6.
Musterfall war der Kongo-Einsatz 2005. Vgl. Peter Schmidt, "Freiwillige vor!" Bundeswehreinsatz im Kongo - zur Dialektik einer Führungsrolle wider Willen, in: Internationale Politik, (2006) 11, S. 68 - 77.
7.
Vgl. Winrich Kühne, Warum bewaffnete Friedensmissionen?, in: Hans J. Gießmann/Armin Wagner (Hrsg.), Armee im Einsatz, Baden-Baden 2009, S. 33 - 45.
8.
Vgl. dazu U.S. Army, Field Manual 3 - 0 Operations (Februar 2008), online: www.globalsecurity.org/mili tary/library/policy/army/fm/3 - 0/index.html (20.10. 2009); General McChrystal, COMISAF Initial Assessment (30.8. 2009), online: www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/09/21/
AR2009092100110. html (20.10. 2009).
9.
Zur amerikanischen Doktrin vgl. ebd.; ferner: NATO Doctrine on Peace Support Operations (AJP-3.4.1.) (2001) sowie NATO Doctrine on Civil-Military Operations (AJP-9) (2003). Vgl. dazu Winrich Kühne, Peace Operations and Peacebuilding in the Transatlantic Dialogue, ZIF Analysis, 8/2009, S. 6 ff., online: www.zif-berlin.org/fileadmin/uploads/analyse/
dokum ente/veroeffentlichungen/
Kuehne_Peace_Operations_
Transatlantic_Dialogue_08_09.pdf (20.10. 2009).
10.
Vgl. Frank Baumgard, Zivil-militärische Zusammenarbeit der Bundeswehr, in: H.J. Gießmann/A. Wagner (Anm. 7); kritisch Hans-Joachim Preuß, Zivil-militärische Zusammenarbeit in Afghanistan. Eine Zwischenbilanz, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, 1 (2008) 1, S. 26 - 35.
11.
Vgl. Anm. 1 sowie Bundesregierung, Gesamtkonzept "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung", online: www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/
Themen/Krisenpraeve ntion/
Grundlagen/Ueberblick.html (20.10. 2009); Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), "Übersektorales Konzept zur Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit" (Juni 2005), online: www.bmz. de/de/service/
infothek/fach/konzepte/
konzept131.pdf (20.10. 2009).
12.
Vgl. Manuela Glaab, Strategie und Politik: das Fallbeispiel Deutschland, in: Thomas Fischer u.a. (Hrsg.), Die Strategie der Politik. Ergebnisse einer vergleichenden Studie, Gütersloh 2007, S. 103.
13.
Vgl. Cord Meier-Klodt, Einsatzbereit in der Krise? Entscheidungsstrukturen der deutschen Sicherheitspolitik auf dem Prüfstand (SWP-Studie 34/02), Berlin 2002.
14.
Vgl. Bericht und Stellungnahme des Beirats "Zivile Krisenprävention" zum 2. Umsetzungsbericht des Aktionsplans, Berlin 2008.
15.
Das Afghanistan-Konzept der Bundesregierung (September 2008), online: www.bundesregierung.de/ Content/DE/__Anlagen/2008/09/2008 - 09 - 23-brosch uere-afghanistan-konzept,property=publicationFile. pdf (20.10. 2009).
16.
Zum Polizeieinsatz liegt ein nicht veröffentlichter Bericht des BMI und BMVg vor. Vgl. FAZ vom 23.1. 2009. Der Ertrag der deutschen Ausbildungsanstrengungen ist strittig, vgl. Stephan Löwenstein, Interministerielle Entfremdung, in: FAZ vom 4.12. 2008.
17.
Vgl. Timo Noetzel/Benjamin Schreer, Parlamentsvorbehalt auf dem Prüfstand. Anpassung der Kontrollstrukturen erforderlich (SWP-Aktuell 10), Berlin 2007.
18.
Vgl. Klaus Naumann, Machtasymmetrie und Sicherheitsdilemma. Ein Rückblick auf die Bundeswehr des Kalten Kriegs, in: Mittelweg 36, 14 (2005) 6, S. 13 - 28.
19.
Vgl. Kerry Longhurst, Germany and the Use of Force, Manchester-New York 2004.
20.
Vgl. etwa Bundesakademie für Sicherheitspolitik, Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen, Hamburg 2006; Franz-Josef Meiers, Zu neuen Ufern? Die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik in einer Welt des Wandels, 1990 - 2000, Paderborn 2005.
21.
Vgl. dazu Martin Kutz, Deutsche Soldaten. Eine Kultur- und Mentalitätsgeschichte, Darmstadt 2006, S. 220ff., S. 242ff.
22.
Vgl. die Verteidigungspolitischen Richtlinien des BMVg von 1994 und 2003.
23.
Vgl. Franz-Xaver Kaufmann, Sicherheit: Das Leitbild beherrschbarer Komplexität, in: Stephan Lessenich (Hrsg.), Wohlfahrtsstaatliche Grundbegriffe, Frankfurt/M.-New York 2003, S. 73 - 104; Niklas Luhmann, Sicherheit und Risiko aus der Sicht der Sozialwissenschaft, in: 4. Akademie-Forum, Die Sicherheit technische Systeme. Vorträge der Rheinisch Westfälischen Akademie der Wissenschaften, Opladen 1987, S. 63 - 66; Ekkehard Lippert u.a. (Hrsg.), Sicherheit in der unsicheren Gesellschaft, Opladen 1997.
24.
Vgl. General a.D. Klaus Naumann, NATO, quo vadis? Ansätze einer Grand Strategy für eine unsichere Welt. Vortrag für die Deutsch-Atlantische Gesellschaft, Bonn, 31.5. 2008; Frank A. Stengel/Christoph Weller, Vier Jahre Aktionsplan "Zivile Krisenprävention" - war das alles?, in: GIGA Focus, (1998) 11, online: www.giga-hamburg.de/dl/download.php?d=/con tent/publikationen/pdf/gf_global_0811.pdf (20.10. 2009); grundlegend Joachim Raschke/Ralf Tils, Politische Strategie. Eine Grundlegung, Wiesbaden 2007.
25.
Vgl. Hew Strachan, The Lost Meaning of Strategy, in: Survival, 47 (2005) 3, S. 33 - 54.
26.
Vgl. BMZ, Übersektorales Konzept, S. 10f.; weiterführend Klaus Schlichte/Alex Veit, Coupled Arenas: Why state-building is so difficult, Working Papers Micropolitics, (2007) 3, online: www.ipw.ovgu.de/in ipw_media/schlichte/mikropolitik/
03_07_Coupled_Ar enas.pdf (20.10. 2009).
27.
Vgl. W. Kühne (Anm. 9), S. 34ff.
28.
Vgl. Peter Croll/Tobias Debiel/Stephan Klingebeil, Plädoyer für eine integrative deutsche Sicherheitsstrategie, Bonn-Duisburg, April 2007; Peter Croll u.a., Memorandum zur Bundestagswahl 2009: Gewaltkonflikten vorbeugen: sichtbarer - wirksamer - handlungsfähiger, August 2009; Winfried Nachtwei, Viel beschworen, wenig bekannt: Zivile Krisenprävention (Stand: März 2008), online: www.nachtwei.de (20.10. 2009); Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS), Seminar für Sicherheitspolitik 2007: Asymmetrien als Herausforderung. Rahmenkonzept für eine ressortübergreifende Sicherheitspolitik, Berlin, Juni 2007.

Klaus Naumann

Zur Person

Klaus Naumann

Dr. phil., geb. 1949; Historiker und Mitarbeiter am Hamburger Institut für Sozialforschung, Mittelweg 36, 20148 Hamburg.
E-Mail: klaus.naumann@his-online.de


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