Pressefreiheit ist. Denn Pressefreiheit ist nicht allein ein Grundrecht der Verleger, sie ist ebenso ein Grundrecht der Journalisten und last not least der Leser. Die wichtigste Aufgabe des Presserechtsrahmengesetzes wird es daher sein, diese medienpolitische „Gewaltenteilung", die aus dem Grundrecht der Pressefreiheit herzuleiten ist, auch dann praktikabel zu machen, wenn es an Vernunft und gutem Willen bei den Beteiligten fehlen sollte.
IV. Die Zukunft der Presse-und Rundfunk-freiheit
Manche Kritiker werfen denjenigen, die sich für die Schaffung eines Presserechtsrahmengesetzes engagieren, vor, sie bemühten sich gewissermaßen als moderne Don Quijotes „um den Schnee von vorgestern". Die Verwendung neuer elektronischer Medien werde möglicherweise die Zeitungen herkömmlicher Art in absehbarer Zeit verschwinden lassen und uns vor völlig neue medienpolitische Probleme stellen. Ob die medientechnische Entwicklung tatsächlich zu einem Ende der Presse führen wird, ist indessen nicht so sicher. In jedem Falle kann die Voraussage gewagt werden, daß wir bei verstärkter Einführung neuer elektronischer Medien eher noch verschärft vor der am Ende des vorigen Abschnittes skizzierten Grundproblematik stehen werden. Die Möglichkeiten für die Manipulation des Informationsempfängers und für die Einengung eigenverantwortlicher Mitwirkung der an der Gestaltung der Information Beteiligten werden sich vergrößern.
Mit anderen Worten: Ähnlich wie durch die Einführung der elektronischen Datenverarbeitung die Gefährdung der Persönlichkeitsrechte des einzelnen eine neue Dimension erhalten hat, wird die Einführung neuer elektronischer Medien zu erhöhten Gefahren für die Meinungsund Informationsfreiheit führen. Was am Modell des konventionellen Mediums Presse erarbeitet worden ist, wird morgen und übermorgen nicht überholt sein, sondern als Ausgangsbasis für die Erfüllung des Verfassungsauftrages aus Artikel 5 des Grundgesetzes unter den Bedingungen zukünftiger Medientechnik dienen können.
Der vom Bundesministerium des Innern im vergangenen Jahr vorgelegte Referentenentwurf eines Presserechtsrahmengesetzes ist nach dem ihm zuteil gewordenen öffentlichen Verriß sang-und klanglos in der Versenkung verschwunden. Es wäre gut, wenn er dort bliebe. Denn mit einer gesetzlichen Regelung der Rechtsbeziehungen zwischen Verleger und Redaktion — sie bildete den wesentlichen Bestandteil des Entwurfs — wäre für die Presse und ihre Freiheit nichts gewonnen. Die CDU/CSU lehnt deshalb ein Presserechtsrahmengesetz mit diesem Inhalt ab.
Die Freiheit der Presse beruht auf ihrer privatwirtschaftlichen Struktur. Sie genießt den Schutz der Verfassung. Um den Sinn dieser Gewährleistung zu erkennen, ist es zunächst notwendig, sich die Tatsache vor Augen zu halten, daß Informieren nichts anderes bedeutet als Ausübung von Macht. Wer den Informationsapparat beherrscht, übt Macht aus. Soweit es sich um die Presse handelt, wird der Informationsapparat von Verlegern, den Inhabern der institutionellen Basis, und Redakteuren, den Produzenten von Informationen und Meinungen, beherrscht. Wer, wie es in der modernen Diskussion meist geschieht, das Problem der Pressefreiheit oder genauer: seine Sorge um eine möglichst sachliche, korrekte und vielseitige Information und Meinungsbildung auf die Perspektive des Verhältnisses von Verleger und Redakteur verkürzt, läßt diesen Tatbestand außer acht. Er setzt unkritisch die Freiheit von Redakteuren — den Informationsproduzenten — und Käufern bzw. Lesern — den Informationskonsumenten — gleich und unterstellt, Gefahren für diese Freiheit gingen einzig vom Verleger aus. Demgegenüber ist daran festzuhalten, daß beide Gruppen, die Informationsvolumen und -Inhalte bestimmen, einer wirksamen Kontrolle unterworfen werden müssen. Sie ist für die Redakteure so unentbehrlich wie für die Verleger.
Vermöge ihrer privatwirtschaftlichen Struktur ist im Bereich der Presse diese Kontrollfunktion dem Markt, d. h.denjenigen überwiesen, denen sie von der Sache her in einer freiheitlichen Ordnung zukommt: den Käufern bzw. Lesern der Zeitung. Gewiß lassen sich andere Formen der Informationskontrolle auch für die Presse ersinnen; gewiß ist aber auch, daß für eine von Verfassungs wegen staatsfreie Presse eine adäquatere Form der Kontrolle nicht gedacht werden kann. Wie überall die Freiheit des Marktes demjenigen Unternehmer den größten Umsatz garantiert, der das beste und preiwerteste Produkt anzubieten hat, verschafft die freie „tägliche Abstimmung an den Kiosken" demjenigen Verlagsprodukt (auch als Werbeträger!) Erfolg, welches ihn nach der berechtigtermaßen ausschlaggebenden Meinung des Lesers auf Grund seiner Leistung verdient. Das vielbeklagte Zeitungssterben, das neben (meist) kleineren namentlich die parteigebundenen, gesinnungsengen Zeitungen betraf und betrifft, hat seinen Grund in dem Wunsch der Käufer bzw. Leser nach breiter, allzu offenkundige Einseitigkeiten zu vermeiden trachtender Information und sachlicher, gruppen-unabhängiger Meinungsbildung. Dazu kommt das nicht weniger verständliche Anliegen lebendiger —-je nach Richtung des Blattes auch unterhaltender — Aufmachung. Auch diejenigen, deren Richtungspresse auf solches Desinteresse der Leser stößt, sollten diese hier wirklich an der „Basis" getroffene Entscheidung zu respektieren bereit sein.
Das scheint vielen schwerzufallen, die lautstark den Publikumserfolg bestimmter Blätter zu beklagen lieben. Wer aber dem Bürger — hier wie anderwärts — die Fähigkeit bestreitet, die richtige Konsumwahl zu treffen, und deshalb meint, die zur Auswahl stehenden Produkte direkt oder indirekt von Staats wegen manipulieren zu müssen, der zweifelt insgeheim auch an der Weisheit des Bürgers bei der Ausübung seines politischen Wahlrechts, auf deren Annahme die demokratische Staatsform gründet, und greift, solange andere Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen, zum Mittel der Emotionalisierung des Wählers durch Diffamierung des politischen Gegners. Die Kontrolle des Marktes über den Verleger wird durch dessen Einflußrechte gegenüber der Redaktion auf das Presseerzeugnis vermittelt. Die privatwirtschaftliche Struktur des Pressewesens mit ihren Implikationen — Geltung des allgemeinen Gesellschafts-, Handels-und Arbeitsrechts — ist somit nicht nur die Voraussetzung ihrer Freiheit vom Staat und der seine Willensbildung bestimmenden Gruppen, sondern zugleich die Gewähr einer effektiven Kontrolle der durch die Presse ausgeübten (Informations-) Macht. Sie würde wirkungslos, entzöge man die am wirtschaftlichen Risiko nicht beteiligte Redaktion dem Einfluß des Verlegers. Eine Einschränkung des verlegerischen Direktionsrechts, die diesen Kontrollmechanismus lähmt, kann also kein vernünftiges Ziel der Pressepolitik sein.
Deshalb muß auch der Auffassung widersprochen werden, die privatwirtschaftliche Struktur der Presse stehe in einem mindestens tendenziellen Widerspruch zu ihrer öffentlichen Funktion, d. h. ihrer für die freiheitliche Demokratie konstituierenden Bedeutung. Bundesinnenminister Maihofer hat diese Auffassung in der Debatte des Deutschen Bundestages am 18. Oktober 1974 dahin formuliert: „Des weiteren glaube ich, daß Sie überhaupt nicht die prinzipielle Problematik sehen, in der wir hier stehen: eine nach unserem Bekenntnis privatwirtschaftlich organisierte Presse mit ihrer öffentlichen Aufgabe in Einklang zu bringen, und zwar so, daß weder die privatwirtschaftliche Grundlage die öffentliche Aufgabe erschlägt noch — umgekehrt — die öffentliche Aufgabe die privatwirtschaftliche Grundlage vernichtet. Das ist doch hier das politische Problem." Das ist ein gefährliches Mißverständnis, dessen Konsequenz die — mit dem Presserechtsrahmengesetz ja in der Tat auch beabsichtigte — gesetzliche Verordnung einer besonderen, die Implikationen der privatwirtschaftlichen Struktur korrigierenden, quasi-öffentlich-rechtlichen inneren Presseverfassung wäre. In Wahrheit besteht jener Widerspruch nicht. Vielmehr kann die Presse die ihr in der Verfassung des Grundgesetzes zugedachte öffentliche Funktion eben nur vermöge ihrer privatwirtschaftlichen Struktur erfüllen. Die Vorstellung, daß die eine die andere erschlagen könne, ist verfassungsfremd.
Die Gründe, die für eine sondergesetzliche Regelung des Verhältnisses zwischen Verlegern und Redakteuren angeführt zu werden pflegen, sind nicht überzeugend. Das gilt zunächst für das Argument, die Presse könne in einem demokratischen Staat bzw. in einer demokratischen Gesellschaft ihre Aufgabe nur sachgerecht erfüllen, wenn ihre innere Struktur demokratischen Grundsätzen entspreche. Der Hinweis führt freilich zu der Frage, über welche demokratische Legitimation die Redakteure verfügen und warum die der übrigen im Pressewesen tätigen Personen geringer oder nicht vorhanden ist. Vor allem aber wird dabei schlicht die vorgegebene privatwirtschaftliche Struktur unseres Pressewesens übersehen, dessen .demokratische“ Kontrolle dem Käufer bzw. Leser überantwortet ist.
Vor allem wird gefordert, den Konzentrationsbewegungen im Pressebereich und der dadurch reduzierten Vielfalt auf dem Presse-markt sei dadurch zu begegnen, daß durch Gesetz Vielfalt der Meinungen in jedem einzelnen Presseprodukt zu ermöglichen sei. Zur Einschätzung der Lage ist in diesem Zusammenhang vorab zu bemerken: Die vielgescholtenen Konzentrationsvorgänge der Jahre 1954— 1974 haben zu einer ständigen Ausweitung der verbliebenen Redaktionen und damit auch zu einer wesentlichen Erhöhung ihrer Leistungsfähigkeit geführt. Hinzu kommt, daß diese Konzentrationsvorgänge zumeist kleinere Zeitungen betrafen. Tageszeitungen mit einer Auflage von mehr als 40 000 Exemplaren waren davon in aller Regel nicht betroffen. Mit Jens Feddersen ist festzustellen: „Wir haben in der Bundesrepublik ein Höchstmaß an Vielfalt im Informationswesen." Die Zahl von über 120 selbständigen Vollredaktionen ist für ein Land von der Größe der Bundesrepublik Deutschland im internationalen Vergleich eine außerordentlich hohe Zahl. Von einer Beschneidung der Informationsfreiheit durch eine Schrumpfung der Vielfalt auf dem Pressemarkt kann jedenfalls auf dem regionalen und dem überregionalen Felde keine Rede sein.
Kummer vermöchte allenfalls die zunehmende Zahl lokaler Zeitungsmonopole zu verursachen, wobei sich das Monopol ja nur auf den lokalen Teil erstreckt. Näheres Zusehen zeigt allerdings, daß eine publizistische Verarmung in der Regel nicht eintritt, wenn eine Zeitung ihren letzten lokalen Konkurrenten aus dem Felde schlägt. Schon die Logik gebietet ihr, da sie jetzt alle Leser des betroffenen Gebietes ansprechen muß, mehr Ausgewogenheit. Ihre gewachsene wirtschaftliche Potenz ermöglicht ihr einen besseren Service. Diese Überlegungen finden sich in den wissenschaftlichen Untersuchungen, die es bisher dazu gegeben hat, voll bestätigt. Diese Untersuchungen erbringen zumindest keinen Beweis für die oft behauptete Verarmung der lokalen Kommunikationsstruktur in dem Falle, daß eine Zeitung eine lokale Monopolstellung erringt. Allerdings — und dies ist eine für den gesamten Bereich der Medienpolitik gültige Bemerkung — haben alle bisher angestellten Untersuchungen nur mehr oder weniger vorläufigen Charakter. So ist die Gefahr um so größer, statt auf der Grundlage solider Erfahrungen und Tatsachen auf der Basis vorgefertigter Überzeugungen Politik zu machen, was überaus bedenklich ist. Immerhin gibt es für unseren Bereich eine weitere interessante Studie von Frau Noelle-Neumann, die sich mit dem Verhältnis von Verleger und Redakteuren befaßt und zu dem Ergebnis kommt, daß von einer Diktatur des Verlegers in der Redaktion keine Rede sein kann.
Soweit nun die Forderung nach gesetzlicher Regelung der sog. inneren Pressefreiheit dahin verstanden wird, daß jeder Redakteur in der Zeitung schreiben kann, was er will, wäre mit Sicherheit zu erwarten, daß am Bedarf vorbeiproduziert, der wirtschaftliche Niedergang der Presse potenziert und auf diese Weise die Konzentration beschleunigt würde. Denn die Erfahrung lehrt, daß der Leser in seiner Zeitung nicht ein Sammelsurium von Redakteursmeinungen zu finden wünscht, sondern neben sachlicher Information ein zusammenhängend ausgerichtetes Gesamtbild. Aber auch dann, wenn die Herstellung redaktioneller Autonomie die Bestimmungsgewalt über den Inhalt der Zeitung der Mehrheit der Redakteure überantworten sollte, ist keineswegs eine Garantie für Vielfalt in der Presse gegeben. Mit Recht hat man vielmehr der Sorge Ausdruck gegeben, es sei nach der Lebenserfahrung zu befürchten, daß dort, wo die Redaktionsmehrheit entscheide, jede „Fraktion" versuchen werde, sich durch möglichst konforme Kräfte zu verstärken. Ist dem aber so, dann wäre gewiß nicht eine Vervielfältigung der Meinungen in der Zeitung, sondern bestenfalls eine der Stärke der verschiedenen, im Redaktionskollegium vertretenen Gruppen, proportionale Raumaufteilung für die unterschiedlichen Auffassungen oder eine kompromißhafte Angleichung der Meinungsäußerungen unter Verzicht auf Profil, schlimmeren-falls Einseitigkeit in Information und Kommentar, kurz Verödung und Verarmung der Kommunikationsstruktur anstelle von Farbig-B keit die Folge der Freistellung der Redaktion von den Weisungen des Verlegers. Die Vermutung ist berechtigt: „Ein Redaktionskollektiv wird der Eigenwilligkeit einzelner Mitglieder — schon unter gruppendynamischen Aspekten — bisweilen weniger Spielraum lassen als ein marktorientierter Verlag" (B. Rüthers). Es sind vor allem die Praktiker, die — von Rudolf Augstein über Jens Feddersen bis zu Conrad Ahlers — nicht müde werden, davor zu warnen, die Zeitungen in eine uniformierende, den Gang der redaktionellen Arbeit lähmende und auf ihre Kollektivierung hinauslaufende Zwangsjacke zu stecken. „Permanenter Kampf zwischen ständig wechselnden Mehrheiten und Minderheiten müßte die Redaktion zerreißen", sagt Rudolf Augstein. In dieser Weise den Gruppenkonflikt in der Zeitung zu institutionalisieren, hieße Effektivität und Qualität ihrer Leistung in ähnlicher Weise reduzieren, wie dies mit Hilfe des gleichen Modells an den Universitäten erreicht wurde. Hinzu kommt: Die öffentlich-rechtliche Organisationsform des Rundfunks hat sich gerade in unserer Zeit einer wachsenden innenpolitischen Polarisierung gegenüber allfälligen Versuchen der Unterwanderung — direkt durch die politischen Parteien, indirekt damit aber auch durch den Staat — als nicht sehr widerstandsfähig erwiesen. Die Zeitungsund Zeitschriftenpresse erweist sich dank ihrer privatwirtschaftlichen Struktur da um vieles resistenter. Eben daräus dürfte es sich erklären, daß viele der Versuchung nicht zu widerstehen vermögen, der Presse eine Organisationsform zu verordnen, die für ähnliche Infiltrationsmethoden Raum läßt wie die des Rundfunks und des Fernsehens.
Die starken verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine gesetzliche Regelung der inneren Pressefreiheit nach Art des Entwurfes eines Presserechtsrahmengesetzes im einzelnen darzulegen, fehlt hier der Raum (vgl. dazu meinen Beitrag „Medienpolitik und Pressefreiheit", Archiv für Presserecht 1973, S. 494 ff., sowie jüngst P. Lerche, Verfassungsrechtliche Aspekte der „inneren Pressefreiheit", 1974).
Beruht die Freiheit der Presse auf ihrer privatwirtschaftlichen Struktur, dann besteht die Aufgabe der Medienpolitik, soweit sie die Presse zum Gegenstand hat, darin, diese privatwirtschaftliche Struktur zu stärken. Allein wirtschaftlich starke Verlage sichern die Unabhängigkeit der Presse (J. Feddersen). Statt also wie die Wirtschaft im allgemeinen so auch die Presse mit systemsprengenden Projekten wie dem Presserechtsrahmengesetz, der Forderung nach einer Abschaffung des Tendenzschutzes (eine Lieblingsvorstellung in SPD-und Gewerkschaftskreisen), der Drohung mit Marktanteilsbegrenzungen (so die Leitlinien einer angeblich liberalen Medienpolitik der FDP) und ähnlichem Unfug zu irritieren, wie es sich Bundesregierung und Koalition zur Aufgabe gemacht zu haben scheinen, gilt es dort anzusetzen, wo die Presse der Schuh drückt. Die vom Bundesverband der Deutschen Zeitungsverleger auf Verlangen der Bundesregierung erhobenen Daten haben deutlich gemacht, daß die Besorgnis um die wirtschaftliche Situation der Verlage und der Arbeitsplätze der Journalisten, Druk-
ker, Setzer usw. zu Recht besteht. Die CDU/CSU-Fraktion hat schon im Oktober 1974 eine pressefreundliche Gebührenpolitik der Post sund eine Freistellung der Vertriebserlöse der Tageszeitungen von der Mehrwertsteuer gefordert. Bundesregierung und Koalition haben diese Vorschläge mit fadenscheiniger Begründung verworfen. SPD und FDP sind durch Widersprüche in den eigenen Reihen gelähmt. Während sie Worte machen, entscheidet sich das Schicksal unserer Presse.