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19.10.2017

Verwaltungshandeln

Kommunen sind vor allem für den Aufbau und Erhalt der Infrastruktur zuständig. Die dafür benötigten Finanzen erhalten die Gemeinden vor allem durch Steuern. Wachsende Ausgaben stellen die Verwaltung vor Probleme.

Die Ausstellung von Pässen gehört zu den Auftragsangelegenheiten der Kommunen, bei der die Art und Weise der Erfüllung genau festgelegt ist. Musterausweis mit Identigramm in Form eines Bundesadlers (© picture-alliance/dpa)


Kommunale Aufgaben

Rechtliche Aufteilung kommunaler Aufgaben, Angelehnt an: Friedrich-Ebert-Stiftung. Forum Politik und Gesellschaft (Hg.), Kommunal politik verstehen, 7. Aufl., Berlin 2014, S. 6; http://library.fes.de/pdf-files/dialog/10667.pdf

Kommunen haben vielfältige Aufgaben, die sich nicht alle aufzählen lassen und darüber hinaus ständig im Wandel sind. Die Aufgaben verändern sich durch gesellschaftliche Entwicklungen oder politische Erwartungen an die Gemeinden, wie zum Beispiel steigende Einwohnerzahlen, technische Neuerungen oder gestiegene Ansprüche durch höheren Lebensstandard. Allen gemeinsam ist jedoch, dass sie sich in Pflichtaufgaben und freiwillige Leistungen unterteilen lassen.

Pflichtaufgaben werden vom Bund oder dem entsprechenden Bundesland per Gesetz vorgeschrieben. Sie werden von den Ländern auf die Kommunen übertragen und müssen von diesen ausgeführt werden. Sie unterscheiden sich in Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben ohne Weisung.
Während kreisfreie Städte alle Aufgaben - wie zum Beispiel das Gesundheitswesen oder die Abfallwirtschaft - eigenständig erledigen, sind die Landkreise als Gebietskörperschaft vom Gesetzgeber autorisiert, alle Aufgaben für ihre kreisangehörigen Gemeinden zu regeln.

Freiwillige Leistungen sind Aufgaben, die sich die Gemeinde selbst stellt. Das "Ob" und das "Wie" stehen der Kommune völlig frei. Es geht dabei um die Lebensqualität in der Gemeinde etwa durch Grünanlagen, kulturelle Einrichtungen (Theater, Museen, Bibliotheken), durch Schwimmbäder und Freizeitangebote. Freiwillige Leistungen sind der Kern der Kommunalpolitik, über ihre Inhalte wird Kommunalpolitik gemacht.

Immer wieder kommt es bei den kommunalen Aufgaben zu Dilemmasituationen, was anhand der Schwimmbad-Problematik deutlich wird: Die Einrichtung von Schwimmbädern gehört zu den freiwilligen Leistungen von Kommunen – es ist jedoch eine verpflichtende Aufgabe, für Schwimmunterricht zu sorgen. Dies stellt die Kommunen vor das Dilemma, dass eine eigentlich freiwillige Leistung nicht wirklich frei ist. Ebenso unklar ist, ob hier das Konnexitätsprinzip gilt, da die Verpflichtung, Schwimmunterricht anzubieten, von den Ländern vorgegeben wird. Gilt das Konnexitätsprinzip nicht, muss die Kommune die Leistung finanzieren.

Da die Kommunalaufsicht darauf bestehen muss, dass die Kommunen zuerst bei den freiwilligen Leistungen sparen, sind in den vergangenen Jahren zahlreiche Schwimmbäder, insbesondere in kleineren Gemeinden, geschlossen worden. Die zunehmende Anzahl an Ertrinkenden in Deutschland wird unter anderem auch darauf zurückgeführt, dass durch diese Schließungen weniger Schwimmunterricht stattfinden konnte. Diese Entwicklung kann nur zum Teil aufgefangen werden durch sogenannte Bürgerbäder, Vereine und Genossenschaften also, die von den Bürgerinnen und Bürgern der Gemeinden in Eigenregie getragen werden.

Konnexitätsprinzip

Das sogenannte Konnexitätsprinzip (Konnexität = Zusammenhang) ist ein Grundsatz im Staatsrecht, der besagt, dass die Ebene, welche eine Aufgabe beschließt, auch für deren Finanzierung aufzukommen hat. Anschaulich und vereinfacht gesagt: "Wer bestellt, der bezahlt".


Kommunale Aufgabenvielfalt

Die wichtigsten Aufgaben einer Gemeinde (© Manfred Bormann / Cornelia Stietzel, Stadt und Gemeinde, Kommunalpolitik in den neuen Ländern, hg. von der Bundeszentrale für politische Bildung in der Reihe: Thema im Unterricht, Bonn 1993, S. 9)

Innerhalb der Aufgaben der Landkreise, Städte und Gemeinden lassen sich folgende zentrale Arbeitsschwerpunkte identifizieren: Ordnung und Sicherheit, technische Versorgung, Bautätigkeit und Stadtentwicklung, soziale Aufgaben und kulturelle Tätigkeiten.

Die Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung ist eine öffentliche Aufgabe, die in den Städten, Gemeinden und Landkreisen von unterschiedlichen Akteuren wahrgenommen wird. Die Ordnungsfunktionen der Kommunen sind komplex und umfassen zentrale Dienstleistungen wie den Einwohnerservice, den Kommunalen Ordnungsdienst wie auch den Brandschutz, Rettungsdienst, Katastrophenschutz, Standesamtsangelegenheiten oder Verkehrssicherheit.

Der Einwohnerservice mit seinen Pflichtaufgaben wie der Passausstellung, der Bereitstellung eines Standesamts oder der KfZ-Zulassung hat durch die Digitalisierung und das sogenannte E-Government, das neue Bundesmeldegesetz und den elektronischen Personalausweis zahlreiche neue Anforderungen erhalten.

Auf dem Weg zur Smart City

Leise, sauber, grün – so sieht die Stadt der Zukunft aus. Dort fahren Autos, die vor einer Schule selbständig das Tempo drosseln, in den Häusern stimmen Uhren per Sensor die Raumtemperaturen auf den Alltagsrhythmus der Bewohner ab, und in den Straßen lassen sich entspannte Menschen per App das passende E-Verkehrsmittel für den wahlweise schnellsten, sichersten oder CO2-ärmsten Weg zur Arbeit anzeigen. […]
Die Aufgaben und Funktionen der Feuerwehr in der Kommune werden durch das Landesgesetz geregelt. Die Städte, Gemeinden und Landkreise sind für die Aufstellung und Unterhaltung einer Feuerwehr zuständig oder auch für die Unterhaltung einer Leitstelle.

Der Aufbau eines Kommunalen Ordnungsdiensts ist seit den 1990er-Jahren in vielen Gemeinden und Kommunen zu beobachten, auch wenn es in erster Linie die Aufgabe von Polizei und Justiz von Bund und vor allem Ländern ist, bei Gewalt und Kriminalität einzuschreiten. Auch wenn die objektive Sicherheitslage in Deutschland im internationalen Vergleich gut ist, weicht das subjektive Sicherheitsempfinden der Bürgerschaft vor Ort häufig von den tatsächlichen Bedrohungslagen ab. Für die Kommunen war das Sicherheitsempfinden der Bürgerschaft eine wichtige Legitimationsquelle, um in Abgrenzung zu den Aufgaben von Polizei und Justiz mit dem Aufbau kommunaler Ordnungsdienste ein eigenes Instrument der Prävention zu besitzen. Sie wollen damit eine Antwort auf die subjektive Gefährdungslage vor Ort geben, die durch Rückzugstendenzen der Polizei im öffentlichen Raum und durch Sparzwänge in den Landeshaushalten entstanden ist.

Zur technischen Versorgung gehört ein weites Aufgabenspektrum von Straßenunterhalt bis zum Aufbau und Unterhalt einer breiten kommunalen Versorgungsinfrastruktur. Bau und Erhalt öffentlicher Straßen dienen als Pflichtaufgaben dem Schutz der Straßenbenutzer und sind als hoheitliche Aufgabe unabhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kommune zu erfüllen.

Durch kommunale Versorgungsbetriebe stellen die Städte, Gemeinden und Landkreise zentrale "Infrastrukturdienstleistungen" der Wasser- und Energieversorgung, der Abfallentsorgung und Abwasserbeseitigung zuweilen auch im Verbundsystem zur Verfügung. Häufig gehört zu diesen Aufgaben auch die Gesundheitsversorgung durch Krankenhäuser. Die Versorgungsbetriebe können sich in Privatbesitz oder in kommunaler Trägerschaft befinden.

Insbesondere im Bereich der kommunalen Versorgungsinfrastruktur gab es in den 1990er-Jahren im Zuge der damaligen Finanzkrise einen massiven Trend zur Privatisierung kommunaler Versorgungsbetriebe, denen mangelnde Wirtschaftlichkeit vorgeworfen wurde. Die Verkaufserlöse haben die Kommunen zwar kurzfristig finanziell gestützt, gingen aber mit einem Verlust an politischer Steuerung einher und führten häufig nicht zu höherer Effizienz, sondern erzeugten im Gegenteil sogar höhere Kosten für die Kommune, was vielerorts dazu führte, dass ausgelagerte Dienste später wieder in die kommunale Erledigung zurückgeholt wurden.

Die Bautätigkeit und Stadtentwicklung hat in den letzten Jahren eine wichtige gesamtstrategische Bedeutung für die Kommunen erhalten. Insbesondere durch das Instrument der Bauleitplanung kann die städtebauliche Entwicklung einer Gemeinde in Deutschland gelenkt und geordnet werden.

Für die Aufstellung der Bauleitpläne sind die Gemeinden im Rahmen der Planungshoheit der kommunalen Selbstverwaltung zuständig. Im Rahmen der Gesetze können sie somit ihre städtebauliche Entwicklung eigenverantwortlich steuern. Die Grundlage für alle bauplanungsrechtlichen Verfahren ist das Bundes-Baugesetzbuch. Es regelt unter anderem die Erstellung von Flächennutzungsplänen und von Bebauungsplänen durch die Gemeinden.

In den letzten Jahrzehnten kam es zunehmend zu einer Verknüpfung von Maßnahmen der Bauleitplanung mit infrastrukturellen Angeboten der öffentlichen Hand durch die Aufstellung von kommunalen Entwicklungsplänen. Am deutlichsten zeigte sich dies bei den sogenannten Zentrenkonzepten, mit denen Innenstädte attraktiver werden sollen oder bei der Ausweisung neuer Flächen für den kommunalen Wohnungsbau.

Räumliche Planung in Nordrhein-Westfalen (© Eigene Gestaltung auf Grundlage Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen; EnergieAgentur.NRW, Düsseldorf 2014; www.energieagentur.nrw/windenergie/windplanungnavi)


Die Kommunen sind heute Träger einer Vielzahl von sozialpolitischen Aufgaben, die von den Kommunen entweder freiwillig, als pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben oder als übertragene Aufgaben wahrgenommen werden.

Historisch aus der städtischen Armenfürsorge entstanden, zeichnet sich kommunale Sozialpolitik im Gegensatz zu staatlichen Sozialversicherungen durch ihren Dienstleistungscharakter und den direkten Kontakt zur Bürgerschaft aus. Hierbei stehen vor allem die konkreten individuellen Not- und Bedarfssituationen und entsprechende pädagogische Interventionsformen im Fokus.

Die kommunale Sozialpolitik greift dann, wenn die großen staatlichen Hilfssysteme nicht mehr für eine ausreichende und "würdige" (Sozialgesetzbuch XII) Sicherung der Lebensführung sorgen können. Das umfasst vor allem die Bereiche der Sozialhilfe (Sozialgesetzbuch II) und der Kinder- und Jugendhilfe (Sozialgesetzbuch VIII).

Diese sozialpolitischen Aufgabenschwerpunkte der Kommunen haben in den letzten Jahrzehnten sukzessive an finanziellem Gewicht im kommunalen Gesamtgefüge gewonnen. Ungefähr ein Viertel der kommunalen Ausgaben wird direkt für soziale Leistungen aufgewandt. Zudem nehmen die Kommunen im Gesundheitsbereich eine Reihe von übertragenen Aufgaben – wie Impfungen oder die Überwachung von Lebensmitteln und Trinkwasser bis hin zur Wasserqualität von Badeseen oder Schwimmbädern – wahr. Hinzu kommen zahlreiche freiwillige Aufgaben beispielsweise in der Altenhilfe, der Integrationsarbeit oder der offenen Jugendarbeit.

Insbesondere die integrationspolitischen Anforderungen an die Kommune haben sich gewandelt. Dominierte vor einigen Jahren noch die Integration der Arbeitsmigranten (der sogenannten Gastarbeiter) den Zuwanderungsdiskurs, stehen heute die Geflüchteten aus Syrien und dessen Anrainerstaaten sowie aus anderen Kriegsregionen im Fokus der Diskussion um Herausforderungen und Chancen der Einwanderung. Mögen für Arbeitsmigranten insbesondere Sprachkurse und ein schneller Zugang zum Arbeitsmarkt die Integration enorm erleichtern, bedarf es für Kriegsflüchtlinge auch zahlreicher sozialpolitischer Unterstützungsmaßnahmen wie Therapieangebote bei Kriegstraumata. Deshalb verfügen heute fast alle größeren Städte über einen kommunalen Integrationsplan, der die sozialpolitischen Angebote mit den anderen kommunalen Angebotsstrukturen der kommunalen Selbstverwaltung verknüpft.

Der Bereich der kulturellen Tätigkeiten der Kommunen ist vielfach unbestimmt. Insbesondere die klassischen Kulturangebote gehören zu den freiwilligen Aufgaben und sind ein eigenständiger Bereich der kommunalen Selbstverwaltung. Angesichts der heutigen Finanznot zahlreicher Kommunen steht jedoch gerade dieses Aufgabenfeld unter besonderem Druck. Dabei umfasst es neben der Bereitstellung eines umfassenden Angebots an Theatern, Museen und Büchereien auch die Erwachsenbildung in den Volkshochschulen.

Der Unterhalt der Schulen hingegen ist eine Pflichtaufgabe, wobei das "wie" der Umsetzung bei der Kommune verbleibt. Die Kommune ist nur für die äußeren Schulangelegenheiten zuständig, insbesondere für die Bereitstellung geeigneter Schulräume und deren Ausstattung, die Bereitstellung von Lehr- und Lernmitteln, aber auch für Fragen des Schülertransports.

Bildungspolitische kommunale Steuerung am Beispiel der Stadt Weinheim
(Ⓒ AG 4 Neue Lernkulturen in der Kommune: Weinheimer Bildungskette für (Frühe-) Bildung, Integration und Beruf, 2014, S. 11 http://shortlinks.de/3hbf)

Auch wenn die Bildungspolitik eigentlich Ländersache ist, hat sich die Kommune nach dem sogenannten PISA-Schock aus dem Jahr 2001 neue Gestaltungs- und Handlungsmöglichkeiten erschlossen. Weil die Kommunen als Schauplatz der Bildungsmisere ins Zentrum der Debatte über die "Zukunftsfähigkeit" des deutschen Bildungssystems gerieten, bauten sie in den letzten Jahren flächendeckend kommunale Bildungslandschaften unter dem Motto: "Bildung ist mehr als Schule!" aus. Nun wurden soziale und vorschulische Bildungsangebote wie Krippen und Kindergärten, aber auch nachschulische Bildungsangebote wie die duale Ausbildung oder Hochschulausbildungen mit der Schule verzahnt und durch außerschulische Angebote der Jugendhäuser, Bibliotheken, Betriebe, Berufs- oder Volkshochschulen flankiert.

In einigen Kommunen verband sich der bildungspolitische Steuerungsanspruch mit der Modernisierung der Verwaltung. Städte wie Köln, Leipzig oder Mannheim vereinten je nach Schwerpunktsetzung frühkindliche Erziehung, schulische Bildung, Jugendamt oder Sozialamt in einem Dezernat, um Bildungserfolge entlang der Bildungsbiographie von Kindern und Jugendlichen vom Vorschulalter bis zur Berufsorientierung zu steuern.

Kommunalfinanzen

Die Aufgaben, die eine Kommune erledigt, müssen finanziert werden – und dafür sind selbstverständlich Einnahmen erforderlich. Diese können von Gemeinde zu Gemeinde und von Bundesland zu Bundesland sehr unterschiedlich sein.

Einnahmen

Einnahmen, Gemeindedurchschnitt in Flächenländern 2014 (© Daten entnommen aus dem Gemeindefinanzbericht 2015, Deutscher Städtetag)

Das Geld, welches Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigen, stammt hauptsächlich aus vier Einnahmequellen:

(1) Steuereinnahmen;
(2) Zuweisungen (auch Zuschüsse genannt) von Bund und Land;
(3) Gebühren und Beiträge für Leistungen, welche die Gemeinden erbringen;
(4) Sonstige Einnahmen, wie beispielsweise aus vermietetem Gemeindeeigentum oder Grundstücksverkäufen.
Die größten Posten sind dabei die Einnahmen aus Steuern und – in Sonderfällen – Zuweisungen vom Bund und dem entsprechenden Bundesland.

Steuern: Zur Finanzierung ihrer Aufgaben erheben die Gemeinden Steuern. Dabei haben die Kommunen ein sogenanntes Steuerfindungsrecht, d. h. sie dürfen Steuern selbst bestimmen. Beispiele dafür sind die Hundesteuer, Vergnügungssteuer oder die Zweitwohnungsteuer. Manche dieser Steuern sind längst vertraute Begleiter, andere sind neu und stoßen bei ihrer Einführung auf heftigen Protest, wie beispielsweise die Pferdesteuer.

Beispiele für Hebesätze (2016)

Einen großen Anteil machen die sogenannten Realsteuern aus: Gewerbesteuer und Grundsteuer. Sie beziehen sich auf real vorhandene Werte, wie Gewerbebetriebe und ihre Leistungskraft sowie auf Grundstücke. Die Höhe der Realsteuern ist abhängig vom jeweiligen Hebesatz: Hebesatz Grundsteuer A (für Land- und Forstwirtschaft), Hebesatz Grundsteuer B (für die meisten anderen Grundstücke) und Hebesatz Gewerbesteuer. Je höher der Hebesatz ist, desto höher sind die entsprechenden Steuern.

Die Gemeinden bestimmen die Realsteuern, da sie jährlich im Rahmen der Haushaltsplanung die Hebesätze festlegen. Dementsprechend sind die Hebesätze von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich. Innerhalb einer Gemeinde ist der Hebesatz einheitlich, unabhängig von der Lage des Grundstücks oder der besitzenden Person. Dies hat zur Folge, dass Firmen oder Privatpersonen ganz unabhängig von ihrem Einkommen oder Vermögen für Grundstücke mit gleichem Wert die gleiche Grundsteuer zahlen müssen. Bei einer Firma kommt zu der Grundsteuer jedoch noch die Gewerbesteuer hinzu. Durch einen höheren Hebesatz erhöht eine Gemeinde ihre Steuereinnahmen, allerdings besteht dadurch die Gefahr, unattraktiv für Firmen zu werden, weil das für diese höhere Ausgaben bedeutet.

Die Berechnung der Höhe der Grundsteuer erfolgt in mehreren Schritten. Der Ausgangswert ist der Einheitswert, welchen das Finanzamt feststellt. Dabei werden zurzeit Wertverhältnisse vom Jahr 1964 für die alten Bundesländer und von 1935 für die neuen Bundesländer zugrunde gelegt.

Für Mietwohngrundstücke, Ein- und Zweifamilienhäuser sowie für Eigentumswohnungen wird der Einheitswert im sogenannten Ertragswertverfahren festgestellt. Dabei wird die Jahresrohmiete in Abhängigkeit von der Wohnfläche und dem damaligen Mietspiegel berechnet. Durch einen sogenannten Vervielfältiger werden die Bauart, das Baujahr des Gebäudes und die Größe der Gemeinde berücksichtigt.

Für Grundstücke beispielsweise von Banken, Hotels und Fabriken wird der Einheitswert im Sachwertverfahren ermittelt. Der Einheitswert bestimmt sich dann durch den Wert des Bodens, des Gebäudes und der Außenanlagen. Nachdem der Einheitswert feststeht, wird im nächsten Schritt der Grundsteuermessbetrag ermittelt. Um diesen zu erhalten, wird der Einheitswert mit der sogenannten Grundsteuermesszahl multipliziert. Die Grundsteuermesszahl beträgt für die alten Bundesländer Für die neuen Bundesländer gelten höhere Grundsteuermesszahlen zwischen 5 und 10 Promille – abhängig davon, ob es sich um einen Alt- oder Neubau handelt und von der Gemeindegröße, in welcher sich das Grundeigentum befindet.
Dieser Grundsteuermessbetrag wird im letzten Schritt mit dem Grundsteuerhebesatz der jeweiligen Gemeinde multipliziert. Das Ergebnis ist die Grundsteuer. Diese ist jährlich an die Gemeinden zu zahlen.

Reform der Grundsteuer

Die Berechnung der Grundsteuer wird schon lange kritisiert. Das liegt vor allem an der Verwendung von Einheitswerten, welche sich auf veraltete Wertverhältnisse von 1964 bzw. 1935 beziehen. Deshalb streben die Kommunen und Länder eine Reform der Berechnung der Grundsteuer an, welche zur Drucklegung dieses Heftes noch nicht gesetzlich umgesetzt ist. Auch nach dieser Reform soll die Grundsteuer in einem dreistufigen Verfahren erhoben werden, bei dem zunächst ein neuer Grundsteuerwert (anstelle des Einheitswertes) berechnet werden soll. Dafür soll eine Neubewertung nach aktuellen Baupreisen erfolgen, welche turnusmäßig angepasst werden soll. Der neue Grundsteuerwert wird dann mit den landesspezifischen Steuermesszahlen multipliziert, wonach das Ergebnis schließlich mit den Grundsteuerhebesätzen der jeweiligen Kommunen multipliziert wird und so die Grundsteuer ergibt.
Die Berechnung der Grundsteuer wird schon lange kritisiert. Das liegt vor allem an der Verwendung von Einheitswerten, welche sich auf veraltete Wertverhältnisse von 1964 bzw. 1935 beziehen. Deshalb streben die Kommunen und Länder eine Reform der Berechnung der Grundsteuer an, welche zur Drucklegung dieses Heftes noch nicht gesetzlich umgesetzt ist. Auch nach dieser Reform soll die Grundsteuer in einem dreistufigen Verfahren erhoben werden, bei dem zunächst ein neuer Grundsteuerwert (anstelle des Einheitswertes) berechnet werden soll. Dafür soll eine Neubewertung nach aktuellen Baupreisen erfolgen, welche turnusmäßig angepasst werden soll. Der neue Grundsteuerwert wird dann mit den landesspezifischen Steuermesszahlen multipliziert, wonach das Ergebnis schließlich mit den Grundsteuerhebesätzen der jeweiligen Kommunen multipliziert wird und so die Grundsteuer ergibt.

Rechenbeispiel Grundsteuer:

Person A besitzt ein Einfamilienhaus mit 130 qm Wohnfläche,
Nach einem ähnlichen Schema wird die Gewerbesteuer berechnet. Der Ausgangswert bei der Gewerbesteuer ist der Gewerbeertrag. Das ist der Gewinn aus dem Gewerbebetrieb, vermehrt und vermindert um bestimmte Hinzurechnungen und Kürzungen wie z. B. 25 Prozent von Zinsaufwendungen. Der Gewerbeertrag ist auf volle 100 Euro nach unten abzurunden und bei Einzelunternehmen und Personengesellschaften um einen Freibetrag von 24.500 Euro zu kürzen; Kapitalgesellschaften (z. B. GmbH und AG) haben keinen Freibetrag; weitere juristische Personen wie zum Beispiel Vereine haben einen gesonderten Freibetrag von jährlich 5000 Euro. Dieser Freibetrag soll eine wirtschaftliche Härte für kleinere Betriebe verhindern.

Rechenbeispiel Gewerbesteuer:

Person B ist Handwerkermeister und Inhaber eines Meisterbetriebes.
Im nächsten Schritt wird der Gewerbesteuermessbetrag ermittelt. Um diesen zu erhalten, wird der gekürzte Gewerbeertrag mit der bundeseinheitlichen Gewerbesteuermesszahl von 3,5 Prozent multipliziert. Im letzten Schritt wird der Gewerbesteuermessbetrag mit dem Gewebesteuerhebesatz der jeweiligen Gemeinde multipliziert. Das Ergebnis ist die Gewerbesteuer. Sie wird vierteljährlich vorausgezahlt. Die Vorauszahlung ergibt sich aus dem Gewerbesteuerbescheid des Vorjahres.

Da die Gewerbesteuereinnahmen konjunkturabhängig sind und somit erheblichen Schwankungen unterliegen, gibt es ein "Tauschgeschäft" zwischen den Kommunen, den Ländern und dem Bund. Jede Ebene – Bund, Länder und Gemeinden – erheben einzelne Steuern für sich und auch sogenannte Gemeinschaftssteuern.

Steuererhebung und Steuerverteilung (© Ralf Vandamme)

Diese Gemeinschaftssteuern fließen zunächst in einen Topf und werden anschließend verteilt. Sie sind die wichtigsten Steuern zur Finanzierung des Staates, weil sie etwa zwei Drittel der Gesamtsteuereinnahmen ausmachen. Gemeinschaftssteuern sind die Körperschaftsteuer, die Lohn- und Einkommensteuer und die Umsatzsteuer (bzw. Mehrwertsteuer). Von diesen Gemeinschaftssteuern erhalten die Gemeinden 15 Prozent der in ihrem Gebiet erhobenen Einkommensteuer und einen Anteil von circa zwei Prozent aus der Mehrwertsteuer. Im Gegenzug fließen etwa 22 Prozent der Gewerbesteuern an Bund und Länder.

Zu den einzelnen Steuern, welche den Gemeinden zustehen, gehören die zuvor genauer erklärten Grundsteuer und Gewerbesteuer. Hinzu kommen örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern wie zum Beispiel die Vergnügungssteuer, Hundesteuer und Zweitwohnungsteuer.

Insgesamt machen die Steuern mit durchschnittlich 38 Prozent im Jahr 2014 einen großen Teil der kommunalen Einnahmen aus.

Zuweisungen und Finanzausgleich Zuweisungen sind finanzielle Mittel, die eine Gebietskörperschaft – Bund, Land, Gemeinde oder Kreis – an eine andere Gebietskörperschaft zahlt. Eine Art der Zuweisung ist der Finanzausgleich. In seinem Rahmen werden Unterschiede in der Finanzkraft, d. h. zwischen armen und reichen Gebieten verschiedener staatlicher Ebenen, abgebaut. Es wird zwischen dem horizontalen und dem vertikalen Finanzausgleich unterschieden: Zuweisungen stellen somit eine weitere kommunale Einnahmequelle dar. Gleichzeitig baut der kommunale Finanzausgleich Unterschiede zwischen den Kommunen ab. Zuweisungen können allgemein / pauschal erfolgen, dann ist den Gemeinden ihre Verwendung überlassen. Die Zuweisungen können aber auch zweckgebunden für bestimmte Projekte sein, zum Beispiel zur Erfüllung von Pflichtaufgaben. Das ermöglicht es den Geldgebern, die kommunale Entwicklung zu steuern.

Die wichtigste Einnahmequelle der Gemeinden aus dem kommunalen Finanzausgleich sind die sogenannten Schlüsselzuweisungen, welche allgemein/pauschal gezahlt werden. Die zur Verfügung stehende Geldmenge (Finanzausgleichsmasse) eines Landes wird nach einem bestimmten Schlüssel auf seine Kommunen verteilt. Die Verteilung ist im Finanzausgleichsgesetz des jeweiligen Landes (in NRW Gemeindefinanzierungsgesetz) geregelt und daher in jedem Land unterschiedlich. Um den Verteilungsschlüssel festzulegen, wird die tatsächliche Steuerkraft jeder Gemeinde ihrem fiktiven Finanzbedarf gegenübergestellt. Die Funktionsweise kann in drei Schritten erklärt werden:

1. Berechnung des Finanzbedarfs:
Der Finanzbedarf ist in erster Linie abhängig von der Einwohnerzahl einer Kommune. Bei größeren Kommunen werden die Einwohnerzahlen jedoch stärker gewichtet (Einwohnerveredelung), d. h. die Schlüsselzuweisungen wachsen nicht linear zu der Einwohnerzahl.

Die sogenannte Einwohnerveredelung geht auf den Finanzwissenschaftler Johannes Popitz zurück, der 1932 auf die damals eklatanten Unterschiede zwischen Land und Stadt Bezug nahm.
Die Stufen und Prozentsätze der Veredelung sind in jedem Land anders. So werden beispielsweise in Bayern Kleinstädte mit etwa 5000 Einwohnern zu 112 Prozent, Mittelstädte mit 25.000 Einwohnern zu 125 Prozent und Großstädte mit 100.000 Einwohnern zu 140 Prozent gewichtet.

Die "Einwohnerveredelung" ist deshalb 1932 eingeführt worden, weil größere Gemeinden höhere Infrastrukturkosten haben, da auch das Umland ihre kommunalen Leistungen wie zum Beispiel Schulen, Schwimmbäder, Theater und Nahverkehr nutzt. Aufgrund der auch im ländlichen Raum aufzubringenden Vorhaltekosten für zum Beispiel Straßen, Kanalisation sowie Müll- und Abwasserentsorgung, die 1932 allenfalls rudimentär den ländlichen Raum belasteten, wird die Einwohnerveredelung inzwischen kontrovers diskutiert.

2. Ermittlung der Steuerkraft:
Bei der Ermittlung der Steuerkraft werden nicht die tatsächlichen Steuereinnahmen als Grundlage genommen, da Gewerbe- und Grundsteuer vom Hebesatz der jeweiligen Gemeinde abhängen. Die Steuereinnahmen werden deshalb auf einen einheitlichen Hebesatz umgerechnet, um eine Vergleichbarkeit zu schaffen.

3. Berechnung der Differenz und Ausgleich:
Ist der Finanzbedarf höher als die Steuerkraft, steht der Gemeinde ein Ausgleich zu. Selten wird jedoch die Differenz vollständig ausgeglichen, was wiederum abhängig von der jeweiligen Landesgesetzgebung ist. Der Anteil des Ausgleichs liegt zwischen 50 und 90 Prozent. Sind beide Werte gleich oder ist die Finanzkraft einer Gemeinde höher als ihr Bedarf, so erhält sie keinen Ausgleich. Je nach Land muss die Gemeinde dann etwas von ihren hohen Steuereinnahmen abgeben.

Neben den Schlüsselzuweisungen können Gemeinden weitere finanzielle Mittel im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs erhalten: Sonderlastenausgleich (beispielsweise für Krankenhäuser, Schulen und Feuerwehr), Bedarfszuweisungen auf Antrag zum Ausgleich besonderer Haushaltsnotlagen und Zweckzuweisungen für bestimmte Vorhaben wie Sanierungsvorhaben und Straßenbau. Die Länder können auch außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs Förderprogramme zur Verfolgung politischer Ziele einrichten, mittels derer Gemeinden weitere Zuweisungen erhalten können. Es gibt zahlreiche verschiedene Möglichkeiten in der Gestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Ländern und Kommunen.

Die Zuweisungen der Länder stammen aus den jeweiligen Landessteuern, den Einnahmen der Länder aus der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer sowie gegebenenfalls aus dem Länderfinanzausgleich und fließen so an die Kommunen weiter. Mit durchschnittlich 38 Prozent im Jahr 2014 stellen die Zuweisungen einen weiteren großen Teil der kommunalen Einnahmen dar.

Gebühren und Beiträge:
Für die Inanspruchnahme kommunaler Dienstleistungen kann eine Gemeinde Gebühren und Beiträge erheben. Diesen Einnahmen steht somit eine konkrete Gegenleistung gegenüber. Gebühren und Beiträge unterscheiden sich dadurch, dass bei Gebühren die Leistung bereits realisiert ist (tatsächliche Nutzung) und bei den Beiträgen eine Inanspruchnahme möglich ist (mögliche Nutzung). Deutlich wird dies an folgenden Beispielen: Die Erhebung der Gebühren und Beiträge darf jedoch nicht die Kostendeckung überschreiten, d.h. die Kommune darf nicht mehr verlangen, als sie selbst für die Bereitstellung zahlen muss. Manchmal wird noch nicht mal das erreicht, wie beispielsweise beim Theater. Die Betreibung ist oft viel teurer als die Summe, die man von den Nutzern verlangen kann oder die diese bereit wären, zu bezahlen. Beispielsweise müssten Karten für das Staatstheater der Stadt Kassel 150 Euro kosten, um alle Kosten zu decken. Deshalb werden Bildungs- und Freizeitangebote, Kunst und Kultur von Stadt und Ländern subventioniert, damit sie für die breite Bevölkerung zugänglich sind. Durch die Subventionierung kosten die Eintrittspreise beim Staatstheater der Stadt Kassel zwischen 10 und 40 Euro.

Die Einnahmen der Kommunen hängen also von zahlreichen Faktoren ab, die sie selbst nicht steuern können. Die Zuweisungen werden auf Bundes- und Landesebene entschieden – hier können die Kommunen nur indirekt über ihre Spitzenverbände Einfluss nehmen. Steuereinnahmen sind abhängig von der wirtschaftlichen Entwicklung im Land und in der Region, was von den einzelnen Kommunen schwer zu beeinflussen ist. Und die Gebühren unterliegen dem Gebot der Kostendeckung, was den Handlungsspielraum einengt.

Ausgaben

Ausgaben, Gemeindedurchschnitt in Flächenländern 2014 (© Daten entnommen aus dem Gemeindefinanzbericht 2015, Deutscher Städtetag)

Die kommunalen Ausgaben setzen sich aus Personalkosten, Sachaufwand, Sachinvestitionen und Ausgaben für soziale Leistungen zusammen. Am Beispiel der kommunalen Aufgabe der Kinderbetreuung können diese Ausgabenblöcke verdeutlicht werden: Zunächst müssen geeignete Räumlichkeiten gemietet oder gekauft werden (Sachinvestitionen), Erzieherinnen und Erzieher und Hausmeister müssen angestellt werden (Personalkosten), und bei laufendem Betrieb fallen Ausgaben für Strom und Heizung an (Sachaufwand oder Betriebskosten). Zu den größten kommunalen Ausgaben zählen die sozialen Leistungen wie Sozialhilfe, Arbeitslosengeld II und Jugendhilfe.

Häufig kommen auf Kommunen auch ungeplante Ausgaben zu, wie etwa durch das ohne großen zeitlichen Vorlauf beschlossene Bundesgesetz, welches Gemeinden vorschreibt, Busbahnhöfe für Fernbusunternehmen zu schaffen. Dies kann mit erheblichen Kosten verbunden sein, wenn dafür zunächst Flächen in Bahnhofsnähe gekauft und entsprechend hergerichtet werden müssen.

Die nach wie vor angespannte Finanzlage der Kommunen ist in erster Linie auf die Ausgaben für soziale Leistungen zurückzuführen. Seit der Wiedervereinigung haben sich diese etwa verdoppelt. Bei lediglich einem kleinen Teil dieser Ausgaben werden die Kostensteigerungen vollumfänglich vom Bund übernommen. Deswegen führen die Ausgabensteigerungen trotz einer Finanzbeteiligung des Bundes zu einer finanziellen Mehrbelastung der Kommunen.

Soziale Leistungen der Kommunen, (Ⓒ Eigene Zusammenstellung und Berechnung nach der Kommunalfinanzstatistik des Statisti schen Bundesamtes. Deutscher Städtetag (Hg.), Gemeindefinanzbericht 2016, Berlin/Köln, S. 24; pdf unter www.staedtetag.de/publikationen/gfb/079279/index.html)

Die Finanzen der Gemeinden (© picture alliance/dpa-infografik, Globus 11662)


Verwaltungsmodernisierung und wirkungsorientierte Steuerung

Spätestens seit Anfang der 1990er-Jahre sahen viele Verwaltungsexperten die kommunale Selbstverwaltung zunehmend unter Erklärungs- und Legitimationsdruck. Zum einen änderten sich die Beteiligungswünsche und Bedürfnisstrukturen der Bürgerschaft vor dem Hintergrund eines dynamischen gesellschaftlichen Wandels; zum anderen waren viele Kommunen seit den 1970er-Jahren in finanzielle Schieflagen geraten. Schwere Haushaltskrisen, massive Kürzungen und der Verlust von politischer Gestaltungsmacht führten Anfang der 1990er-Jahre in zahlreichen bundesdeutschen Städten und Gemeinden zu einem Gefühl der Ohnmacht und Fremdbestimmung durch äußere Zwänge und Belastungen.

Zu einer entscheidenden Zäsur für die kommunale Selbstverwaltung wurde die Wiedervereinigung Deutschlands. In Ostdeutschland kam es zu einem Strukturbruch des gesamten Systems sozialistischer Kommunalverwaltung. Um in den ostdeutschen Kommunen und Ländern neben einer funktionierenden Infrastruktur stabile Länderfinanzen und eine tragfähige kommunale Finanzbasis aufzubauen, wurden alle öffentlichen Haushalte zur Finanzierung der Deutschen Einheit herangezogen. Angesichts der mit dem "Aufbau Ost" einhergehenden gesellschaftlichen, politischen und fiskalischen Veränderungen schien vielen Verantwortlichen der Zeitpunkt gekommen zu sein, die Kommunen im Rahmen einer kommunalen Gesamtstrategie leistungsfähiger und bürgernäher zu gestalten.

Anfang der 1990er-Jahre nahmen zahlreiche Gemeinden Modernisierungsmaßnahmen unter dem Leitbild des New Public Management vor. Sie etablierten das "Neue Steuerungsmodell" (NSM). Dieses wurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) im Jahr 1991 in Anlehnung an das angelsächsische Vorbild und aus Erfahrungen der niederländischen Stadt Tilburg entwickelt.

Referenzmodell für eine Modernisierung öffentlicher Verwaltungen war das privatwirtschaftliche Großunternehmen. Ziel der Reform war eine Rückgewinnung kommunalpolitischer Gestaltungsmacht und die Erhöhung der Problemlösungskompetenz durch die Umstellung auf eine wirkungsorientierte Steuerung. Wirkungsorientierung heißt, dass eingesetzte Maßnahmen und Ressourcen auch wirklich die gewünschten, messbaren Erfolge erzielen sollten.

Eines der Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells ist die Umstellung auf das doppische Haushalts- und Rechnungswesen, die sogenannte Doppik (Doppelte Buchführung in Konten.) Desweiteren wurde das sogenannte Kontraktmanagement eingeführt, im Rahmen dessen in den Verwaltungen mit festen Zielvereinbarungen gearbeitet wird. Die Erreichung dieser Ziele wird anhand von Ergebniskennzahlen geprüft, dem sogenannten Controlling.

Insbesondere die Umstellung zur Doppik, die mit der Innenministerkonferenz vom 11. Juni 1999 eingeleitet und in den Folgejahren weiter vorangetrieben wurde, stellte die Kommunen vor enorme Herausforderungen, ihre Verwaltungsorganisation und -abläufe an einem neuen Haushaltssystem auszurichten.

Auch der Haushaltsplan (alltagssprachlich kurz "Haushalt" genannt) sollte einer ergebnis- und wirkungsorientierten Steuerung zugänglich und für die Bürgerinnen und Bürger transparenter werden.

Ein Haushaltsplan umfasst in der Regel die Einnahmen und Ausgaben für das Folgejahr oder auch für zwei Jahre (Doppelhaushalt). Der Haushalt gibt somit auch Auskunft über den Finanzverlauf mehrerer Jahre, zeigt Trends auf oder gibt Hinweise auf die zu erwartende Verschuldung.

Die wichtigsten Bestandteile des Haushaltsplans sind der Ergebnisplan und der Finanzplan. Der Ergebnisplan umfasst die erwarteten Aufwendungen und Erträge; der Finanzplan die erwarteten Ein- und Auszahlungen, die den reinen Geldfluss einer Kommune darstellen. Ergebnis- und Finanzplan sind in produktorientierte Teilpläne gegliedert, die nach Produktbereichen oder produktorientierten Verantwortungsbereichen (Budgets) unter Beachtung eines offiziellen Produktrahmens aufgestellt sind.

Die monetären Budgets sind an zu erreichende Ziele gebunden und sollen zeigen, ob Geld oder Personal wirkungsvoll eingesetzt wurden. Eine solche Aufteilung des Haushalts in Produkte und Budgets sollte den Ressourcenverbrauch (Aufwand) und das Ressourcenaufkommen (Erträge) optimal steuern. Produkte können beispielsweise eine öffentliche Leistung wie die Förderung der Musik oder eine Gruppe von öffentlichen Leistungen wie Presse und Öffentlichkeitsarbeit sein, die seitens einer Verwaltungseinheit oder für die Gemeinde erbracht werden.

Insbesondere die Verwaltungsstrukturen und das Verwaltungshandeln kamen auf den Prüfstand. Die Verwaltungskritiker forderten ein effizienteres Handeln und eine stärkere Fokussierung auf zentrale Aufgaben. Pflicht- und Kernaufgaben sollten aus deren Sicht nun in den Mittelpunkt der Verwaltungstätigkeit rücken. Verwaltungseinheiten und Ämter sollten dafür zusammengeführt werden und zukünftig erfolgreicher und kostengünstiger zusammenarbeiten. Die Ausgliederung und Privatisierung von freiwilligen kommunalen Aufgaben und die Reduzierung der Personalausgaben wurden zu einem landesweit eingesetzten Mittel der Kostenreduzierung – allerdings mit zuweilen unklaren Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit und Handlungsautonomie der Kommunen.

Bereits zu Beginn des 21. Jahrhunderts zeigten sich nach anfänglicher Euphorie erste Ernüchterungstendenzen. Die Kritik entzündete sich an unterschiedlichen Elementen des Modells: Kritisch bilanziert, entstand statt eines erwarteten Mehrgewinns an demokratischer Legitimation im schlimmsten Fall ein Demokratiedefizit.

Angesichts der Kritik und bestehenden Schwächen stellte die KGSt im Jahre 2013 das sogenannte Kommunale Steuerungsmodell (KSM) als Weiterentwicklung des NSM vor. Das neue Leitbild etablierte ein teilhabeorientiertes Modernisierungsverständnis der Verwaltung. Planung wird darin als Teil eines demokratischen Beteiligungsprozesses verstanden und Transparenz als Voraussetzung für bürgerschaftliche Einflussmöglichkeiten auf Planungs- und Entscheidungsprozesse.

Elena Frank, Jens Hildebrandt, Beatrice Pardon, Ralf Vandamme

Zur Person

Elena Frank

Elena Frank, Jg. 1991, Sozialarbeiterin (B.A.), studierte an der Hochschule Mannheim Soziale Arbeit mit einem Schwerpunkt auf Kommunalpolitik. Sie fasziniert, an wie vielen Stellen im Alltag der Bürgerinnen und Bürger Kommunalpolitik wirkt.


Zur Person

Jens Hildebrandt

Dr. Jens Hildebrandt, geb. 1971, ist stellvertretender Leiter der Friedrich- Ebert-Stiftung in der Russischen Föderation. Er war vorher Referent der Bildungsbürgermeisterin der Stadt Mannheim und stellvertretender Geschäftsführer der SPD-Gemeinderatsfraktion. Er arbeitete an der Fakultät für Sozialwissenschaften und am Historischen Institut der Universität Mannheim und übernimmt Lehraufträge an der Universität Mannheim und der Hochschule Mannheim. Seine wissenschaftlichen Schwerpunkte sind die Geschichte der Arbeiterbewegung, Deutschlandpolitik und Internationale Beziehungen. Seine Arbeitsschwerpunkte liegen auf dem Feld der Kommunalpolitik, Bildungspolitik, Integrationspolitik und Osteuropapolitik. Kontakt: Jens@hildebrandt.ws


Zur Person

Beatrice Pardon

Beatrice Pardon, Jg. 1992, Sozialarbeiterin (B. A.), studierte Soziale Arbeit an der Hochschule Mannheim mit einem Schwerpunkt auf Kommunalpolitik. Ein besonderes Interesse an Kommunalpolitik ergibt sich aus ihrer großen Bedeutung sowohl für den beruflichen Kontext der Sozialen Arbeit als auch für die individuelle Lebensgestaltung des Einzelnen innerhalb der Gesellschaft.


Zur Person

Ralf Vandamme

Prof. Dr. Ralf Vandamme, Jg. 1963, Politikwissenschaftler, lehrt seit 2009 an der Hochschule Mannheim mit den Schwerpunkten Kommunalpolitik, Politische Ordnung, Bürgerschaftliches Engagement und Partizipation. Zuvor war er für den Städtetag Baden-Württemberg 12 Jahre als Fachberater für Bürgerschaftliches Engagement tätig.
Kontakt: r.vandamme@hs-mannheim.de


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