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13.12.2019

Herausforderungen für den Parlamentarismus

Die europäische Integration, die Globalisierung und die zunehmende Beteiligung von Lobbyisten, Verbänden und Experten stellen den Parlamentarismus vor neue Herausforderungen. Kritiker befürchten Entparlamentarisierung und eine Erosion des Nationalstaates, Populisten schüren Zweifel am politischen System.

(© Burkhard Mohr)


Auch wenn Demokratie nie ungefährdet ist und von einer Generation zur nächsten immer wieder gelehrt und gelernt werden muss, so waren doch die Nachkriegsjahrzehnte in der Bundesrepublik von breiter Anerkennung und einem Grundvertrauen in die Leistungsfähigkeit des politischen Systems geprägt. Diese Zeiten scheinen vorbei zu sein. Die Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie sinkt, und es ist nicht sicher, ob und in welchem Maße sich aktuell negative Beurteilungen von Regierungen, Parlamenten und Politikern auf die grundsätzliche Akzeptanz der Demokratie als Staatsform niederschlagen.
Was in der Bevölkerung überwiegend als eher diffuses Unbehagen oder konkrete Kritik an einzelnen Entscheidungen laut wird, findet sich in der Politikwissenschaft unter anderem als Diskussion um die so genannte Entparlamentarisierung oder den "Post-Parlamentarismus".

Auswirkungen der europäischen Integration

Im Zuge der fortschreitenden europäischen Integration hatte der Deutsche Bundestag schon Ende der 1970er-Jahre mehr oder minder schleichend und von der Öffentlichkeit weitgehend unbeachtet eine ganze Reihe von Gesetzgebungszuständigkeiten an die Organe der EWG bzw. EU verloren. Einer Phase der Stagnation folgte ein kräftiger Integrationsschub durch die Einheitliche Europäische Akte, die den 1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht vorbereitete. Die Verträge von Amsterdam 1997, Nizza im Jahre 2000 und Lissabon 2009 ließen weitere Schritte in Richtung gemeinschaftlicher Entscheidungen folgen. Sie geben damit Anlass, nach der Rolle der nationalen Parlamente im politischen Entscheidungsprozess zu fragen.

Inzwischen werden so gut wie alle Bereiche der Landwirtschaft auf EU-Ebene reguliert. In der Währungs- und Geldpolitik, breiter noch: in der Wirtschaftspolitik entstammen mehr als drei Viertel der Rechtsetzung europäischen Verfahren. Eine Reihe weiterer Politikfelder ist in Teilen vergemeinschaftet. In jeder Wahlperiode erreichen den Bundestag mittlerweile um die 4000 EU-Vorlagen und ein Vielfaches an Begleitdokumenten. Nur in einem Teil davon, nämlich den Richtlinien, kann das Parlament noch eigenständig legislativ tätig werden. Aber auch hierbei ist der Rahmen durch Absprachen zwischen den nationalen Regierungen oft so eng gezogen, dass kaum noch Gestaltungsspielraum bleibt.

Europäische Integration und verfassungspolitische Einordnung der EU

[…] Von Anbeginn an konnte der Bund nach Art. 24 GG Hoheitsrechte auf übernationale Organisationen übertragen. Insofern kann die Förderung internationaler Zusammenarbeit, insbesondere die europäische Integration, als ein Staatsziel der Bundesrepublik gelten. Eine Wiedererlangung völliger nationaler Souveränität wurde nicht angestrebt.

Stellung des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union
Im Alltagsgeschäft muss der Bundestag versuchen, auf die Verhandlungsführung auf EU-Ebene, und das Stimmverhalten der Minister im Ministerrat sowie des Bundeskanzlers im Europäischen Rat kontrollierend Einfluss zu gewinnen. Die nach dem Vertrag von Maastricht neu gefassten Grundgesetzartikel 45 und 23 bieten hierfür einige Möglichkeiten.
Art. 45 GG verpflichtet den Bundestag, einen Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union einzusetzen. Mit dieser Verankerung in der Verfassung wird dem Gremium ein Rang verliehen, den es in der parlamentarischen Praxis allerdings nur wenig zur Geltung zu bringen vermag. Selten ist der EU-Ausschuss in der Beratung von Vorlagen federführend; zumeist nimmt diese Aufgabe der fachlich zuständige Ausschuss des Bundestages wahr.

Eingeschränkte Kontrollmöglichkeiten
Außerdem erreichen nur wenige EU-Angelegenheiten das Plenum des Bundestages. In der Regel bleibt nur die pauschale und nachträgliche Kontrolle der Vorlagen, da diese als Paketlösungen der Brüsseler Aushandlungsprozesse den nationalen Parlamenten zugehen. Ähnlich schwach nimmt sich die Stellung des Bundestages im Verhältnis zur Regierung aus, wenn es um deren Handeln in den EU-Gremien geht. Nach Art. 23 GG müssen Stellungnahmen des Bundestages den Verhandlungen in der EU "zugrunde gelegt" werden. Rechtliche Bindungswirkung entfalten diese Stellungnahmen jedoch nur, wenn sie in einem förmlichen Gesetz für den jeweiligen Fall niedergelegt sind.

Faktisch muss bei diesen parlamentarischen Kontrollrechten wiederum zwischen den Möglichkeiten und Zielen von Mehrheitsfraktionen einerseits und der Opposition andererseits unterschieden werden. Während die Opposition im Normalfall auf die förmlichen Verfahren angewiesen ist, können die Abgeordneten der Regierungsmehrheit informell Einfluss auf ihre Minister nehmen, bevor diese im Ministerrat der EU entscheiden. Die Grenzen dieses Einflusses sind aber enger gesteckt als im nationalen Rahmen, denn in der europäischen Normsetzung ist die Bundesregierung selbst nur ein Akteur neben weiteren. Zudem erschweren die enorme Fülle der Materien sowie die engen Fristen im supranationalen Entscheidungsprozess eine intensivere Mitwirkung der Abgeordneten, auch wenn sie der die Regierung tragenden Mehrheit angehören.

Insgesamt ist der Bundestag – wie auch die anderen nationalen Parlamente der EU-Mitgliedstaaten – im Hinblick auf den europäischen Einigungsprozess mit mehreren Problemen konfrontiert: Im nationalen Kontext hat die europäische Integration also zur Folge, dass förmliche Kompetenzen vom Bundestag hin zur Regierung verlagert und die Einflussmöglichkeiten auch der regierungstragenden Fraktionen geschmälert wurden. Insofern hat in der Tat eine "Entparlamentarisierung" stattgefunden.

Dass die Funktions- und Kompetenzgewinne des Europäischen Parlaments, so der Politikwissenschaftler Andreas Maurer, eine – wenn auch phasenverschobene und vorsichtige – "Re-Parlamentarisierung" Europas bedeuten, mag ein gewisser Trost für die Abgeordneten sein. Der Bundestag hat sich ohnehin in seiner institutionellen Positionierung im europäischen Mehrebenensystem stets eher als Sachwalter des Europäischen Parlaments auf dem Wege zur demokratischen Legitimationsinstanz für europäische Entscheidungen denn als Anwalt in eigener Angelegenheit verstanden.

Soll es aber angesichts der starken Stellung der Regierungen nicht zur weiteren Entparlamentarisierung im nationalen Raum kommen, so bleibt es dem Bundestag wie den anderen nationalen Parlamenten weiterhin aufgegeben, sich im europäischen Verfassungswerk einen Platz zu sichern. Die hier beschriebene Schwerpunktverlagerung hin zur Exekutive ist nämlich keine spezifisch deutsche Entwicklung, sondern lässt sich in zahlreichen EU-Mitgliedstaaten (nicht zuletzt in den jungen Demokratien Osteuropas) beobachten. Um diesem Trend entgegenzuwirken, müssen wirksame Formen der Kooperation, Kontrolle und Einflussnahme, formell wie informell, weiterentwickelt bzw. eingerichtet werden.

Landesparlamente: alte Verlierer, neue Gewinner?

In mancher Hinsicht ähnelt der Prozess der "Entparlamentarisierung" durch die europäische Integration dem Weg, den der deutsche Landesparlamentarismus in den vergangenen Jahrzehnten genommen hat. Die verfassungsrechtliche Vorgabe (Art. 70 GG), wonach den Ländern das Recht zur Gesetzgebung zusteht, "soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht", hat sich in der Praxis zur sogenannten Unitarisierung entwickelt. Das heißt vor allem, dass sich die Gesetzgebung auf den Bund verlagerte und die Landtage bald nur noch auf wenigen Politikfeldern gestalten und entscheiden konnten. Dazu gehörten neben der Landesverfassung und dem Kommunalrecht die Organisation und Regelung der Landesverwaltung, das Polizei- und Ordnungsrecht, die Bildungs- und Kulturpolitik sowie das Presse- und Rundfunkwesen.

Nationale Parlamente und die EU

[…] Im Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union im Anhang zum Vertrag von Amsterdam [in Kraft getreten 1999] wurde eine stärkere Beteiligung der nationalen Parlamente an der Tätigkeit der EU befürwortet und zu diesem Zweck eine umgehende Übermittlung der Konsultationsdokumente und Legislativvorschläge der Kommission vorgesehen, um den nationalen Parlamenten eine Prüfung dieser Vorschläge vor der Beschlussfassung durch den Rat zu ermöglichen. […] Im Mai 2006 erklärte sich die Kommission bereit, den nationalen Parlamenten alle neuen Vorschläge und Konsultationsdokumente zu übermitteln. Mit dem Vertrag von Lissabon [in Kraft getreten 2009] wurde dieser politische Dialog für die Kommission zu einer rechtlichen Verpflichtung. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) [gehört zum Primärrecht der EU, trat unter dieser Bezeichnung mit dem Vertrag von Lissabon in Kraft] garantiert den nationalen Parlamenten außerdem ein weitreichendes Recht auf Information seitens der Organe der EU, einschließlich einer Verpflichtung zur Übermittlung aller Entwürfe von Rechtsakten sowie der Anträge auf EU-Beitritt.

Folgen der Globalisierung

Die Dimensionen der Entparlamentarisierung, die mit den Begriffen der Globalisierung bzw. Internationalisierung angesprochen sind, lassen sich wesentlich weniger präzise ausmachen als die Auswirkungen der europäischen Integration auf die einzelstaatlichen Parlamente. In den entsprechenden Krisenbefunden und -szenarien sind Parlamente nur eine Institution unter vielen in den etablierten Demokratien, die von der Schwächung des Nationalstaates und seiner autonomen Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit betroffen sind.

Demokratische Repräsentation durch Parlamente konnte in der Vergangenheit so erfolgreich sein, weil bestimmte Voraussetzungen vorlagen: In modernen Nationalstaaten gab es prinzipiell und strukturell – wenngleich nicht zu jedem Zeitpunkt erfüllt – die Möglichkeit, die Anforderungen einer mit gleichen Rechten ausgestatteten Bürgerschaft in Einklang zu bringen mit den Entscheidungen und Steuerungsleistungen der politischen Institutionen. Innerhalb des eingegrenzten Staatsterritoriums existierte auch eine politisch-kulturelle Gemeinschaft. In ihr gab es gemeinsame Vorstellungen über Regeln zum Gemeinwohl und einen einheitsstiftenden Grundkonsens.

Auf dieser Basis konnte in der Gesellschaft produktiv über Interessen und Positionen gestritten, konnten Konflikte ausgetragen und Kompromisse geschlossen werden. Freie, aber verantwortliche, an Parteien und Bürger rückgebundene Repräsentanten waren legitimiert, die Interessen im Parlament abzuwägen und gemeinwohlorientiert auszugleichen. Dabei verfügten diese Repräsentanten über die Instrumente, die Autorität und die hierarchische Machtstellung, die es ihnen erlaubten, das, wofür sie den Wählern verantwortlich waren, auch tatsächlich zu verantworten. Es tat sich keine Lücke auf zwischen den Anforderungen, welche die Bürgerinnen und Bürger an die Handlungsfähigkeit des Staates stellten, und seinen grundsätzlichen Möglichkeiten, diese Anforderungen zu erfüllen: Die von politischen Entscheidungen betroffenen Wählerinnen und Wähler waren auch durch ihre parlamentarischen Repräsentanten an diesen Entscheidungen beteiligt; kam es auf bestimmten Gebieten oder über gewisse Zeiträume zu Fehlleistungen dieser Repräsentanten, wurden sie abgewählt und ausgetauscht. Zudem waren Interessenlagen kalkulierbar, denn die gesellschaftlichen Konfliktlinien waren klar und begrenzt.

Heute dagegen sind die Grenzen des Nationalstaats in vielerlei Hinsicht durchbrochen. Wirtschaftlich wie kulturell ist die Mobilität in den letzten Jahrzehnten deutlich gestiegen – eine Entwicklung, die vor allem durch den rasanten technischen Fortschritt in Kommunikation und Verkehr ermöglicht wurde. So muss sich die Politik sowohl auf eine wachsende Individualisierung als auch auf eine zunehmende Entgrenzung einstellen.

Die Kluft zwischen übernationaler Problementstehung und nationaler Problemlösungsfähigkeit
Daraus ergeben sich ernste Herausforderungen für demokratische politische Systeme. Die staatlichen Institutionen, allen voran die Parlamente und Regierungen, können immer weniger autonom entscheiden, denn die Probleme entstehen gar nicht oder nur noch zum Teil im eigenen Land, betreffen es aber und sind nur noch begrenzt mit nationalstaatlichen Instrumenten zu bewältigen. Als eines der prominentesten Beispiele hierfür kann der globale Klimawandel angeführt werden. Insbesondere die Kapazität zur hierarchischen Steuerung, also zur autoritativen Entscheidung "von oben", ist den politischen Institutionen auf vielen Gebieten abhandengekommen.

Entsprechend verlieren sie an gesellschaftlicher Folgebereitschaft: Sie können den Bürgerinnen und Bürgern oft nicht mehr glaubhaft vermitteln, dass sie in der Lage sind, deren Interessen wirksam zu vertreten bzw. zu regeln. Gelingt ihnen dies dennoch – zum Beispiel durch politische Inszenierungen, durch symbolische Politik oder geschickte Vermittlung –, so ist die Wirkung häufig nicht von Dauer: Zu offenkundig ist die Kluft zwischen übernationaler oder globaler Problementstehung auf der einen und nationaler Problemlösungsfähigkeit auf der anderen Seite.

Im Übrigen nutzen politische Akteure diese Zusammenhänge mitunter ihrerseits (und gelegentlich auch taktisch), um sich der eigenen Verantwortung zu entledigen. So kennt jeder etwa die Hinweise, dass ökonomische Rahmenbedingungen durch weltweite Entwicklungen und supranationale Institutionen gesetzt werden und die Regierung deshalb nicht oder nur begrenzt "Schuld treffe", wenn die Lage im eigenen Land schlecht sei. Wirtschaftliche Erholung und Prosperität werden dagegen als eigene Leistung in der Öffentlichkeit dargestellt.

Das Missverhältnis zwischen mobilen und weniger mobilen Marktfaktoren
Nach einschlägigen Forschungsergebnissen werden Macht und Handlungsfähigkeit des Staates besonders dort geschwächt, wo die mobileren Faktoren des Marktes, also etwa das Kapital, der nationalstaatlichen Regelsetzung entfliehen können. Geld- und Steuerpolitik, aber auch immer weitere Bereiche der Wirtschaftspolitik müssen den Anforderungen der internationalen privaten Marktakteure Rechnung tragen, die ihre Geschäfte und ihre Standorte so wählen, dass minimale Kosten und maximale Gewinne möglich sind. Sogar die nationalen Rechtssysteme im engeren Sinne unterliegen schon dem Druck zur jeweils liberalsten Regelung, um keine ökonomischen Chancen zu verpassen.

Hingegen ist der Staat dort noch am wenigsten von Erosionstendenzen bedroht, wo es um große Gruppen von Menschen oder Einzelne geht. Arbeitskräfte haben wesentlich eingeschränktere Möglichkeiten zum Ausstieg aus dem nationalen Markt. Sie können allenfalls ihre Unzufriedenheit ausdrücken, gemeinschaftlich streiken oder demonstrieren und haben in demokratischen Systemen immerhin die Möglichkeit, die Handelnden – zuweilen auch nur diejenigen, die sie für die Handelnden halten müssen – zur Verantwortung zu ziehen.

Dieses Missverhältnis gefährdet den legitimatorischen Kreislauf: Den klassischen Institutionen demokratischer Entscheidung, den Parlamenten und Regierungen, kommt die autonome Regelungsfähigkeit und die hierarchische Steuerungsfähigkeit gegenüber den übernational oder global operierenden Akteuren abhanden. Deshalb können sie gegenüber weiten Teilen der Bürgerschaft keine oder nur eingeschränkte Responsivität zeigen oder diese nur vorspielen; in der Folge wächst die Enttäuschung, werden politische Entscheidungen als unbefriedigend wahrgenommen und sind auch tatsächlich unzureichend, weil die genannten internationalen bzw. globalen Handlungsbeschränkungen gar keine effektiven, durchgreifenden Lösungen auf nationalstaatlicher Ebene zulassen.

Notwendigkeit supranationaler Kooperation
Außerdem verändert die in bestimmten politischen und ökonomischen Bereichen einerseits eng verzahnte, andererseits entgrenzte Welt die Art des Entscheidens. Um wirksame Regelungen für das gegenwärtige und zukünftige Zusammenleben anbieten zu können, müssen die politischen Akteure auf und zwischen den Ebenen regionalen und nationalen, supranationalen und internationalen Regierens sich beraten, Übereinkünfte treffen, auch teilweise bindende Verpflichtungen eingehen.

Diese Verfahren sind nicht mehr mit Vorstellungen vom umstandslosen Gebrauch einer einmal in Parlamentswahlen errungenen Mehrheit zu bewältigen und zu legitimieren. Aus diesen Zusammenhängen heraus erscheinen verhandlungsdemokratische Strukturen mit ihrer auf Konsens und Kompromiss zielenden Beteiligung zahlreicher Interessen angemessener, um die politischen Entscheidungsinstanzen handlungs- und steuerungsfähig zu halten. Gleichzeitig könnte der "verhandelnde Staat" als Ausweg aus den Dilemmata der Europäisierung, Globalisierung und Individualisierung das Ende des demokratischen Parlamentarismus bedeuten.

Entparlamentarisierung durch Verhandeln?

Immer häufiger – durchaus auch von Beteiligten am politischen Prozess – wird als Besorgnis oder Kritik formuliert, dass sich das Parlament entmachten lasse. Nach ihrem Eindruck verhandelt die Regierung zu oft direkt mit Verbänden, kündigt eine bestimmte Gesetzgebung an oder verspricht diese sogar über den Kopf des Bundestages hinweg.
In Politiknetzwerken kooperiert danach die Exekutive (also die Regierung mit ihrer Ministerialbürokratie) mit Vertretern der Interessengruppen und sucht mit ihnen nach einem "Konsens". Es wird eine Lösung angestrebt, welche die politischen Ziele der Regierung mit den Positionen der betroffenen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kräfte in Einklang bringt, um die Akzeptanz und damit Umsetzbarkeit der politischen Entscheidung zu sichern.

In dieser Sicht bleibt dem Parlament dann nur noch, die Vereinbarung "abzunicken". Korrekturen im Detail seien gar nicht mehr möglich; der Kompromisscharakter und die Tauschbeziehungen solcher Verhandlungslösungen erlaubten es nicht, irgendeinen Teil des Pakets aufzuschnüren, ohne es als Ganzes zu gefährden. Angesichts der Logik des parlamentarischen Regierungssystems bleibe der Parlamentsmehrheit auch nicht die reale Möglichkeit, nein zu sagen, da damit die eigene Regierung bloßgestellt und ein negatives Bild in der Öffentlichkeit erzeugt werde.

Diese Kritik nimmt an, dass mittlerweile "ausgewählte Verhandlungspartner", die "nicht in den demokratischen Legitimations- und Verantwortungszusammenhang des Grundgesetzes einbezogen sind", an die Stelle des Bundestages treten, der nicht mehr "substantiell an der materiellen Entscheidungsfindung beteiligt" ist, so der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier.

Rolle der Experten
Tatsächlich verhandelt die Regierung nicht nur vermehrt mit Verbänden und Interessengruppen, sondern greift zudem häufig auf Expertengremien, Sachverständigenkommissionen und/oder Beiräte zurück. Auch dies führt zu Parlaments- bzw. Parlamentarismuskritik. Dabei wird argumentiert, dass solche Gremien keineswegs lediglich der besseren Information der Regierung dienten. Ziel sei bei ihrer Einsetzung nicht oder jedenfalls nicht mehr primär, unverbindlich externe Expertise zu erschließen. Vielmehr werde weit über die informationelle Entscheidungsvorbereitung hinausgegangen. Konsens solle gefunden und breitere gesellschaftliche Legitimität mit Hilfe vermeintlich objektiven Sachverstands hergestellt werden. Als Beispiele werden die nach ihren Vorsitzenden benannten Kommissionen Hartz (Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt), Rürup (Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme) und Süßmuth (Zuwanderung) oder der Nationale Ethikrat angeführt.

Quintessenz auch dieser Kritik ist die Behauptung, Entscheidungen würden aus dem Parlament in sehr selektive Kreise von Experten verlagert, die mit der Exekutive die jeweilige politische Lösung verhandelten oder dieser mit dem Mythos wissenschaftlicher Objektivität unangreifbare Argumentationshilfe lieferten. Die förmliche Letztentscheidung verbleibe zwar beim Bundestag, dessen verfassungsrechtliche Stellung insofern unangetastet sei. Ausgehöhlt werde aber seine inhaltlich-substanzielle Mitwirkung an Entscheidungen.

Gegenargumente zur Entparlamentarisierungsthese
Doch wer bemängelt, dass die politische Willensbildung und tatsächliche Entscheidung nicht "im Parlament und im Rahmen parlamentarischer Verfahren stattfindet", verkennt Grundsätze wie Praxis des modernen Parlamentarismus.

Zwar wird die Logik parlamentarischer Regierungsweise von einigen Vertretern der Entparlamentarisierungsthese zur Kenntnis genommen. Die enge Verbindung von Parlamentsmehrheit und Regierung erscheint ihnen aber als kritikwürdiger Grund für ihre Krisendiagnose und sie übersehen die tatsächlichen, allerdings informellen Strukturen der Willensbildung und Einflussnahme unter den spezifischen Bedingungen dieser Handlungseinheit.

In der parlamentarischen Demokratie ist das Übergewicht der Regierung systemgewollt und systemnotwendig und steht strikt unter Erfolgsvorbehalt. Dabei hängt im Alltagsgeschäft die Macht der Exekutive vor allem von ihrer Fähigkeit ab, den politischen Willen ihrer Mehrheit zutreffend zu antizipieren. Dies zeigt sich gerade im Umgang der Regierungsfraktionen mit den Ergebnissen prominenter, von der Regierung eingesetzter Expertenkommissionen. Von einer nahtlosen und fraglosen Ratifizierung der Empfehlungen durch die Parlamentsmehrheit kann keine Rede sein. Vielmehr wurde stets ausgiebig gestritten: zwischen den Fraktionen und ihrer Regierung, zwischen den Abgeordneten innerhalb der Koalition, zwischen Opposition und Regierungsmehrheit und zwischen den verschiedenen Fraktionen der Opposition sowieso. Dazu bedienten sie sich nur nicht immer der Bühne des Parlaments, also des Plenums des Bundestages; es scheint aber diese zu sein, die Vertreter der Entparlamentarisierungsthese vornehmlich im Blick haben.

Niedergangsthesen und ihre falschen Maßstäbe

[...] Besonders auffallend ist eine schon kurz nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland einsetzende und in den seither vergangenen über 50 Jahren geradezu habituell gewordene Geringschätzung des Parlaments in seiner jeweils konkreten politischen und personellen Präsenz als Deutscher Bundestag. [...]
Wie facettenreich die Beziehungen zwischen einer Regierung und ihrer Mehrheit ausgeprägt sind, wie oft auch "einfache" Abgeordnete in das Entscheiden durch Verhandeln einbezogen sind, kann aber nur erkennen, wer nicht ausschließlich die Oberfläche rechtlich fixierter Strukturen und formal geregelter Verfahren betrachtet. Angesichts der vielfältigen Formen der informellen, dabei oft verstetigten und durchaus regelhaften Verknüpfung des Bundestages mit dem Regierungshandeln erscheint die Behauptung einer Entparlamentarisierung durch eine verhandelnde Exekutive verfehlt; mindestens offenbart sich in dieser Sichtweise ein erheblich verengtes Verständnis für die parlamentarische Demokratie und ihre Funktionsweisen. Damit ist nicht gesagt, dass es in den Beziehungen von Bundestag und Bundesregierung, auch zwischen der Regierung und den sie tragenden Fraktionen, keine Fehlentwicklungen im Einzelnen gibt oder der Grad der Informalisierung und des Verhandelns von Politik nicht der Überprüfung bedürfe. Anstatt aber mit Begriffen wie Entparlamentarisierung eine krisenhafte Zuspitzung zu beschwören, ist eine nüchterne Bestandsaufnahme der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse vonnöten, die sämtliche Formen der parlamentarischen Beteiligung berücksichtigt. Auf dieser Basis kann durch institutionelle Reformen oder die oft schon ausreichende bessere Nutzung der vorhandenen Möglichkeiten des Parlaments das Gewicht zwischen Legislative und Exekutive wenn nötig anders austariert werden.

Wer will sich das noch antun?

Ein Kopfschuss aus nächster Nähe bei einem Politiker, der jahrelang mit Drohbotschaften überzogen worden war: Das sah von Anfang an aus wie ein Fememord. Und so wurde die Tat auch aufgenommen, als ersetze die Art ihrer Ausführung ein Bekennerschreiben. Die rechtsextremen Kreise, die zuvor gegen Walter Lübcke gehetzt hatten, jubilierten nun über seinen Tod. […] Es gibt gut sichtbare Teile dieser Gesellschaft, die den Mord an einem politischen Amtsträger öffentlich gutheißen. [...]

Fazit

Bilanziert man die Tätigkeit des Deutschen Bundestages in den fast 70 Jahren seines Bestehens oder gar im historischen Kontext, so verdient er Respekt: Keinem anderen deutschen Parlament ist es zuvor in nur annähernd überzeugender Weise gelungen, die parlamentarische Demokratie in den Einstellungen der Bürgerinnen und Bürger als Garantin politischer Stabilität und inneren wie äußeren Friedens zu verankern.
Nicht zu übersehen ist allerdings der gegenwärtige Funktionsverlust nationaler Parlamente durch die europäische Integration sowie die Entparlamentarisierung durch die Verlagerung von Entscheidungen auf internationale Gremien. Ersteres kann durch eine neue europäische Kompetenzordnung sowie durch formelle und informelle Verfahren der Kooperation europäischer Institutionen und durch die Vernetzung nationaler Parlamente abgemildert werden.

Den Entzug eigenständiger Entscheidungsmasse auf international bzw. global wirksamen Politikfeldern teilen die Parlamente mit den Regierungen. Diese sind zwar immerhin noch Verhandlungspartner, aber auf diesen Feldern ist ihnen – ganz anders als auf der Ebene der supranationalen Willensbildung – die Verfügung über die bestimmenden Faktoren der Entscheidungen und die Mittel zu ihrer Durchsetzung in beträchtlichem Umfang abhandengekommen. Umso dringlicher muss gefragt werden, wie in diesen Zusammenhängen demokratische Legitimation von Politik auch künftig sichergestellt werden kann.

Es gibt "post-parlamentarische" Rezepte, die die parlamentarische Mitwirkung an Entscheidungen durch Verhandlungen, ja sogar deren Kontrolle durch Parlamente zugunsten einer höheren Steuerungseffizienz der Regierungen beschränken wollen. Die solchermaßen zurückgeschnittene parlamentarische Legitimationsaufgabe soll durch "zivilgesellschaftliche" Akteure sowie Volksentscheide über Sachfragen ergänzt werden.

Ein letztlich ähnliches Ziel, nämlich schnellere durchgreifende Entscheidungen, allerdings gerade nicht mit partizipatorischem Impetus, wird von jenen verfolgt, die die langsamen, gemeinwohlbasierten und konsensorientierten Verfahren der parlamentarischen Demokratie für das vor allem technologische "Zurückbleiben" Deutschlands im internationalen Vergleich verantwortlich machen und mit kaum verhohlener Bewunderung auf autoritäre politische Systeme verweisen.

Solchen technokratischen Kurzschlüssen wie den "post-parlamentarischen Institutionendesigns" ist entgegenzuhalten: Gerade in Zeiten, in denen im Nationalstaat wie über seine Grenzen hinaus immer vielfältigere und komplexere Interessen ausgeglichen werden müssen, bedarf es der Repräsentation – und zwar nicht durch selbsternannte "Betroffene" ohne ein generalisiertes und sanktionsfähiges Mandat. Gerade wenn Freiheit und Gerechtigkeit durch globale Entwicklungen in Gefahr geraten, stellt eine Demokratie mit voll handlungsfähigen und rechenschaftspflichtigen Parlamenten die beste Alternative dar: Keine andere politische Ordnung ermöglicht wie diese Responsivität und Führung durch verantwortliches, gemeinwohlorientiertes Entscheiden.

Suzanne S. Schüttemeyer

Suzanne S. Schüttemeyer

Dipl. Pol., Dr. rer. pol., war von 2001 bis 2018 Professorin für Regierungslehre und Policyforschung an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Seit 2003 ist sie Chefredakteurin der Zeitschrift für Parlamentsfragen, seit 2016 Gründungsdirektorin des Instituts für Parlamentarismusforschung (IParl); sie ist Trägerin des Wissenschaftspreises des Deutschen Bundestages und Mitgliedder Kommission für Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien. Von 2006 bis 2009 war sie Vorsitzende der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft. Ihre Forschungs- und Arbeitsschwerpunkte sind Repräsentation und Parlamentarismus in Theorie und Praxis. Kontakt:schuettemeyer@iparl.de


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