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7.12.2009

Grundlagen, Akteure, Strukturen und Prozesse

Staaten versuchen bilateral und in einem internationalen Umfeld von Bündnissen und Organisationen, ihre Interessen durchzusetzen und eigene Gestaltungsansprüche an die Weltordnung zu formulieren – von der Sicherheitspolitik bis zum Klimaschutz. Zahlreiche politische und gesellschaftliche Akteure nehmen dabei Einfluss.

Bundeskanzlerin Angela Merkel auf Staatsbesuch in Pristina, Kosovo, am 19. Dezember 2011. (© picture-alliance/dpa)


Einleitung

Wie jeder andere Staat betreibt auch Deutschland Außenpolitik, um gegenüber seinem internationalen Umfeld wesentliche Ziele und Interessen in Bereichen wie Sicherheit, Wirtschaft und Handel, Ökologie oder Kultur zu verfolgen und zu realisieren. Hierzu tritt es in wechselseitige Beziehungen mit zahlreichen verschiedenartigen Akteuren, vor allem mit Staaten und internationalen Organisationen, zunehmend aber auch mit nichtstaatlichen Akteuren wie transnationalen Industriekonzernen oder einer wachsenden Zahl immer einflussreicherer Nichtregierungsorganisationen (NRO). Die Qualität solcher wechselseitiger Beziehungen kann ebenfalls äußerst vielgestaltig sein: Neben enger partnerschaftlicher Kooperation gibt es Konkurrenz um Macht, Einfluss und Ressourcen, entstehen Krisen und Konflikte, die schlimmstenfalls bis hin zum Krieg eskalieren können. Die zentrale Aufgabe auch der deutschen Außenpolitik ist es daher, Entwicklungen im internationalen System zu erkennen und einzuschätzen, eigene Gestaltungsansprüche an die internationale Ordnung zu formulieren und dann die geeigneten Instrumente und Handlungsmöglichkeiten (also Machtmittel) zu deren Verwirklichung einzusetzen. In der Außenpolitik manifestiert sich so gesehen der auswärtige Ziel-Mittel-Komplex eines Staates.

Ob und wie ein Staat Einfluss auf sein Umfeld nehmen kann, bestimmen neben den Entwicklungen im internationalen System maßgeblich Faktoren wie die eigene territoriale Größe, Bevölkerungszahl, Geographie und Ressourcenausstattung. Auch Technologie, Wirtschaftskraft, militärische Stärke spielen eine Rolle sowie die Überzeugungskraft der Ideen und kulturellen Errungenschaften, die von einem Staat und seiner Bevölkerung hervorgebracht werden. Ob der Einsatz dieser Faktoren kooperativ oder konfrontativ, friedlich oder feindselig wirkt, hängt dabei neben dem Willen und den Handlungsweisen eines Staates entscheidend auch davon ab, wie die anderen Akteure im internationalen System ihn wahrnehmen. Eine vorausschauende Außenpolitik eines Staates wird sich also darum bemühen, die eigenen Interessen so gut als möglich im Einklang mit seinen Partnern und Mitspielern zu gestalten, und so auf die Verschleierung eigener Absichten, nationale Alleingänge oder einseitige Machtpolitik verzichten.

Dieser Aspekt spielt in Deutschland - vor allem angesichts seiner kriegerischen Vergangenheit - eine prägende Rolle bei der Gestaltung seiner Außenpolitik. Die Rückkehr zunächst der Bundesrepublik auf die internationale Bühne wäre nicht vorstellbar gewesen ohne die Aussöhnung mit Frankreich, für welche die europäische Integration das Fundament und den Rahmen bildete. Bereits vor der Wiedervereinigung hatten Annäherung und Verständigung mit Polen begonnen; die deutsch-polnischen Verträge über die gemeinsame Grenze (1990) sowie über Freundschaft und gute Nachbarschaft (1991) bildeten eine wichtige Plattform für die Ausdehnung des europäischen Integrationsprozesses nach Ostmitteleuropa. Die USA wiederum waren nach dem Zweiten Weltkrieg entscheidende Wegbereiter der jungen Bundesrepublik in die westlich-demokratischen Strukturen und 40 Jahre später eine verlässliche Stütze bei der Verwirklichung der - anfangs von Frankreich und Großbritannien argwöhnisch betrachteten - deutschen Einheit. Von seinen Verbündeten als friedlicher und demokratischer, fest in die Strukturen Europas und der NATO eingebundener Staat und im internationalen System als verlässlicher und berechenbarer Partner wahrgenommen zu werden, stellt so von Beginn an ein zentrales Kriterium aller außenpolitischen Aktivitäten Deutschlands dar. Außerhalb der euro-atlantischen Strukturen steht die Bundesrepublik insbesondere mit Israel in einer überaus engen, aufgrund der Vergangenheit auch sehr spezifischen politischen Beziehung, unterhält zugleich gute Kontakte zu Israels arabischen Nachbarn, ohne indes eine allzu aktive Rolle im Nahost-Konflikt zu spielen. Auch zu Russland haben sich seit der Wiedervereinigung wieder enge politische Bande entwickelt, die über die Energie- und Wirtschaftskooperation hinausreichen.

Historische Verpflichtung: das deutsch-polnische Verhältnis

[...] Der 1. September 1939 markiert den kalkulierten Überfall der Wehrmacht auf Polen durch die Nazis. Er war der Auftakt zu einer Katastrophe mit mehr als 60 Millionen Toten in den Jahren danach. Die Folgen im deutsch-polnischen Verhältnis sind bis heute spürbar. [...] Kein anderes Land verlor in diesem Krieg im Verhältnis zur Bevölkerungszahl so viele Menschen wie Polen. Als das alte Europa nach der Hölle aus Krieg und Holocaust neu geordnet wurde, waren von den 35 Millionen Polen vor dem Krieg sechs Millionen tot. [...]
Während Deutschland als eine der führenden Wirtschaftsnationen vielfältige ökonomische Beziehungen zu fast allen Ländern und Regionen weltweit unterhält, ist sein politisches Engagement etwa in Asien und Afrika, aber auch in Lateinamerika vergleichsweise zurückhaltend. Anders als die französische, die britische, aber auch die belgische oder spanische war die deutsche koloniale Vergangenheit von kurzer Dauer und endete mit dem Ersten Weltkrieg, so dass Deutschland weder bis in die Gegenwart hineinreichende Verantwortlichkeiten noch eigenständige politische Ordnungsinteressen in diesen Regionen meint wahrnehmen zu müssen. Obwohl die bilateralen Beziehungen zu aufstrebenden Mächten wie China, Indien und Brasilien enger werden, gestaltet sich deutsche Außenpolitik in Afrika, Asien und Lateinamerika überwiegend im Rahmen der Europäischen Union - die selbst wiederum erst dabei ist, eine globale politische Akteursrolle auszufüllen.

Die Festlegung außenpolitischer Ziele und der Mittel, diese zu erreichen, wird aber auch wesentlich dadurch beeinflusst, wie Politik und Gesellschaft eines Landes das internationale Umfeld wahrnehmen und interpretieren: Ob das internationale System als bedrohliche Anarchie oder als kooperativer Ordnung zugänglich betrachtet wird, ob ein Staat sich gegenüber seinen Nachbarn konfrontativ oder kompromissbereit, offen oder selbstbezogen verhält, hängt in hohem Maße von den "Weltbildern" (Gerd Krell) ab, die grundlegende politische und kulturelle Werte, Interessen und Handlungsmaximen einer Gesellschaft widerspiegeln und den Personenkreis leiten, der außenpolitisch entscheidet und handelt. Die Außenpolitik ist so maßgeblich auch mit den innenpolitischen Konstellationen in einem Land verbunden. Welche Charakteristika und Einflussfaktoren die Gestaltung deutscher Außenpolitik prägen, soll im Folgenden dargestellt werden.

Normative Fundamente einer Zivilmacht

Bereits die Präambel des Grundgesetzes (GG) verweist in ihrem ersten Satz auf die drei ältesten und wichtigsten Leitlinien bundesdeutscher Außenpolitik, nämlich "als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt" dienen zu wollen. Weiter konkretisiert und rechtlich verbindlich wird dieses Friedenspostulat durch Art. 26 (1) GG, der alle Handlungen für verfassungswidrig und strafbar erklärt, die geeignet sind, "das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten". Diese schon in der Urfassung des Grundgesetzes verankerte Norm bringt die entschiedene Abkehr der Bundesrepublik von der kriegerischen Vergangenheit des Deutschen Reiches in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts zum Ausdruck.

Außenpolitische Prinzipien im Grundgesetz:

Präambel
Ebenfalls von Beginn an im Grundgesetz verankert, erklärt Art. 24 (2) die Bereitschaft Deutschlands, "sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" einzuordnen und dabei sogar in eine Beschränkung seiner Hoheitsrechte einzuwilligen. Nach den Erfahrungen der deutschen Sonderwege im Kaiserreich wie im Nationalsozialismus sollten so künftig Alleingänge gerade auch im Bereich der Friedens- und Sicherheitsvorsorge ausgeschlossen bleiben. In der außenpolitischen Praxis zunächst des westlichen und dann des wiedervereinigten Deutschlands ist die enge Einbindung in souveränitätsbegrenzende Organisationen wie die Europäische Union (EU) und ihre Vorläuferinnen sowie in die NATO oder auch die Vereinten Nationen (United Nations, UN) zur durchgehenden Staatsräson geworden. Die NATO begrenzt staatliche Souveränitätsrechte durch die Integration in die Bündnisstruktur und die Unterstellung deutscher Truppen unter NATO-Kommando. In den UN werden die Souveränitätsrechte zum Beispiel durch das Gewaltverbot und die Sicherheitsratsentscheidungen eingeschränkt. Die EU ist im Bereich ihrer ersten Säule (siehe S. 34) supranational organisiert; dort sind souveräne Rechte nicht nur begrenzt, sondern praktisch übertragen - Beispiele sind der Euro und der gemeinsame Markt.

Art. 23 GG, der anlässlich der EU-Gründung 1992 neu gefasst wurde, verpflichtet Deutschland, bei der Weiterentwicklung der EU mitzuwirken, erlaubt die Übertragung von Hoheitsrechten an die EU durch Gesetz unter enger Einbindung des Bundesrates und der Länder, errichtet zugleich aber auch Hürden für die Verlagerung grundgesetzlich festgelegter Rechte an die EU, indem eine Zweidrittelmehrheit gefordert wird. Zusammen mit der Festschreibung des Vorranges des Völkerrechts vor dem nationalen Recht (Art. 25 GG) und dem Verbot von Vereinigungen, die sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten (Art. 9 (2) GG), ist ein offener Multilateralismus, das heißt die Bereitschaft zu regelbasierter Kooperation und einem Interessenausgleich mit einer Vielzahl internationaler Partner, fest in den normativen Fundamenten deutscher Außenpolitik verankert.

Nach den verheerenden Versuchen ihrer Vorgängerstaaten, unilaterale Machtpolitik und Interessendurchsetzung zu betreiben, zeigt die Bundesrepublik eine in Staat und Gesellschaft stark ausgeprägte politische Grundströmung, die der Verwendung von Machtinstrumenten, insbesondere des Militärs, enge Grenzen setzt und sie der aufmerksamen Beobachtung durch eine kritische Öffentlichkeit in Politik, Bevölkerung und Medien unterwirft. Die Bundesrepublik etablierte sich von ihrer Gründung an als ein Staat, der Dominanzstreben und Aggression durch Kooperation auf der Basis gemeinsamer Normen und Institutionen ersetzte und zu dessen Charakterisierung in der Politikwissenschaft gerne der Begriff "Zivilmacht" (Hanns Maull) verwendet wird. Dabei machte die Bundesrepublik die Erfahrung, dass die machtpolitische Zurückhaltung den deutschen Einfluss in der internationalen Politik nicht etwa minderte, sondern kontinuierlich steigerte.

Seit der Wiedervereinigung 1990 und dem Ende des Ost-West-Konflikts zwischen den Supermächten USA und Sowjetunion sah sich Deutschland indes dem wachsenden Druck der Partner in NATO und EU ausgesetzt, sein Zivilmachtkonzept zu modifizieren. Zwar war die Bundesrepublik durch den so genannten Zwei-plus-Vier-Vertrag (zwischen den beiden deutschen Staaten und den vier Siegermächten des Zweiten Weltkriegs) von den letzten alliierten Vorbehaltsrechten freigestellt und zum vollständig souveränen Staat mit nochmals erweiterten Handlungsspielräumen geworden. Doch als angesichts zahlreicher Militäreinsätze in einer sich rasch verändernden Welt die Verbündeten auf ein militärisches Engagement Deutschlands drängten, musste sich Berlin entscheiden: Sollte es seinen bisherigen Kurs militärischer Zurückhaltung fortführen oder sich an der Seite seiner Bündnispartner an internationalen Militärmissionen beteiligen? Den Ausschlag gab die Bündnisräsonverpflichtung, und so werden seit 1992 Soldaten der Bundeswehr auch in bewaffnete Einsätze entsandt - eigener politischer Überzeugung und verfassungsgerichtlichen Vorgaben entsprechend immer eng in multilaterale Strukturen eingebunden.

Auch wenn Deutschland solchermaßen binnen eines Jahrzehnts zu einem der größten Truppensteller in internationalen Friedensmissionen wurde, hat es mit dieser neuen Dimension seiner Außenpolitik zu keinem Zeitpunkt den Eindruck machtpolitischen Auftrumpfens erweckt. Schrittweise konnte so eine Mehrheit der deutschen Bevölkerung von der Notwendigkeit vergleichsweise ziviler Stabilisierungseinsätze im internationalen Verbund überzeugt werden - Kampfeinsätze waren und sind dagegen höchst umstritten. Das deutsche Selbstbild bleibt trotz einer aktiveren Verwendung des militärischen Instruments das einer Zivilmacht.

Starke Exekutive

Die Verantwortung für die praktische Gestaltung der Außenpolitik überträgt das Grundgesetz dem Bund. Dieser ist nach Art. 32 (1) GG zuständig für die Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten, auch kommt ihm die ausschließliche Gesetzgebung für die auswärtigen Angelegenheiten und die Verteidigung zu (Art 73 (1) GG). Unter den Akteuren auf der Bundesebene nimmt die Bundesregierung eine herausgehobene Rolle ein. Ausgestattet mit einem umfassenden Initiativrecht und einem allgemein-politischen Handlungsauftrag ist sie die wichtigste Trägerin der auswärtigen Gewalt. Die Bundesregierung ist - vorrangig in Gestalt ihres Auswärtigen Amtes (AA) - zuständig für die Unterhaltung diplomatischer Beziehungen zu anderen Ländern, sie handelt die völkerrechtlichen Verträge und Abkommen aus und hat weite Befugnisse bei deren Interpretation und Fortentwicklung. Das AA unterhält ein permanent arbeitendes Krisenreaktionszentrum, um Entwicklungen im internationalen System zu beobachten; angesiedelt sind dort auch Beauftragte und Koordinatoren für bestimmte Politikfelder wie Menschenrechte, Humanitäre Hilfe und Abrüstung bzw. für Länder und Regionen, beispielsweise Frankreich, Polen, Russland sowie transatlantische Beziehungen. Die Exekutive gestaltet außerdem den politischen Rahmen der auswärtigen deutschen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen. Sie sorgt für die Mitarbeit des Landes in internationalen Organisationen und entscheidet über die Teilnahme Deutschlands an internationalen Aktionen und Maßnahmen bis hin zu Militäreinsätzen. Nicht zuletzt obliegt ihr im Rahmen der beim AA angesiedelten auswärtigen Kulturpolitik auch ein großer Teil der Pflege des Ansehens Deutschlands in der Welt. Weit oben auf der Agenda deutscher Außenpolitik stehen neben der europäischen Integration und der transatlantischen Partnerschaft vor allem internationale Krisenprävention und Konfliktmanagement, weltweite Wirtschaftszusammenarbeit, Entwicklungspolitik sowie Umwelt- und Klimafragen.

Grundfunktionen von Diplomatie

    Dem Bundestag dagegen kommen im Bereich der auswärtigen Politik vor allem Mitwirkungsrechte zu (siehe S. 10); da die Bundesregierung von der Bundestagsmehrheit getragen wird, sehen in Deutschland, anders als etwa in den Präsidialsystemen der USA oder Frankreichs, weder das Grundgesetz noch die politische Praxis eine Konkurrenz zwischen einer starken Exekutive und einem machtvollen Parlament vor.

    Innerhalb der Bundesregierung wiederum hat die Bundeskanzlerin eine starke Stellung inne. Art. 65 GG überträgt ihr die Richtlinienkompetenz auch im Bereich der Außenpolitik. Sie verfügt über die Organisationskompetenz (Art. 64 GG), nach der sie dem Bundespräsidenten die Ernennung und Entlassung der Bundesminister vorschlagen kann. Da sich seit der ersten Großen Koalition 1966 bis 1969 das Amt des Außenministers jedoch immer in der Hand des kleineren Koalitionspartners befindet, sind der Ausübung dieser Kanzlerbefugnisse allerdings Grenzen gesetzt. Gestärkt wird das Kanzlerprinzip in der Außenpolitik wiederum aber durch die im Bundeskanzleramt angesiedelte außenpolitische Expertise: In diesem mächtigen Zentrum zur Politikkoordination stehen der Kanzlerin nicht nur ein hochrangiger außenpolitischer Berater, sondern auch die Abteilungen 2 (Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik) und 5 (Europapolitik) zur Verfügung. In dieser Konstellation sind Konflikte mit dem für die Koordination der Außenpolitik federführend beauftragten AA strukturell angelegt; tatsächlich haben in der Geschichte der Bundesrepublik die verschiedenen Kanzler immer wieder dazu geneigt, ihre Außenminister in den Hintergrund zu drängen, wenn (koalitions-)politisch hierzu die Möglichkeit bestand.

    Auswärtige Kulturpolitik

    Eine Waffel, auf der "Herzlich Willkommen" steht, und die eben deshalb "Welcome Waffel" heißt; ein Knirps-Schirm, auf dessen Innenseite ein paar Redewendungen und Vokabeln zu finden sind; Minidrehorgeln, die "Auf der Reeperbahn", Wagner, Mozart oder "Wochenend und Sonnenschein" erklingen lassen; blaue Untersetzer mit Brezel, Fischerdübel oder Kuckucksuhr bedruckt - so sieht sie aus, die "Deutschland Kollektion", die Kunsthochschulstudenten für das Auswärtige Amt entworfen haben.
    Schwierige Politikkoordination

    Zu den machtvollen Akteuren im Feld der auswärtigen Beziehungen gehört traditionellerweise auch der Verteidigungsminister, der in Friedenszeiten Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt ist. Er verantwortet die Militärpolitik, die aufgrund multinationaler Verflechtungen zwischen Streitkräften und Rüstungsbereich sowie den Beteiligungen der Bundeswehr an internationalen Friedensmissionen erheblich zum deutschen Auftritt auf der weltpolitischen Bühne beiträgt. Stark eingebunden in die auswärtige Politik sind zudem das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und die Ministerien der Finanzen und der Wirtschaft. Darüber hinaus betreiben praktisch alle Ressorts eigene fachbezogene Außenpolitiken, weil angesichts der Einbindung Deutschlands in die EU sowie in weitere rund 200 internationale Organisationen und Vertragsregime kein Politikfeld mehr ohne intensive internationale Kooperationsbeziehungen auskommt.

    Das in Art. 65 GG verankerte Ressortprinzip garantiert dabei den Fachministern weite Selbstständigkeit in der Wahrnehmung ihrer Amtsgeschäfte. Gerade in der außenpolitischen Praxis führt dies indes häufig zu Koordinationsproblemen, etwa wenn der Außenminister eine Zusage trifft, ohne dies mit dem Verteidigungsminister abgestimmt zu haben, oder ein Regierungsmitglied andere Länder kritisiert und diplomatische Verstimmungen bewirkt, die dann das AA zu bereinigen hat. Neben dem Bundeskanzleramt und dem Kabinett als Kollektivorgan bildet der Bundessicherheitsrat (BSR) ein weiteres, wenngleich kaum strategisch genutztes und folglich wenig einflussreiches Gremium zur Koordination außenpolitischer Schritte und Maßnahmen. Auch in den Koalitionsausschüssen spielt die Harmonisierung der unterschiedlichen außenpolitischen Interessen und Zielsetzungen der Fachressorts nur eine untergeordnete Rolle. Trotz durchaus erheblicher Kompetenzen von Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt bleiben weite Bereiche der auswärtigen Beziehungen Deutschlands entlang der Ressortzuständigkeiten wie auch der Positionen der Koalitionspartner fragmentarisiert und entziehen sich einer konsistenten Koordination.

    Felder gemeinsamer Verantwortung: Regierung und Parlament

    Unter den weiteren Organen auf der Bundesebene hat insbesondere das Parlament wichtige Kompetenzen im Bereich der Außenpolitik. So besitzen der Deutsche Bundestag und seine Abgeordneten das Recht, sich mit jedweder außenpolitischen Fragestellung zu befassen. Die wichtigsten Foren hierzu sind neben dem Plenum die im Grundgesetz (Art. 45a) vorgeschriebenen Ausschüsse für Auswärtiges und Verteidigung sowie der Ausschuss für die Angelegenheiten der EU (Art. 45). Gemäß Art. 59 (2) GG bedürfen alle völkerrechtlichen Verträge, die der Bund eingeht, der Zustimmung des Bundestages in Gestalt eines Gesetzes (Ratifikation); Vertragsänderungen in der Europapolitik, durch welche grundgesetzliche Bestimmungen verändert oder ergänzt werden, bedürfen einer Zweidrittelmehrheit. Ein besonderes Mitwirkungsrecht hat der Bundestag bei der Entsendung deutscher Soldaten in bewaffnete Militäreinsätze: Hier hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 12. Juli 1994 festgestellt, dass die Bundeswehr eine "Parlamentsarmee" sei, für deren Einsatz im Ausland neben einer Entscheidung der Bundesregierung auch ein konstitutiver Bundestagsbeschluss erforderlich ist. Die praktische Handhabung dieses "Parlamentsvorbehalts" wird durch das 2005 in Kraft getretene Parlamentsbeteiligungsgesetz geregelt. Demnach hat die Bundesregierung vor einer Entsendung deutscher Soldaten dem Parlament einen detaillierten Antrag mit Angaben zu Art, Umfang, Dauer sowie Kosten dieses Einsatzes vorzulegen und eine Genehmigung einzuholen. Während des Einsatzes steht dem Bundestag dann ein jederzeitiges Rückholrecht zu.

    Allerdings sind diese Mitwirkungsrechte des Bundestages im Wesentlichen darauf beschränkt, Anträgen der Bundesregierung zuzustimmen oder sie abzulehnen. So kann ein von der Bundesregierung ausgehandelter Vertrag nicht durch das Parlament abgeändert werden, sondern kann nur im Ganzen angenommen oder verworfen werden. Gleiches gilt im Falle der Entsendung von Streitkräften: Der Bundestag kann dort ebenfalls die Gestaltung des Antrages nicht direkt beeinflussen. Jedoch sorgt hier die parlamentarische Debatte im Vorfeld der Bundestagsentscheidungen nicht nur für eine weitgehende Transparenz und Öffentlichkeit des Entsendeverfahrens. Sie signalisiert der Bundesregierung auch frühzeitig, bei welchen Einsätzen mit parlamentarischem Widerstand zu rechnen ist - und gibt dem Bundestag so immerhin indirekt die Möglichkeit, das Einsatzmandat inhaltlich auszugestalten.

    In gewisser Weise kann der Bundestag auch eine eigenständige, wenngleich völkerrechtlich nicht wirksame Außenpolitik betreiben. So sind die Abgeordneten in Parlamentarischen Versammlungen internationaler Organisationen aktiv, treffen in anderen Ländern mit Politikern zusammen, diskutieren politische Fragen und tragen so zu einem differenzierten Bild Deutschlands in der Welt bei. Auch kann der Bundestag Staatspersonen einladen, im Plenum zu sprechen, und sich nicht zuletzt durch eigene Stellungnahmen positionieren. Mit seinen Tibet-Resolutionen hat dies das Parlament wiederholt getan und dabei durchaus Kontrapunkte gegenüber der pragmatischeren China-Politik der jeweiligen Bundesregierungen gesetzt. Trotz gewisser Felder gemeinsamer Verantwortung dominiert indes die Exekutive auf dem Feld der Außenpolitik das Parlament.

    Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts

    Im außenpolitischen Entscheidungsprozess ist das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe formal nicht als Akteur vorgesehen. Allerdings wurden und werden dem höchsten deutschen Gericht immer wieder auch außen- und sicherheitspolitische Fragen zur abschließenden juristischen Klärung vorgelegt, in deren Rahmen es dann Kompetenzabgrenzungen und -zuschnitte für die verantwortlichen Akteure vornimmt. So hatte sich das Verfassungsgericht zu Beginn der 1990er Jahre mit der Rechtmäßigkeit von internationalen Bundeswehreinsätzen (Out-of-area-Einsätze) ebenso zu befassen wie mit der Frage, ob die Bundesregierung, als sie den erweiterten strategischen Konzeptionen der NATO und der Westeuropäischen Union (WEU) zustimmte, die Rechte des Bundestages bei der Abänderung völkerrechtlicher Verträge verletzt habe. Das Gericht eröffnete 1994 einen weiten rechtlichen Spielraum für die Beteiligung deutscher Soldaten an Einsätzen im Rahmen kollektiver Sicherheitssysteme, führte aber zugleich mit dem bis dahin unbekannten Instrument des Parlamentsvorbehalts eine Art geteilter Verantwortung zwischen Regierung und Bundestag für solche Bundeswehreinsätze ein.

    Aufforderung an den Bundestag

    Außenpolitik war traditionell das exklusive Vorrecht der Regierung, das Parlament durfte allenfalls zustimmen, aber nie wirklich mitreden. Und weil Europapolitik, ihrer realen Bedeutung zum Trotz, lange als Außenpolitik galt, hatte der Bundestag in Brüsseler Angelegenheiten wenig zu sagen. Damit ist jetzt Schluss.
    Auch im Bereich der Europa-Politik hat das Bundesverfassungsgericht mit seinen Urteilen zum Maastricht-Vertrag (1993) oder zum Lissaboner Vertrag (2009) zwar die Abgabe von Souveränitätsrechten an die europäische Ebene für zulässig erklärt, zugleich aber auch die verstärkte Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat an diesen Prozessen eingefordert - und nicht zuletzt auch die eigene Position als oberste Aufsichtsinstanz gestärkt, indem es die verfassungsrelevanten Integrationsschritte der juristischen Überprüfbarkeit unterwarf.

    Das Bundesverfassungsgericht hat zwar bislang stets den Ball ins politische Feld zurückgespielt und Regierung sowie Parlament einen weiten Raum für die konkrete Ausgestaltung der gerichtlichen Vorgaben überlassen. Doch lässt die Neigung in der Politik, in Karlsruhe immer detailliertere Fragen vorzulegen (wie etwa die über den Einsatz nicht-bewaffneter deutscher Soldaten in AWACS-Flugzeugen an ansonsten bewaffneten militärischen Unternehmungen), vermuten, dass das Bundesverfassungsgericht auch weiterhin ein wichtige Rolle im außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungsprozess spielen wird.

    Interessengruppen, Zivilgesellschaft, Medien

    Zur Komplexität des außenpolitischen Auftritts der Bundesrepublik gehört neben den formellen Kompetenzzuweisungen an die staatlichen Institutionen ein dichtes Geflecht informeller und nicht-staatlicher Akteure, Strukturen und Möglichkeiten der gestaltenden Einflussnahme. So ist der "Handelsstaat Deutschland" (Michael Staack) in ganz existenzieller Weise auf gute und stabile Wirtschaftsbeziehungen zu möglichst vielen Staaten angewiesen. Wirtschaftsverbände wie der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) oder der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), aber auch Konzerne aus allen großen deutschen Industriesparten bemühen sich daher in vielgestaltiger Weise darum, die politisch-diplomatischen Beziehungen zwischen Deutschland und seinen Partnern auch für die ökonomische Zusammenarbeit fruchtbar zu machen. Unmittelbar ersichtlich wird dies an den Wirtschaftsdelegationen, welche die Bundeskanzlerin oder den Außenminister auf ihren Auslandsreisen begleiten. Eher diskret bemühen sich Lobbyisten um Einflussnahme, etwa um eine zurückhaltendere Menschenrechtspolitik gegenüber attraktiven Wirtschaftspartnern wie China zu erreichen, industriefreundliche internationale Sozial-, Umwelt- und Klimastandards zu bewirken oder die vorteilhafte Regulierung von Märkten. Die Außenwirtschaftspolitik hat dabei immer wieder zwischen pragmatischen Ansätzen zur Sicherung und Mehrung des Wohlstands in Deutschland und selbstgesetzten politischen und ethischen Standards, etwa im Falle des Rüstungshandels, abzuwägen.

    Dabei ist von Bedeutung, dass Deutschland als ressourcenarmes Land immer stärker sowohl auf sichere Importe von Rohstoffen und Energie als auch auf zahlungs- und leistungsstarke Abnehmer deutscher Exporte angewiesen ist. Im Jahr 2008 exportierte Deutschland Waren im Wert von 994,9 Milliarden Euro und führte Güter im Wert von 818,6 Milliarden Euro ein, so dass sich ein Überschuss von mehr als 176 Milliarden Euro ergab. Mehr als jeder vierte Euro wird durch den Export deutscher Produkte erwirtschaftet; die Bedeutung der Außenwirtschaft für die ökonomische Entwicklung und den Wohlstand in Deutschland wie auch für die internationale Handlungsfähigkeit des Landes kann also kaum hoch genug eingeschätzt werden.

    Wachsenden Einfluss auf die Außenpolitik haben auch oft international tätige und vernetzte Nichtregierungsorganisationen (NROs). Über ihre Arbeit tragen sie erheblich zur Mobilisierung öffentlichen Interesses für die von ihnen vertretenen Anliegen etwa in Bezug auf Menschenrechte und Umweltfragen bei und erzeugen auf diese Weise Handlungsdruck auf die staatliche Politik. Darüber hinaus sind zumindest viele der großen NROs aufgrund ihrer Sachkompetenzen und Netzwerke wichtige Partner staatlicher Politik, etwa wenn es um die Information über bzw. die Einschätzung von Entwicklungen in anderen Ländern und Regionen oder um die Durchführung von Projekten und Maßnahmen im sozialen und humanitären Bereich geht. Gerade das BMZ arbeitet in seinem Aufgabengebiet mit einem breitgefächerten Spektrum von NROs zusammen.

    Unter den Vorzeichen einer voranschreitenden Globalisierung wirken zudem die allerorts präsenten modernen Medien intensiv an der außenpolitischen Agendasetzung mit, indem sie zeitnah Informationen und Bilder bis in die Wohnzimmer der Bürgerinnen und Bürger übertragen. Sie beeinflussen damit oft nicht nur, was in der Öffentlichkeit diskutiert wird, sondern können dadurch auch die Politik zu einem - häufig raschen - Tätigwerden veranlassen. Umgekehrt nutzt auch die Politik die Medien, etwa um durch exklusive Informationen in Hintergrundgesprächen bestimmte Themen an die Öffentlichkeit dringen zu lassen oder aber, was deutlich schwieriger ist, solche aus der öffentlichen Diskussion herauszuhalten. Durch diese gegenseitige Angewiesenheit - Politiker brauchen Öffentlichkeit, Journalisten benötigen Informationen und Geschichten - ist ein enges Beziehungsgeflecht entstanden, in welchem beide Seiten einander für ihre je spezifischen Zwecke instrumentalisieren (können).

    Seit den bewegenden Bildern, die der US-Fernsehsender CNN zu Beginn der 1990er Jahre über das Leid der Menschen im Bürgerkriegsland Somalia sendete, hat sich für diese auch von anderen Medien immer wieder erfolgreich praktizierte Form der Mobilisierung (außen-)politischen Handlungsdrucks der Begriff "CNN-Effekt" eingebürgert. An der daraufhin vom UN-Sicherheitsrat in Somalia eingesetzten Friedensmission beteiligte sich erstmals in der bundesdeutschen Geschichte auch ein bewaffnetes Bundeswehrkontingent.

    Allerdings birgt diese mediale Herstellung von Öffentlichkeit und Interesse auch die Gefahr der Auswahl/Auslese, wenn vorrangig auf Ereignisse reagiert wird, von denen starke Bilder vorliegen, dagegen aber "gesichtslose" Situationen ausgeblendet werden. Ein außenpolitischer Entscheidungsapparat wird sich daher auch in Deutschland nicht vorrangig der Macht der Bilder ergeben, sondern ist bestrebt, seine Prioritäten rational, das heißt nach dem Grad der Schwere und Bedeutung von Ereignissen sowie deren Auswirkungen auf das eigene Land zu bestimmen.

    Ausblick

    Seit der Wiedervereinigung und dem Ende der bipolaren Weltordnung haben sich die nationalen, regionalen und globalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik grundlegend verändert. Die außenpolitischen Handlungsspielräume Deutschlands haben sich vergrößert, aber auch die Anforderungen und Erwartungen, die in Europa und der Welt an das Land gerichtet werden. Deutschland hat gerade im Bereich seiner auswärtigen Politik mit zahlreichen Veränderungen und neuen Ansätzen reagiert, unter denen vor allem die Bundeswehreinsätze ins Auge fallen. Insgesamt ist die deutsche Außenpolitik immer vielschichtiger, dezentraler und in den einzelnen Ressorts auch immer spezifischer geworden.

    Sven Bernhard Gareis

    Zur Person

    Sven Bernhard Gareis

    Prof. Dr., ist Leitender Wissenschaftlicher Direktor am Fachbereich Sozialwissenschaften der Führungsakademie der Bundeswehr in Hamburg und lehrt Politikwissenschaft an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster. Seine Forschungsschwerpunkte: Internationale Friedenssicherung, Vereinte Nationen sowie die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik.

    Kontakt:»svengareis@bundeswehr.org«


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