I. Die Revolutionierung des Kriegsbildes durch Guerillas und Terroristen
Seit dem Zweiten Weltkrieg hat sich die Form kriegerischer Auseinandersetzung nicht nur im Bereich konventioneller Kriegführung, sondern vor allem auf der unteren Ebene — der des Klein-oder Guerillakrieges — in entscheidendem Maße verändert. Wenn man sich heute fast weltweit darüber Gedanken macht, Strategien gegen den Terror zu entwickeln, so spiegelt das wider, welche Dimensionen die subversive Kriegführung auch für jene Staaten angenommen hat, die bis vor einigen Jahren sich lediglich mit der Aufdeckung rein krimineller Akte durch ihre Sicherheitsapparate zu beschäftigen hatten.
Die Verknüpfung der Begriffe „subversive Kriegführung" (Guerilla) und Terrorismus scheint gerechtfertigt, wenn davon ausgegangen wird — im Gegensatz zu manchen Beobachtern des Phänomens — daß beide Bereiche unter zahlreiche Berührungspunkte Aspekten aufweisen, ja sogar häufig deckungsgleich sind. Denn der Terror gehört zur Guerilla solange, wie Art zumindest diese der Kriegführung sich noch nicht ausreichend stabilisiert hat, um dem Gegner militärisch mit „offenem Visier" begegnen zu können. Daher kommt terroristischen Aktionen gerade im Anfangsstadium einer Guerilla, in der Phase der sogenannten Konspiration, ein gewisser Stellenwert zu. Wie sonst wären das Aufbäumen einer zur „Revolution“ entschlossenen Gruppe gegen einen überlegenen Machtapparat der Gegenseite sowie das „Aufschrecken" der Volksmassen überhaupt möglich? Doch stbald „die Guerillabewegung an Umfang und Stärke zunimmt, wird die Rolle des Terrors immer unwesentlicher" Daraus ergibt sich die Schlußfolgerung: „Guerillabewegungen und Terror sind in der Praxis nicht voneinander zu trennen."
Trotz dieser häufig fließenden Übergänge zwischen den Aktionsformen einer Guerilla und jenen des Terrorismus läßt sich eine Unterscheidung zwischen ihnen dennoch vornehmen. Bei den Guerillakriegen der Neuzeit haben sich vor allem drei Arten der militärischen Auseinandersetzung herausgebildet: a) Eine Guerilla kann sich gegen eine ausländische Besatzungsmacht im Rahmen eines regulären Krieges richten; b) gegen eine Besatzungsmacht nach der Niederlage einer regulären Armee in einem konventionellen Krieg; c) gegen koloniale Fremdherrschaft. Auch Minderheiten und Separatistengruppen wenden die Taktik von Guerillas gegen ihre Zentral-regierungen an. Lateinamerikanische Guerille-ros z. B. zielen mit ihren Aktionen bevorzugt auf den Regierungsund Machtapparat ihrer Länder. Stets sind bei einer unter dem Signum des Guerillakrieges ausgetragenen Konfrontation politische Ambitionen im Spiel. Beispielhaft für solche Entwicklungen sind die jüngsten Ereignisse im ehemaligen Portugiesisch-Afrika sowie die sich zuspitzende Lage in Rhodesien und in der Südafrikanischen Union. Besonders der vormals Unabhängigkeitskampf portugiesischen Besitzungen in Afrika
wurde zu einem erheblichen Teil durch die Aktionen von Guerillabewegungen beschleunigt.
Im grundlegenden Unterschied zum Terrorismus ist der Guerillakrieg primär charakterisiert durch eine besondere Form der militärischen Taktik, durch einen spezifischen Einsatz der Truppen sowie durch Mobilität und Kommandooperationen. Guerilla-Taktik ist also eine Strategie auf „kleiner Ebene", die sehr oft ihre Aktionen verzögert, um politisch und militärisch die Gunst der Stunde abzuwarten. Der Terrorismus dagegen ist gekenn-zeichnet durch Aktionen kleinerer und stets aus dem Verborgenen heraus operierender Gruppen. Typisches Merkmal terroristischer Unternehmen sind Schläge gegen Unschuldige zur Verbreitung von Furcht und Unsicherheit.
Terror begegnet uns — auch dies ein Unterschied zum Guerillakrieg — niemals „offen", sondern agiert aus einem anonymen, geheimnisumwitterten und Schrecken einflössenden (Umfeld heraus. So gesehen ist Terrorismus kein Krieg. Er führt vielmehr ein Eigendasein;
er verselbständigt sich, wobei die „Spielregeln" der irregulären Kriegführung verlassen werden. Stimulierend wirken auf die Anhänger gewalttätiger Aktionen stets ein gewisser Romantizismus, Propaganda und Auto-suggestion. Dieses Bild der Terror-und Anar> choszene verschiebt sich allerdings in dem Augenblick, wo Terroristen sich mit ihren Methoden zum Verfechter von politischen Zielen, Interessen und Ansprüchen bestimmter Bevöl1 kerungsgruppen aufschwingen — ungeachtet der Tatsache, ob die von ihnen „vertretene"
Gruppe diese Aktionsformen billigt.
Diese Interpretation läßt es nicht zu, den Terrorismus isoliert zu deuten, ihn in die Ecke des ausschließlich kriminellen Handelns zu rücken — so verständlich dies auch unter moralisch/ethischen Kriterien sein mag. Entscheidend ist das Selbstverständnis des Terroristen — jene Deutung, die er seinem Tun und Handeln selbst verleiht und deren Fehleinschätzung es ja gerade den Abwehrorganen häufig so sehr erschwert, ihn „auszurechnen" und ihrerseits entsprechend zu agieren und zu reagieren.
An diesem Punkt müssen die Überlegungen der Anti-Terror-Strategie primär ansetzen. Dabei sind neben der Kenntnis der Antriebs-kräfte der Terroristen ihr gesellschaftspolitischer Hintergrund sowie ihre Vorbilder ein wesentliches Moment. Die Szene des internationalen Terrorismus in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts hängt ursächlich u. a. mit den Erfolgen jener als Volksbefreiungskriege geführten Erhebungen zusammen, wie sie seit 1945 in verschiedenen Teilen der Welt ausgetragen wurden. Erfolgreich verlaufene Guerillakriege haben häufig erst potentiellen Aufrührern den auslösenden Impuls zu eigenen Aktionen verliehen.
Allerdings zeigt sich bei der Adaption der Theorien der klassischen Lehrmeister des kleinen Krieges vielfach eine Fehlkalkulation, die eine erste — jedoch gravierende Lücke — in der Strategie der Terroristen erkennen läßt. Obwohl bei den Erfolgen von Guerillabewegungen der Nachkriegszeit jeweils politische und militärische Prozesse unterschiedlicher und kaum vergleichbarer Art in Gang gesetzt wurden, wurde das von den Epigonen oft übersehen, wodurch es zu einer eindeutigen Überschätzung dieses Kriegstyps kam. Außerdem ist bei der Suche nach Fehleinschätzungen der Terroristen im Vorfeld ihrer bewaffneten Aktion die Tatsache zu berücksichtigen, daß die Sicherheitsapparate zur Bekämpfung von Terroristen und Guerillagruppen in vielen Ländern der Erde in den letzten Jahren eine bemerkenswerte Weiterentwicklung durchgemacht haben.
Diese Entwicklung führte schließlich in den subversiven Zirkeln zu der Erkenntnis, daß die Gewalt aus dem Untergrund den jeweiligen Verhältnissen anzupassen und neue Formen für sie zu finden seien. Daß die Zeit „klassisch" geführter Guerillakriege im Stile einer Landguerilla der Vergangenheit anzugehören scheint, leitete bei den revolutionär aus dem Untergrund arbeitenden Gruppen einen Umdenkungsprozeß ein, an dessen Ende die Abkehr vom Phänotyp der Landguerilla und eine Hinwendung zum Konzept der Stadt-und Kaderguerilla stehen Zu dieser veränderten Strategie schreibt Walter Laqueur zu Recht„Die Flucht in die Stadtguerilla ist nicht ein neuer Anfang, sondern im Gegenteil das Ende einer Ära"
Diese Verlagerung auf die Ebene einer „Terror-Guerilla" nimmt immer bedrohlichere Ausmaße an. Der Katalog von künftig anwendbaren Mitteln durch Terroristen übersteigt bereits heute die Vorstellungskraft: Es gehört nicht mehr ins Reich der Utopie, wenn in Planspielen der Sicherheitsdienste die Vorstellung durchgespielt wird, Terroristen könnten eines Tages bakteriologische und atomare Waffen zu politischer Erpressung einsetzen, und Kernkraftwerke seien langfristig die bevorzugte Zielscheibe terroristischer Aktivitäten Solche Möglichkeiten bind zumal für die Herrschaftssysteme einer freien Welt mit ihren pluralistischen und somit offenen Gesellschaftsstrukturen eine ungeheuere Herausforderung. Ihre Abwehr zwingt zur Entwicklung fein abgestufter Sicherheitsmecha-nismen, um der Realisierung dieser Bedrohung vorzubeugen und dem Phänomen eines grenzenlosen Terrors den Boden zu entziehen.
II. Der „Modellfall" Nahost: Israels Kampf gegen die Fedayin — Erkenntnisse und Lehren
Wenn wir von Abwehrmechanismen zur Bekämpfung des Terrorismus sprechen, so geben uns die Vorgänge im Nahen Osten — die Kriegführung zwischen Israelis und palästinensischen Kommandos in Vergangenheit und Gegenwart — wertvolle Hinweise auf Grenzen und Möglichkeiten terroristischer Gewalt. Zum besseren Verständnis des Hintergrundes ein kurzer Blick auf die nahöstliche Szenerie:
Der palästinensische Widerstand, wie er sich seit 1967 gegen den jüdischen Staat darstellt, hat im Laufe der Jahre unter dem Aspekt des Guerillaund Terrorkrieges zwei unterschiedliche „Gesichter" offenbart. Er begann ursprünglich im Sinne eines „klassisch" geführten Guerillakrieges gegen eine Besatzungsmacht. Das Ziel der Fedayin war die Bekämpfung des „Aggressors" und die Vertreibung der Israelis aus den besetzten Gebieten, wobei die Palästinenser in ihren theoretischen Schriften die Vernichtung des gesamten zionistischen Staates fordern
Das Konzept dieser Konfrontation um Palästina entsprach durchaus dem eines Guerillakrieges. Aber bereits in einem frühen Stadium der Auseinandersetzung wurden wegen der Abwehrerfolge der Israelis die gezielten militärischen Aktionen mehr und mehr von terroristischen Unternehmungen abgelöst.
Der Einsatz terroristischer Mittel erhielt nach dem militärischen Zusammenbruch der Fedayin eine neue Dimension, als nämlich die Kommandos auf der Suche nach einer Fortsetzung ihres Kampfes auf die Ebene des exportierten Terrors übergingen und weltweit ihre Gewaltaktionen durchführten.
Eine typologische Einordnung des palästinensischen Widerstandes in die Reihe bisheriger Guerillabewegungen hat diese Mischform ihrer Aktionen zu berücksichtigen; man muß ihn also als „Terror-Guerilla" katalogisieren. Dabei hat die von den Fedayin praktizierte Internationalität des Terrors auf die Anarchoszene in der ganzen Welt in prägnanter Weise „vorbildhaft" und nachahmenswert gewirkt. Dieser Aspekt wurde dann für andere Länder der auslösende Faktor, sich auf dem Gebiet der inneren Sicherheit verstärkt mit der Abwehr des Terrorismus zu befassen.
Der Guerilla-und Terrorkrieg der Fedayin gegen Israel hat den gesamten Erdball zum (potentiellen) Kriegsschauplatz gemacht. Durch die weltweite Dimensionierung ihres Kampfes mit Israel zeigten sie prototypisch, wie nach dem Scheitern einer Guerilla in ihrem eigentlichen Operationsfeld durch die „Ausfuhr“ der Gewaltanwendung ein lokaler Konflikt über die engeren Grenzen des Krisengebietes hinausgetragen und in neutralen Ländern mit spektakulären Einzelaktionen fortgesetzt werden kann.
Diese Strategie der Fedayin kann, das sei mit aller Vorsicht gesagt, auch für gewisse inzwischen sichtbar gewordene Verhaltensweisen deutscher Terroristen Gültigkeit haben
Aus alledem ergibt sich der Schluß: Der internationale Terrorismus, bisher am deutlichsten personifiziert und in seiner Wirkung auf Dritte am erfolgreichsten praktiziert durch die Palästinenser, ist eine neue Art der Kriegführung. Er ist eine Kriegführung ohne Territorium, ausgetragen ohne Armeen, wie wir sie kennen. Es ist eine territorial nicht begrenzte Kriegführung; sporadische „Gefechte" können weltweit stattfinden. In diesem Krieg gibt es keine Neutralen mehr und kaum unschuldige Zivilisten als Zuschauer
Die Gefahr liegt für alle Staaten darin, daß solche Bewegungen anerkannt und gestützt werden. Denn je mehr die Hofierung terroristischer Organisationen und die stillschweigende Duldung brutaler Gewaltakte durch völkerrechtlich etablierte Staaten denkbar erscheint, um so eher wird sich der Terrorist ermutigt fühlen, mit den Mitteln der Gewalt und Erpressung den Staatsapparat zu unterlaufen und die Ohnmacht der Regierungen zu demonstrieren, um seine politischen Forderungen durchzusetzen.
Der „Modellfall“ Nahost, insonderheit das Vorgehen Israels gegen die palästinensische Terrorszene, hat nachdrücklich die folgenden Erfahrungswerte bestätigt: — Stets sind für Erfolg oder Scheitern einer Guerilla die spezifischen politischen, militärischen, wirtschaftlichen und administrativen Bedingungen im Kriegs-oder Krisengebiet zu berücksichtigen. — Erfolg oder Scheitern eines Aufstandes hängen maßgeblich von den jeweiligen Ansatzpunkten, den Zielen und der Berechtigung der Ansprüche der Guerillas oder Terroristen ab. — Es gibt Modelle einer vielversprechenden Guerillaund Terrorismusbekämpfung — und Israel hat wohl ein solches Modell sui generis entwickelt und bisher in der Welt am effektivsten praktiziert.
Wenn wir nun einigen strategisch-taktischen Grundzügen der israelischen Konterguerilla folgen, so soll dieser Exkurs zwei Zielen dienen: 1. soll demonstriert werden, wie einer Bedrohung „aus dem Dunkel" in einem speziellen Fall zu begegnen ist und 2. soll nachgewiesen werden, an welchen Stellen die israelische „counterinsurgency" gleichsam paradigmatischen Charakter für die Abwehrsysteme anderer Länder haben kann. Aus nahe-liegenden Gründen sei der Blick hier besonders auf die Szenerie in der Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
III. Israels Anti-Terror-Konzept und die Möglichkeiten
Spektakuläre Terrorüberfälle auf dem Boden der Bundesrepublik Deutschland in den letzten Jahren — und hier wäre in erster Linie an das Attentat von München zu denken — konnten immer wieder den Überraschungseffekt, den der Anschlag für die Sicherheitsbehörden hatte, für sich nutzen. Ein schnelles Handeln wurde z. B. häufig schon durch ein zähflüssiges Agieren der Krisenstäbe beeinträchtigt. Hier stoßen wir im Sinne erfolgreicher Terrorbekämpfung auf ein Hindernis, welches als Barriere im Vorfeld möglicher Anti-Terror-Konzeptionen bezeichnet werden kann. Gegenwärtig ist allerdings die Situation der Sicherheitsorgane, bedingt durch das „Schlüsselerlebnis" München erheblich verbessert worden Die Entscheidung, wie den jeweiligen Aktionen von Terroristen zu begegnen ist, muß in diesem Vorfeld fallen. Das heißt, es sollte ein klares politisches Konzept bestehen, wie terroristischen Angriffen zu begegnen ist. Hierfür bieten sich die folgenden Kriterien an: Die Reaktionszeit der betroffenen nach einem Attentat müßte noch stärker verkürzt werden; d. h., es müssen Fallstudien entwickelt und durchgespielt werden die ein möglichst breites Spektrum „potentieller Terrorfälle" umgreifen und entsprechende Lösungsvorschläge anbieten. Je unverzüglicher sich der Terrorist mit der Ordnungsmacht konfrontiert sieht, um so größer dürfte auch bei ihm die Überraschung sein; denn einen entscheidenden Vorteil hat jede Terroraktion — den des „ersten Schus-ses". Darauf in kürzester Zeit reagieren zu können, muß wesentliches Ziel jeder Anti-Terror-Strategie sein.
Der Staat Israel hat — gemäß seiner politischen und geostrategischen Lage — die Herausforderung der palästinensischen Guerilla mit ihrem Terror angenommen und dabei in langfristig wohl richtiger Einschätzung der arabischen Ziele den Terror der Fedayin als Kriegshandlung interpretiert und dementsprechend mit der vollen Schlagkraft seiner Armee und der anderen Sicherheitsdienste geantwortet. Diese harte, konzessionslose Politik fordert ihre Opfer — auch unter den Bürgern Israels. Doch hat der militärische Erfolg der israelischen Anti-Terror-Stxategie ihren Verfechtern bisher Recht gegeben. Dabei spielt es im Kontext der Abwehrmaßnahmen nur eine sekundäre Rolle, daß seit dem Yom-Kippur-Krieg die besetzten Gebiete am Jordan von einer wachsenden Welle des palästinensischen Nationalismus erfaßt sind. Das Aufbrechen einer nationalen Dynamik und die Freisetzung bestimmter, im gesamten Palästinakomplex steckender Antriebskräfte hängt nur mittelbar mit der harten Reaktion Israels auf den palästinensischen Terror zusammen. Welt-und regionalpolitische Gründe, die veränderte Situation seit dem vierten Nahostkrieg im Oktober 1973 sind wohl die primären Ursachen für die veränderte Szenerie in den besetzten Gebieten. Denn selbst die erbittertsten Nationalisten in Israel müßten bei einer nüchternen Einschätzung der Lage zu der Erkenntnis kommen, daß auf die Dauer die Palästinafrage aus dem Bündel nahöstlicher Probleme nicht auszuklammern ist. Wenn seit dem 4. Nahostkrieg die Unruhe im Westjordanland sich immer stärker artikuliert, so ist dieses Phänomen sicherlich nicht, wie manche Experten meinen, ein Ausdruck der gescheiterten Anti-Terror-Konzeption Israels, denn der Sicherheitsapparat des jüdischen Staates ist ja nicht angetreten, die Diskussion des Palästinaproblems zu bekämpfen, sondern sein Zielobjekt war und ist die Ausschaltung des damit verbundenen Terrors.
Die Effektivität der israelischen Sicherheitskräfte gegen den palästinensischen Terror ist letztlich darin verankert, daß die Anschläge der Fedayin mit existenziellen Fragen des Staates Israel verknüpft sind. Das permanente, nun schon fast 30 Jahre andauernde Gefühl, bedroht zu sein, ließ in Israel jene Kräfte frei werden, die es diesem Volk erlaubten, in regulären wie irregulär geführten Auseinandersetzungen zu bestehen. Die Bekämpfung palästinensischer Kommandos und ihrer internationalen „Hilfstruppen" ist Teil einer militärischen Gesamtstrategie, und eben dies erklärt die Erfolge der israelischen Abwehr-maßnahmen. Im Gegensatz zu Israel konnte sich die Bundesrepublik Deutschland in ihrem bisherigen Konzept der inneren Sicherheit eine flexiblere Haltung gegenüber dem Terrorismus und seinen Praktiken erlauben. Allerdings dürfte auch bei uns künftig der Spielraum für mögliche politisch/diplomatische Verhaltensweisen enger werden. Denn wie die Operation eines „transnational" besetzten Terroristenkommandos bei der Flugzeugentführung nach Entebbe belegt, scheint sich die Involvierung Dritter in das Szenario einer Terroraktion immer mehr zu verstärken, was die Gegenwehr komplizierter und die Basis für eigenständige nationale Aktionen schmaler macht. Die jüngste UNO-Initiative des deutschen Außenministers Hans-Dietrich Genscher im Hinblick auf eine weltweite einheitliche Behandlung im Falle einer Geiselnahme kann als erstes Anzeichen dafür gewertet werden, wie „global" auch die Bundesregierung — wie Israel es stets getan hat — heute den Kampf gegen den Terrorismus interpretiert Dennoch kann die Haltung der Bundesregierung auch künftig gegenüber terroristischen Gewaltaktionen differenzierter sein als jene Israels, denn das Phänomen „Terror" begegnete uns hier nur sporadisch, und die Regierung war jeweils in der Lage, ihr taktisch-operatives Vorgehen von Fall zu Fall zu überprüfen. Als Beispiele seien in diesem Zusammenhang die Lorenz-Entführung und der Anschlag auf die deutsche Botschaft in Stockholm genannt. Die Reaktion des Staates auf diese beiden terroristischen Aktionen läßt die Extrempunkte jeder Terrorbekämpfung erkennen: einmal ein Nachgeben, auf der anderen Seite äußerste Härte.
Die nachgiebige Haltung der Bundesregierung im Falle Lorenz hing außer mit spezifisch politischen Gründen vor allem mit der Unsichtbarkeit der Täter zusammen. Im Unterschied zur Stockholmer Aktion kam in Berlin noch hinzu, daß die Terroristen das Ausmaß ihrer Forderungen, relativ gesehen, in Grenzen hielten. Dann jedoch, durch den Erfolg ihrer Operation ermuntert, begingen sie den Fehler — nach der geglückten „Generalprobe" von Berlin —, bei der Stockholmer „Premiere" den Rahmen ihrer Bedingungen zu sprengen und die Bundesregierung an die Grenze staatlicher Konzessionsbereitschaft und Belastbarkeit zu bringen, wodurch ein erneutes Nachgeben zu Lasten der inneren Ordnung nicht mehr vertretbar war. Die Frage muß hypothetisch bleiben, ob nicht auch in Schweden der Terrorismus einen erneuten Triumph über die staatliche Autorität gefeiert hätte, wären die Forderungen des Kommandos „Holger Meins" nicht überdimensioniert gewesen.
Es wurde von einer Entscheidung im Vorfeld und von einer Verkürzung der Reaktionszeit der Sicherheitsorgane gesprochen.
Versuchen wir auch hier wieder, das Anti-Terror-Modell Israels in unsere Überlegungen einzubeziehen. Jeder Soldat, Polizist und Sicherheitsbeamte in Israel weiß bei einem Anschlag sofort, daß hart und unnachgiebig reagiert werden muß. Die einzige Frage dabei ist nur, wie das jeweilige taktisch/operative Konzept angelegt ist. Die israelischen Reaktionen auf Überfälle palästinensischer Kommandos haben in den meisten Fällen einen gemeinsamen Grundzug der Konteroperation: schnelles und überfallartiges Handeln der Behörden. Den Terroristen soll keine Zeit gegeben werden, zu verhandeln, weil nach den Vorstellungen und dem Auftrag der angreifenden Fedayin Verhandlungen mit den Israelis nicht Taktik, sondern schon ein Ziel ihrer Aktion sind. Gewiß, das Vorgehen der Israelis ist durch die besondere politische Situation, in der sie sich befinden, bestimmt. Daher muß auch der Versuch, aus ihrer Anti-Terror-Strategie bestimmte Lehren für die Bundesrepublik Deutschland zu ziehen, zunächst folgende Tatbestände berücksichtigen: 1) den Kriegszustand, der ja für die meisten Staaten, die Israels Modell übernehmen oder kopieren wollen, nicht besteht; 2) die im Vergleich zu Israel unterschiedlichen taktisch-operativen Bedingungen in unserem Land. In Israel kämpft die Armee mit ihrem gesamten Potential gegen subversive Elemente, unterstützt von Polizeikräften und Sicherheitsdiensten; in der Bundesrepublik Deutschland obliegt die Terrorabwehr ausschließlich zivilen Fahndungsstellen und der Polizei, die bei der Begegnung mit militanten Terrorgruppen auch teilweise erheblichen psychologischen Hemmnissen aufgrund der nicht alltäglichen Situation unterliegen; 3) erwächst aus diesen zuletzt genannten Bedingungen eine nicht zu leugnende unterschiedliche Motivation der „Terroristenjäger "; 4) die im Vergleich mit der Bundesrepublik beträchtlich größere Häufigkeit der Anschläge in Israel. Die Sicherheitskräfte in der Bundesrepublik Deutschland müssen im Falle terroristischer Aktionen stets von neuem „umdenken", sich auf den jeweiligen Typ des Anschlags einstellen, was bei uns u. a. auch durch die — verglichen mit Israel — größere geographische Ausdehnung des Landes erschwert wird.
Der letzte Punkt scheint im Rahmen eines Vergleichsschemas der entscheidende zu sein. Wir leben nicht im Kriegszustand, sind daher auf Anschläge — erst recht nach längeren Phasen relativer Ruhe innerhalb der Anarchoszene — psychologisch nicht hinreichend auf die jeweilige Situation vorbereitet, um den gegebenen Fall in den Griff zu bekommen. Die Notwendigkeit einer Verkürzung der Reaktionszeit bei den Abwehrstellen wurde bereits erwähnt. Dies ist sicherlich eine Lehre aus Israels Gegen-Strategie, die bei aller Unterschiedlichkeit der politischen Lage übertragbar erscheint. Um diese Schwelle des Reagierens so niedrig wie möglich anzusetzen, ist neben dem Faktor Schnelligkeit vor allem auch die Umsetzung psychologischer Erkenntnisse in politische Entscheidungen geboten. Daher ist der psychologischen Vorbereitung der Abwehrorgane ein ausreichender Raum zuzugestehen. Gewiß sollte die Anti-Terror-Psychologie, wie das in letzter Zeit häufig zu beobachten ist, nicht überbewertet und als ein Allheilmittel verstanden werden doch nimmt ihre Bedeutung zu, und sie ist in Verbindung mit anderen Abwehrkomponenten ohne Zweifel ein wertvoller „Bundesgenosse" bei der Entwicklung von Anti-Terror-Strategien.
Neben der Einbeziehung psychologischer Erkenntnisse muß als ein noch bedeutenderes Kriterium für eine Abwehr-Strategie die intensive Auseinandersetzung mit den ideologischen Zielen, den Kampfmitteln und der jeweiligen Taktik der Terroristen angesehen werden. Dabei spielen Kenntnisse über das Selbstverständnis der Terroristen, wie schon angedeutet, eine besondere Rolle. Eine theoretische Beschäftigung mit den Zielen und Ansatzpunkten des Terrorismus kann durch-aus dazu führen, schon im Vorfeld der eigentlichen Konfrontation die Weichen zu stellen für einen späteren Erfolg der Abwehrkräfte. Dies wäre eine weitere Forderung an die Adresse der Verantwortlichen, die mit der schwierigen Aufgabe betraut sind, Konzeptionen gegen den Terrorismus zu entwerfen. Denn zu den gröbsten Fehlern, die einem Sicherheitsdienst unterlaufen können, zählt die Unterschätzung des Gegners, mögen seine Pläne und Vorstellungen auch noch so unrealistisch anmuten. Wie ernst gerade Israel dieses Problem nimmt, mag eine Äußerung Moshe Dayans verdeutlichen, der bereits im Oktober 1967, wenige Monate nach dem Sechs-Tage-Krieg, in einem Zeitungsinterview erklärte, die taktischen Möglichkeiten der Fedayin sollten nicht unterschätzt werden, wenn auch anderseits ihre Reden von ein r Guerillakriegführung — ähnlich der in Vietnam — nicht ernst zu nehmen seien
Die Verantwortlichen in Israel haben also, bei aller sichtbaren Schwäche der Fedayin, von ihrem ersten Auftauchen an das Problem niemals auf die leichte Schulter genommen.
Wenn Israel die Palästina-Kommandos verbal mit dem Wort „Terroristen" belegt, so ist dies u. a. ein propagandistischer Schachzug. In den Überlegungen der Abwehrorgane wurden sie stets als Guerilleros eingestuft — mit allen möglichen Konsequenzen, die ein unter diesen Vorzeichen gestartetes Unternehmen aufweist. Dazu zählen intensive Studien über den Gegner und eine subtile Analyse seines Verhaltens. Die Kleinkriegführung auf der Seite der Antiguerilla erfordert ferner grundsätzlich eine psychische und physische Umorientierung für die Soldaten regulärer Truppen-kontingente ebenso wie für die Einheiten der Polizei und des zivilen Fahndungsapparates. Will eine konventionell ausgerichtete Armee bzw. Polizeiorganisation der Herausforderung einer Terrorgruppe erfolgreich begegnen, müssen die Grenzen der traditionellen Abwehr überwunden werden. Dieses Postulat gilt um so mehr, als Guerillakrieg und Terrorismus „psychologische Einflüsse, politische Zielsetzungen und militärische Absichten" untrennbar miteinander verknüpfen. Israel ist solchen Forderungen im Zusammenhang mit seiner Konterguerilla-Taktik nachgekommen. Von der Ebene des Generalstabs bis hinunter zur untersten Ebene hat es stets ausführliche Auseinandersetzungen mit dem palästinensischen Terror gegeben, so daß kein Soldat diesem in Theorie und vor allem in der Praxis unvorbereitet gegenübersteht Der gewagte Handstreich israelischer Einsatzkommandos in Entebbe ist hierfür ein treffendes Beispiel.
Exkurs: Das Lehrstück von Entebbe in seiner Bedeutung für die Bekämpfung des internationalen Terrorismus
Die Befreiung von 103 jüdischen Geiseln aus der Hand eines internationalen Terroristenkommandös durch israelische Militäreinheiten auf dem ugandischen Flughafen Entebbe in der Nacht zum 4. Juli 1976 war der wirksamste Schlag gegen den Terrorismus innerhalb der letzten Jahre. Wohl selten hat in der Geschichte moderner Kriegsoperationen eine Aktion ein derart nachhaltiges publizistisches Echo gefunden. Abgesehen von der Perfektion, mit der das Unternehmen von den israelischen Militärs geplant und durchgeführt wurde, liegt die Bedeutung und der Wert dieses Kommandoschlages vor allem in der Tatsache, daß der Staat Israel erneut demonstrierte, wie ernst er es mit der Aufgabe nimmt, der Herausforderung durch die internationale Anarchoszene mit allen Risiken und
Konsequenzen zu begegnen. So erteilte die israelische Armee in Entebbe nicht nur dem Gegner eine militärische Lektion, sondern ließ durch ihren Flandstreich auch erkennen, „daß Terrorismus eben doch kein unabwendbares Schicksal ist" Wie zurückhaltend dagegen manche andere Staaten — trotz anderslautender verbaler Beteuerungen — gegenüber dem Terror immer noch sind, läßt sich u. a. auch am „Fall Entebbe" skizzieren. Durch das „Jetnapping" einer Air-France-Maschine war auch Frankreich in die Aktion verwickelt. Doch nach der Freilassung der französischen Geiseln unternahm die Regierung in Paris nichts mehr, da ihr offenbar das Gespür dafür fehlte, „daß mit Zögern und Abwarten das Krebsgeschwür des Terrorismus nicht beseitigt werden kann" Dabei wä-
ren die taktischen Bedingungen für die Fran-
zosen ungleich günstiger gewesen, als sie es für Israel waren: Frankreichs Militärstützpunkt in Dschibouti liegt nur eineinhalb Flugstunden von Entebbe entfernt, und die dort stationierten Einheiten des 2. Fallschirmjäger-
Regiments der Fremdenlegion wären sicherlich in der Lage gewesen, als Kommandotruppe eine ähnlich spektakuläre Operation wie jene der Israelis durchzuführen. Daß dies nicht geschah, unterstreicht erneut, wie hoch die Barriere im politischen Bereich vieler Staaten immer noch ist, wenn es gilt, mutige Entscheidungen für die Bekämpfung des inzwischen weltweit verflochtenen Terrorismus zu treffen. Welche Prioritäten gerade Frankreich auf diesem Sektor setzt, wurde erst kürzlich wieder im Falle des im Januar 1977 in Paris verhafteten Palästinenserführers Abu Daud deutlich. Die nach der Intervention der arabischen Staaten blitzartig vorgenommene Freilassung des mutmaßlichen Drahtziehers des Münchner Olympia-Massakers enthüllte die Brüchigkeit, der von den EG-Staaten getroffenen Abkommen zur gemeinsamen Bekämpfung des Terrorismus. Opportunistische Interessen der französischen Wirtschaft, insonderheit der Rüstungsindustrie, bestimmten im Falle Abu Dauds die Handlungsweise der französischen Regierung. Die Front gegen den Ter-
rorismus hat leider in Paris eine erneute Nie-
derlage einstecken müssen. Zugleich offen-
barte der internationale Terrorismus hier, wel-
. ehe Möglichkeiten in ihm stecken, wenn er die Nervenstränge der Industrienationen in sein Kalkül einbezieht.
Aus der Befreiungsaktion der in -Israelis Ent ebbe lassen sich wichtige Erkenntnisse gewinnen, die auch für andere Länder bei der nötigen Bereitschaft, sie auszuwerten und gegebenenfalls in die Praxis umzusetzen, relevant erscheinen. Zwar war das Kommando-Unternehmen der Truppen des Generals Schomron kein Modell, das sich in dieser Form möglicherweise wiederholen läßt. Andererseits machte die Aktion grundsätzlich klar, daß der Terror, insonderheit der Luftterror, erfolgreich zu bekämpfen ist, sofern geschulte Gegenkräfte bereitstehen, die in der Lage sind — vor dem Hintergrund einer klaren politischen Entscheidung ihrer Regierung —, im entscheidenden Augenblick taktisches Geschick zu entwickeln, sich präzise an die jeweilige Lage anzupassen sowie Menschen und Material gezielt und flexibel einzusetzen.
Allerdings muß angesichts dr vehement ausgebrochenen Begeisterung ob des kühnen Handstreichs vor einer gefährlichen Mythen-
und Legendenbildung gewarnt werden, durch die den Israelis selbst am wenigsten gedient wäre. Israels Armee besteht nicht aus „supermen" oder Figuren aus „science-fiction" -Hef-ten. Wie verhängnisvoll eine solche Stilisierung durch die Medien in der ganzen Welt in den Jahren seit dem Blitzsieg im Juni 1967 für Zahal (die israelische Armee) fast geworden wäre, zeigten die Anfangserfolge der arabischen Streitkräfte im Yom-Kippur-Krieg. So hatte die Operation in Unganda für die israelische Armee unter anderem auch die Funktion einer Selbstbestätigung ihres Leistungs-•vermögens-’ 0). Entebbe ließ klar erkennen, wie gründlich Israel seine Lehren aus dem letzten Nahostkrieg gezogen hat.
Für den internationalen Terrorismus sind die Folgen der israelischen Operation schwerwiegend. Der psychologische Schock auf die Terroristen in Ungada war genau einkalkuliert. Durch ihre Blitzaktion kehrten die Israelis den bisher fast stets von den Kidnappern beanspruchten Überraschungseffekt um und ließen ihn zu einem tödlichen Bumerang für die Entführer selbst werden. Die frühere enge Verbindung Israels zu Uganda versetzte die Abwehrorgane in die Lage, genaue Kenntnisse von den örtlichen Gegebenheiten zu gewinnen. In dieser engen Verzahnung der Geheimdienste mit den Exekutivorganen der Armee liegt ein wesentlicher Moment israelischer Guerillaund Terrorbekämpfung. Gerade der psychologische und nachrichtendienstliche Aspekt der Entebbe-Aktion zeichnet auch für andere Länder bestimmte Leitlinien und legt ihnen nahe, diese Komponente in ihr Abwehrsystem verstärkt einzubauen.
Noch einen weiteren Negativposten brachte der israelische Schlag in Entebbe für die Terroristenszene: Uganda, dessen Staatspräsident Idi Amin sich durch wohlwollende Behandlung der Geiselnehmer zu einem Protektor des Kampfes gegen Israel profilieren wollte, fällt wohl für künftige Aktionen als Anlaufstation von Guerillas und Luftpiraten aus. Zu tief muß der Schock sitzen, den die israelischen Lehrmeister ihrem einstigen Schüler beibrachten. Die „Internationale” politisch motivierter Gewalttäter und einer ihrer Protagonisten, Libyens Staatschef Gaddafi, sind um einen „Freiraum“ ärmer geworden. Darüber hinaus hat Israels Coup in Afrika Terroristen in der ganzen Welt nachdrücklich vor Augen gehalten, daß sie nirgendwo mehr relativ sicher ihr Ziel erreichen können. Die psycholo-gische Tiefenwirkung dieses Tatbestandes sollte nicht zu gering eingeschätzt werden. Die Aktion israelischer Einheiten war Mahnung und Warnung zugleich — daher könnte der nächtliche Einsatz in Entebbe, langfristig gesehen, durchaus eine gewisse terrorverhindernde Wirkung haben
IV. Die Wurzeln des Terrorismus und mögliche Abwehrstrategien
Die Auswertung der spezifischen psychischen Verfassung von Terroristen zählt zu den schwierigsten, weil am stärksten mit nicht kalkulierbaren Risiken behafteten Aufgaben der Abwehr. Was sich für die einen als blanker Terror darstellt, ist für die Terroristen selbst und ihre Sympathisantenszene ein Akt der Befreiung zur Durchsetzung politischer Ziele. Die den Terrorismus einordnenden Kategorien pendeln zwischen den Begriffen „Freiheitskämpfer" (Guerilla) und „Terrorist" Abwehrkonzeptionen, wollen sie erfolgreich sein, müssen — bei aller moralischen Abscheu vor den praktizierten kriminellen Aktionen des Terrors — vom Selbstverständnis des Terroristen ausgehen und dieser Einschätzung mit dem gleichen Ernst begegnen, den der Täter bei der Planung und Ausführung seiner Operation an den Tag legt. Es wäre gefährlich oberflächlich, Terroristen lediglich als Wahnwitzige, Kranke, Psychopathen und Verbrecher abzustempeln Eine derartige Interpretation der Anarchoszene beraubt sich wichtiger Möglichkeiten, eine wirksame Anti-Strategie aufzubauen.
Trotz der Komplexität der Motivationen lassen sich die Antriebskräfte für terroristisches Agieren in folgenden Punkten zusammenfassen — Terroristen wollen durch ihr Vorgehen die politische Aufmerksamkeit eines Landes oder der Weltöffentlichkeit auf ihren speziellen Fall lenken. Zusätzliche „Öffentlichkeitsarbeit" wird häufig dadurch erreicht, daß eine harte Reaktion der Staatsorgane provoziert wird und sich infolgedessen stillschweigende Sympathie mit den Terroristen in der Bevölkerung ausbreiten soll. — Ein nicht zu unterschätzendes Motiv terroristischer Aktionen ist der finanzielle Hintergrund. Selten ist es früher politischen Gewalttätern verhältnismäßig so leicht gefallen, sich durch Erpressung und Geiselnahme die finanzielle Basis für die Fortsetzung des Untergrundkampfes zu verschaffen, wie in unserer Zeit.
— Die zunehmende Verwundbarkeit moderner Gesellschaften stimuliert den Terrorismus, diese Anfälligkeit in sein Kalkül mit einzubeziehen.
— Die fortschreitende Entwicklung-der Technologie schafft effektive Werkzeuge, die den Terroristen verfügbar sind oder es in Teilbereichen künftig noch werden können. Die „Rakete aus dem Koffer" könnte schon morgen ihre furchtbare Wirkung bei einem Terrorüberfall demonstrieren Auch der Gedanke, daß entwendetes nukleares Material in die Hände von Terroristen fällt und zum Einsatz kommt, sollte außerordentlich ernst genommen werden. Denn je mehr sich das nationale und internationale Netz der Abwehr-dienste über dem Terrorismus und seiner Szene zusammenzieht, um so verzweifelter und brutaler wird der Untergrund reagieren, um so größer ist die Gefahr, daß sich das Gefühl, vor dem „letzten Gefecht" zu stehen, in einem spektakulären „Ausfall" — in einem Anschlag unvorstellbaren Ausmaßes — entlädt. -—-Die Möglichkeit, Presse, Funk und Fernsehen als dramaturgische Hilfsmittel im terroristischen „Spiel" einzusetzen und so — wie in der Vergangenheit oft geschehen — die Massenkommunikationsmittel im Sinne von kostenlosen, weltweiten, jedoch unfreiwilligen Werbeträgern des Terrorismus umzufunktionieren Auch diese Chance des internationalen Terrors darf bei der Frage nach den Stimulantien und Motivationen politischer Gewalttäter nicht unbeachtet bleiben.
Abwehrsysteme, wollen sie erfolgreich sein, müssen diesen vielschichtigen Hintergrund der Terrorszene kennen. Nur wenn ein Gegenrezept hier ansetzt, kann mit einiger Aussicht auf Erfolg die Kluft zwischen dem Selbstverständnis des Täters und der eigenen richtigen Reaktion der Staatsschutzorgane verringert, können effektive Bekämpfungsmechanismen entworfen werden. Die eigentliche Gegenoperation ist dann „nur" noch „handwerkliche Arbeit" qualifizierter Spezialisten. Eine Antwort auf den internationalen Terror ist heute zu einer weltweiten Aufgabe geworden. Da der Terrorismus die Form politisch motivierter Gewalt angenommen hat, erfordert er letztlich auch politische Lösungen. Daher muß eine wirksame Antwort auf den internationalen Terror von dieser Basis aus konsequent die Komponenten „Abschrekkung" und „Vorbeugung" zusammenfügen und praktizieren. Vorbeugende Maßnahmen, um dem Terrorismus den Nährboden zu entziehen, müßten einmal im sozialwissenschaftlichen Bereich getroffen werden. Die Gesellschaft ist aufgerufen, ökonomische, soziale und politische Mißstände zu erkennen und zu beseitigen, die den Herd für gewaltsame Aktionen bilden können Je eher beispielsweise die Elendsquartiere in unserer Welt verschwinden, je karger wird jenes Terrain sein, auf dem die „Saat der Gewalt" aufgeht. Politische Mitbestimmung, Pluralität der Gesellschaft und das Gefühl des Individuums, seinen ihm vom Staat garantierten Freiraum verantwortlich ausgestalten zu dürfen, können wesentliche Ansatzpunkte liefern, die romantische Verklärung des Terrors und die Attraktivität, die er auf manche Menschen ausübt, zu verhindern bzw. auf ein Mindestmaß herabzusetzen. Dabei steht es außer Frage, daß ein solcher friedlicher Prozeß der Um-oderNeugestaltung, der Ausformung oder ständigen Verbesserung gesellschaftlicher Zustände in einer offenen Gesellschaft wie der unsrigen entschieden größere Erfolgschancen hat als in geschlossenen Gesellschaftssystemen, wie z. B. in jenen des Ostblocks
Es ist in diesem Zusammenhang auch ein offenes Geheimnis, daß wir bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus heute immer massiver mit dem Problem konfrontiert werden, wie Staaten mit einem gestörten Rechts-verhältnis, die den Terrorismus verdeckt oder öffentlich fördern, zu begegnen ist. Solange sich Terroristen noch irgendwo ein sicheres Refugium nach einem Attentat bietet, müssen multinationale Abkommen gegen die Herausforderung des Terrorismus weitgehend Stückwerk bleiben. Dennoch läßt sich ein Katalog von Gegenmaßnahmen aufstellen, der folgende zehn Punkte umfassen könnte: 1. Terroranschläge, wie Geiselnahmen, Flugzeugentführungen, Bombenterror, Angriffe auf unschuldige Menschen sowie gegen Einrichtungen diplomatischer Vertretungen dürfen im Falle der Festnahme der Täter nicht unbestraft bleiben. Die in der Vergangenheit oft allzu bedingungslos vorgenommene Auslösung politischer Gewalttäter durch erpresserische Operationen ihrer Gesinnungsgenossen hat in hohem Maße dazu geführt, die Terroristen zu weiteren Schreckenstaten zu ermuntern. Es ist exakt belegbar, daß die starre Haltung Israels gegenüber Erpressungsversuchen aller Art ein wesentliches Moment seines bisherigen Erfolges im Kampf gegen den palästinensischen Terror ausmacht. Je problemloser der Terrorist sein Ziel erreicht, um so eher ist er versucht, an der Schraube der Eskalation zu drehen. Trifft er jedoch auf Widerstand der Gegenseite, weiß er, daß sein Tun nicht unbedingt ein Freiflugticket in ein Land seiner Wahl impliziert, baut sich in seinem Unterbewußtsein manche Barriere auf, die ihn möglicherweise vor der Ausführung eines Gewaltaktes zurückschrecken läßt. Beispiel: Die Flugzeugentführungen der Palästinenser sind vor allem aufgrund der Tatsache zurückgegangen, daß zur Sicherung der Maschinen und Passagiere erhebliche Verbesserungen auf internationaler Ebene zu verzeichnen sind. 2. Bei aller Problematik, die mit Sanktionen gegen ein den Terror förderndes Land verbunden sind, könnte ein Boykott des Luftver-kehrs in dieses Land oder das Landeverbot von Zivilmaschinen aus diesem Land in anderen Staaten wirksame Folgen haben
3. Ebenso wäre die Weigerung einer Regierung, der erpresserischen Forderung nach Bereitstellung einer Fluchtmaschine für Terroristen nachzukommen, langfristig ein sicherlich wirksames Rezept. Dabei müssen sich die verantwortlichen Politiker allerdings darüber im klaren sein, daß eine harte Position Opfer kosten kann.
4. Die internationale Verflechtung der Anarchoszene sollte zu einer Zusammenarbeit der Abwehrdienste der verschiedenen Länder führen. Das gilt besonders für jene Dienste, deren Länder bevorzugt von terroristischen Aktionen betroffen sind. Der noch zu verstärkende Austausch von Informationen über die Querverbindungen terroristischer Zirkel und Vereinigungen, ihre Mitglieder und Führer, ihre organisatorischen Strukturen u. a. sowie die gegenseitige technologische Hilfe sind dringende Gebote.
5. Auch die Massenmedien müssen in die Globalstrategie der Terrorbekämpfung einbezogen werden. Bei aller Pflicht zur Berichterstattung über Aktionen des Terrorismus sollten es die Verantwortlichen in den Sendeanstalten und in den Chefetagen der Zeitungen von Terroristen zu deren eigenem vermeiden, Vorteil manipuliert und mißbraucht zu werden. die zum hochstilisierten Reportagen Teil und Berichte über den angeblichen Terroristen Nr. 1 „Carlos" gelesen hat, kennt die Gefahr der sicherlich unbeabsichtigten Verherrlichung terroristischer Gewalttäter, die in solchen Berichten steckt.
6. Abwehrorgane und Fahndungsapparate müssen sich in ihrem Vorgehen stets die entscheidende Schwäche des Terrorismus vergegenwärtigen: seine Abhängigkeit von der Reaktion des Gegners. Ein freiheitlicher Rechtsstaat darf dabei nicht in die Falle hineintappen, die ihm von Terroristen aufgebaut wird: Er darf nicht den Fehler begehen, sich in seiner Antwort auf den Terror das Gesetz des Handelns von den Tätern vorschreiben zu lassen 7. Wichtig ist die Schaffung eines moralischen, entschlossenen Bewußtseins in der Bevölkerung. Nur wenn der Gesamtbevölkerung Ziele und Methoden der Terroristen aufgrund seriöser Information bekannt sind, kann sich jene Anti-Haltung artikulieren, die sich in der Bereitschaft zur Unterstützung der Sicherheitsdienste niederschlägt. 8. Profunde Kenntnisse über die Theorien des Terrorismus sind ebenso wichtig wie jene über seine Praxis. Auf wissenschaftlichem Gebiet kann die Komplexität des Phänomens nur durch eine interdisziplinäre Zusammenarbeit der entsprechenden Fächer erfaßt werden. Durch eine gegenseitige Information und Hilfe kann die Lücke zwischen Theorie und wirksamen Lösungsvorschlägen wesentlich verringert werden 9. Anti-Terror-Strategien müssen in Kenntnis der Tatsache entworfen werden, daß Guerillabewegungen und Terrorismus überall dort zum Scheitern verurteilt sind, wo ihre Zielvorstellungen und Aktionen nicht die Interessen der Bevölkerung berühren. Daher ist ein Hauptschwerpunkt jeder Gegenstrategie die Isolierung der Guerillaund Anarchoszene von den Massen der Bevölkerung und von potentiellen Sympathiesantengruppen. 10. Die Taktik ist eng mit zweiten einem Kriterium der Konterguerilla und Anti-Terror-Konzeption verknüpft: Die schwierigste Phase einer Aufstandsbewegung ist stets jene der Konspiration. Gelingt es den Abwehrkräften, die Anfangs-und Gründungsphase der Guerillas oder Terroristen im Keim zu ersticken, ist eine organisierte Fortpflanzung der Untergrundtätigkeit kaum mehr zu erwarten. Diese These wird ebenso durch das Schicksal der palästinensischen Kommandos in ihrem Kampf gegen Israel wie durch die im ganzen effektiven Schläge gegen die deutsche Terrorszene durch die Sicherheitsdienste der Bundesrepublik belegt. Die Zuflucht der Terroristen in unserem Land zur Aktionsform der „Kaderguerilla", die Müller-Borchert nachgewiesen hat unterstreicht, wie empfindlich der Fahndungsapparat der Bundesrepublik den terroristischen Untergrund getroffen hat. Andererseits kann diese Entwicklung zur Folge haben, daß die Anarchoszene nach immer neueren Methoden der Gewaltanwendung suchen wird.