I. Vorgeschichte
1972 hat der Deutsche Bundestag beschlossen, eine Sachverständigenkommission ins Leben zu rufen, die die Probleme der Finanzierung der außerschulischen beruflichen Bildung untersuchen sollte. Die Ergebnisse dieser Untersuchung, die 1974 vorlagen, haben eine neue Phase in der Diskussion um eine Reform der beruflichen Bildung eingeleitet: Von nun an ging es nicht mehr — wie zuvor — in erster Linie um Fragen einer neuen inhaltlichen Gestaltung der beruflichen Bildung, sondern um solche der Finanzierung und Organisation. Dieser Prioritätenwechsel fiel zusammen mit zwei krisenhaften Entwicklungen, von denen ein großer Teil der Jugendlichen in den letzten Jahren betroffen wurde und mit Sicherheit auch in den nächsten Jahren — vermutlich in wachsendem Maße — betroffen sein wird: dem dramatischen Rückgang des Lehrstellenangebots und der Jugendarbeitslosigkeit. Diese Krisenerscheinungen haben weitgehend die Richtung bestimmt, in der die Ergebnisse der Sachverständigenkommission in der Folge diskutiert und in Gesetzesvorlagen umgesetzt wurden.
Die Untersuchungen der Sachverständigen-kommission haben jedoch nicht erst das Problembewußtsein für die Bedeutung einer Neuregelung der Finanzierung und Organisation der beruflichen Bildung geschaffen, sondern nur eine These bestätigt, die der Deutsche Bildungsrat schon 1969 formuliert hatte: daß nämlich Qualität und quantitativer Umfang der beruflichen Bildung durch die bestehenden Finanzierungsweisen stark gefährdet seien. Der Bildungsrat ging in seinem Gutachten von der wirtschaftspolitischen Überlegung aus, daß nur durch eine umfassende qualitative Reform der Berufsausbildung die Voraussetzungen «für das hohe Maß an beruf-lieber Mobilität, das in Zukunft in steigendem Maß von den Arbeitskräften gefordert wird“, geschaffen und die Bereitstellung eines in der Zukunft zu erwartenden nötigen Qualifikationspotentials „mobiler Arbeitskräfte" sowie die Absicherung der Arbeitskräfte gegen Arbeitslosigkeit durch eine qualifizierte Berufsausbildung garantiert werden können. Diesen Zielen stehen die geltenden Finanzierungsformen entgegen; denn zum einen sind Maßnahmen zur Qualitätsverbesserung der beruflichen Bildung mit zusätzlichen Kostenbelastungen für die Betriebe verbunden, die die Gefahr von Lehrstellenverknappungen mit sich bringen; zum anderen bestehen Wettbewerbsverzerrungen zwischen ausbildenden und nicht-ausbildenden bzw. ausbildungsstarken und -schwachen Betrieben, die sich negativ auf das Lehrstellenangebot auswirken können; und schließlich macht die gegenwärtige Form der Ausbildungsfinanzierung Qualität und Quantität des Angebots von konjunkturellen Schwankungen abhängig
Der Bildungsrat schlug deshalb einen zentralen überbetrieblichen Fonds vor, in den die Unternehmen nach bestimmten Kriterien Abgaben zu zahlen hätten und aus dem sie je nach dem Umfang, in dem sie Ausbildungsleistungen erbringen, Zuschüsse erhalten sollen. Damit würde gleichzeitig eine Verminderung der Konjunkturabhängigkeit der betrieblichen Ausbildung erreicht und ein Anreiz zur Ausweitung des Lehrstellenangebots auch bei gestiegenen Kostenanforderungen geschaffen, wie sie etwa durch gesetzliche Normen der Qualitätsverbesserung entstünden.
Im „Bildungsbericht '70" hat die Bundesregierung diesen Vorschlag positiv aufgenommen, aber noch keine Konzeption vorgelegt. Auch hier wird die Notwendigkeit einer Reform der beruflichen Bildung primär mit dem wachsenden Bedarf an „mobilen" Arbeitskräften begründet. Eine Konzeption zur Neuregelung der Finanzierung liegt erst seit Anfang 1975, nach der Fertigstellung des Abschlußberichts der Sachverständigenkommission mit dem Entwurf eines neuen Berufsbildungsgesetzes, vor. Auch von den Parteien und den großen politischen Organisationen sind bis dahin keine eigenen konkreten Vorstellungen entwik-kelt worden.
Anders die Organisationsproblematik. Hier hat vor allem die SPD eine Reihe verschiedener Modelle vorgeschlagen, von denen freilich zum Schluß keines in den endgültigen Gesetzentwurf Eingang gefunden hat Am weitesten geht ein Vorschlag, den die „Arbeitsgruppe Berufsbildung beim Parteivorstand der SPD" 1973 gemacht hat Danach soll eine Selbstverwaltungseinrichtung geschaffen werden, „an der Arbeitnehmer, Arbeitgeber, Auszubildende, Ausbilder und Lehrer beteiligt sind, die aber vorwiegend von den Arbeitnehmern getragen wird". Diese Einrichtung soll auf Bundes-, Landes-und Regionalebene gleichermaßen existieren; auf allen drei Ebenen soll sie jeweils von einem Verwaltungsrat und einem Vorstand geleitet werden. Sie soll für „Gestaltung" — d. h. die Erarbeitung von Ausbildungsordnungen —, „Forschung, Beratung, Akkreditierung, Überwachung, Angebot, Finanzierung und Koordinierung" zuständig sein. Unter ihre „Angebotskompetenz" fällt vor allem „die Aufgabe, auch in den Bereichen mit mangelnden Ausbildungsstätten die Möglichkeit einer qualifizierten Berufsausbildung durch geeignete Einrichtungen der Bundesanstalt für Arbeit zu garantieren". Zur „Finanzierungskompetenz" gehört „die Aufgabe der Verteilung vorhandener finanzieller Mittel zur individuellen Förderung, der beruflichen Fortbildung und der beruflichen Umschulung und zur institutioneilen Förderung".
Nur wenige Monate später hat der Parteivorstand der SPD ein völlig entgegengesetztes Konzept verabschiedet Statt einer Selbstverwaltungseinrichtung wird nun ein Bundesamt für Berufsbildung vorgeschlagen. Dieses Amt soll alle Aufgaben ausüben, die nicht von der Bundesregierung direkt wahrgenommen werden; es soll eine dem Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft (BMBW) unterstellte Bundesbehörde sein. Im BMBW sollen unter Aufgabe des Fachministerprinzips alle Zuständigkeiten auf Bundesebene zusammengefaßt werden. Das Bundesamt soll Aufgaben der Gestaltung (Erarbeitung von Ausbildungsordnungen), Forschung und Finanzierung übernehmen und Kriterien für die Eignung der Ausbilder und die Akkreditierung und Überwachung von Ausbildungsstätten entwikkeln. Auf Landes-und regionaler Ebene sollen die Aufgaben der außerschulischen Berufsbildung von den Behörden wahrgenommen werden, die auch für die Schulen zuständig sind. Soweit den Kammern noch Aufgaben in der Verwaltung bleiben, sollen an ihren Entscheidungen Auszubildende, Ausbilder und Lehrer beteiligt werden; diese Mitbestimmungsforderung wird im übrigen für alle Ebenen der Verwaltung gefordert. — Die Mitbestimmungsregelung ist hier nicht viel mehr als ein „Feigenblatt"; die Entscheidungskompetenzen liegen bei der Regierung und den nachgeordneten Behörden. Den Kammern wird zwar ihre Autonomie genommen, die Position der Arbeitnehmer wird aber nicht wirklich gestärkt, denn ihre Mitbestimmung beschränkt sich auf eine beratende Mitwirkung. Dieses Modell wurde Ende 1973 in die „Markierungspunkte“ der Bundesregierung übernommen, die damals den entrüsteten Aufschrei der Unternehmensverbände, dies sei der Anfang einer Verstaatlichung der beruflichen Bildung, provozierten. Aber auch von „links" wurde Kritik geäußert und die berechtigte Frage gestellt, wie denn eine ohnehin schon überforderte Bürokratie alle die genannten Aufgaben bewältigen soll. „Hier droht ein bürokratischer Wucherungsprozeß, der finanziell austrocknet und organisatorisch erstickt, was er eigentlich fördern soll." — Die Finanzierungsproblematik wird in den „Markierungspunkten" ausgespart, weil man erst den Abschlußbericht der Sachverständigenkommission abwarten wollte. Es wird lediglich darauf hingewiesen, daß Qualitätsverbesserungen der Ausbildung zu Kostenbelastungen für die Betriebe und damit zu Einschränkungen des Angebots an Ausbildungsplätzen führen können; deshalb sei ein Finanzierungssystem notwendig, daß die so entstehenden Kostenbelastungen und die Wettbewerbsnachteile der ausbildenden Betriebe gegenüber den nicht-ausbildenden Betrieben ausgleicht. — Im Mannheimer Orientierungsrahmen von 1975 hat die SPD die Notwendigkeit einer Neuregelung der Finanzierung noch deutlicher ausgesprochen: „Ohne eine überbetriebliche Finanzierung der beruflichen Bildung ist auf Dauer gesehen das System der kooperativen Ausbildung in Betrieb und Schule und nicht allein die Anzahl der Ausbildungsplätze gefährdet."
II. Der Abschlußbericht der Sachverständigenkommission „Kosten und Finanzierung der außerschulischen beruflichen Bildung"
Inzwischen lag der Abschlußbericht der Sachverständigenkommission vor. Die Untersuchungen hatten ergeben, daß die Betriebe z. T. erhebliche Kosten für die Berufsausbildung aufbringen und daß sich diese Kosten sehr unterschiedlich auf die verschiedenen Bereiche der Wirtschaft verteilen. Aus den Erhebungen geht hervor, daß HWK-Betriebe (Handwerkskammer-Betriebe) und kleinere IHK-Betriebe (Industrieund Handelskammer-Betriebe) wesentlich höhere Erträge mit der Ausbildung erwirtschaften und geringere Nettokosten (das sind die gesamten Ausbildungskosten abzüglich der Erträge) haben als Großbetriebe der IHK; zugleich werden hier mehr Gewinne durch Lehrlingstätigkeiten erzielt. Diese Betriebe sind daher im Verhältnis zu den Großbetrieben „eher arbeitsintensiv als ausbildungsintensiv' in die-sen Betrieben bestehen aber gleichzeitig die weitaus meisten Ausbildungsverhältnisse Es ist daher nicht überraschend, wenn die Kommission einen deutlichen Zusammenhang zwischen Ausbildungsqualität und Betriebsgröße feststellt; so beachten z. B. die IHK-Betriebe mit mehr als 1000 Beschäftigten die gesetzlichen Vorschriften über die Berufsausbildung wesentlich strenger als die übrigen Betriebe.
Außerdem besteht ein Zusammenhang zwischen Betriebsgröße und Berufsbzw. Betriebswechsel; von allen Arbeitnehmern, die von 1969 bis 1971 ihre Ausbildung abgeschlossen haben, waren 1972 noch 50 Prozent oder mehr im Ausbildungsbetrieb beschäftigt: 63 Prozent bei IHK-Betrieben mit mehr als 1 000 Beschäftigten, 48 Prozent bei IHK-Betrie-ben mit weniger als 1 000 Beschäftigten und 31 Prozent bei HWK-Betrieben Nach einer Studie von Hofbauer und Stooß gehen 65 Prozent aller im Handwerk ausgebildeten männlichen Erwerbstätigen in die Industrie oder den Dienstleistungsbereich Damit leidet das Ausbildungssystem der Bundesrepublik unter einer bemerkenswerten Fehlstrukturierung:
„Empirisch ist nachgewiesen, daß Berufs-und Branchenwechsel häufiger stattfinden, als es nach dem Tempo des Strukturwandels allein erforderlich wäre. Die Erhebungen der Kommission haben belegt, daß es außerordentlich große Unterschiede der Ausbildungskosten und -erträge in den verschiedenen Bereichen gibt. Daraus ergeben sich Tendenzen, mehr oder weniger Jugendliche auszubilden, als es dem Bedarf der einzelnen Sektoren entspricht. Ein Teil der Ausgebildeten ist dann gezwungen, in andere Berufe oder Branchen abzuwandern."
Die Betriebe, die bei der Lehrlingsausbildung relativ geringe Nettokosten haben und hohe Erträge erwirtschaften — das sind vor allem handwerkliche Kleinbetriebe —, tendieren zu einer „Überproduktion" von Gesellen, während die Großbetriebe mit sehr hohen Ausbildungskosten dazu neigen, das Lehrstellenangebot so gering wie möglich zu halten und, soweit das möglich ist, überhaupt auf Ausbildungsleistungen zu verzichten; statt dessen versuchen sie, ihren Bedarf an Facharbeitern aus anderen Betrieben zu rekrutieren. Sie profitieren damit von den Ausbildungsleistungen anderer Betriebe; die Gefahr ist daher, daß diese Betriebe ihre Ausbildungsaktivitäten wegen der entstehenden Wettbewerbsverzerrung aufgeben Diese Gefahr vergrößert sich noch, wenn von staatlicher Seite Versuche unternommen werden, durch öffentlich-rechtliche Normierungen höhere Qualitätsanforderungen an die Ausbildung durchzusetzen; „Die bildungspolitisch erwünschte Erhöhung der Qualitätsanforderungen in der Berufsbildung hat im einzelnen Steigerungen der Nettokosten zur Fol-ge. Es ist damit zu rechnen, daß dann Unternehmen aus Rentabilitätserwägungen die Berufsausbildung einstellen. Gleichzeitig könnte dadurch sogar ein kumulativer Prozeß der Abnahme im Bereich der außerschulischen Berufsausbildung ausgelöst werden, weil die Unternehmen, die zunächst weiter ausbilden, dann eine zunehmende Abwanderung Ausgebildeter erleben, also immer weniger von den Ausbildungserträgen . internalisieren'können, so daß ihre Motivation zu Ausbildungsaktivitäten zwangsläufig abnimmt."
Die Kommission zieht aus solchen Problemen den Schluß: „Das derzeit geltende Finanzierungssystem der Berufsausbildung kann also eine der Ursachen dafür sein, daß bei steigenden Anforderungen an die Mindestqualität der Berufsausbildung nicht genügend Ausbil-
dungsplätze von einzelwirtschaftlich tätigen Unternehmen angeboten werden. Ein sowohl quantitativ als auch qualitativ befriedigendes Angebot an Ausbildungsplätzen müßte von einem sich tendenziell verkleinernden Kreis von Unternehmen für die Gesamtwirtschaft geschaffen werden. Für die zusätzlichen Netto-Ausbildungskosten würden aber die ausbildenden Betriebe nicht honoriert, während die nicht ausbildenden Betriebe im Verhältnis dazu . belohnt'würden."
Weitere Mängel des gegenwärtigen Finanzierungssystems der Berufsausbildung ergeben sich daraus, daß es sektorale und regionale Strukturverzerrungen gibt und das Angebot an Ausbildungsstellen konjunkturell schwankt. Die „Konjunkturanfälligkeit" wirkt sich bei IHK-und HWK-Betrieben unterschiedlich aus: Nach der Statistik schwankt das Lehrstellenangebot bei IHK-Betrieben eher antizyklisch Eine Ursache dafür dürfte darin liegen, daß Großbetriebe in Zeiten konjunktureller Rezession dahin tendieren, Rationalisierungsmaßnahmen durchzuführen, um auf einen Teil der mit relativ hohen Kosten verbundenen Ausbildung verzichten zu können, während die kleineren Handwerksbetriebe, die für Jugendliche weniger attraktiv sind, dann ein größeres „Angebot" an Jugendlichen finden, die eine Lehrstelle suchen.
Zur Behebung dieser Mängel empfiehlt die Kommission ein überbetriebliches Fondssystem der Finanzierung: Alle Betriebe sollen eine einheitliche Umlage in einen zentralen Fonds zahlen, die nach ihrer jeweiligen Bruttolohn-und -gehaltssumme bemessen wird. Der Hebesatz soll zunächst rd. 1 Prozent jährlich betragen, sich dann allmählich verringern, durch die schrittweise Einbeziehung der Weiterbildung jedoch stark anwachsent Die Vergabekriterien sollen sich an den Nettokosten orientieren, die entstehen, wenn die Netto-Ausbildungskosten eines Betriebes höher sind als die Kosten, die die Erhaltung einer festzusetzenden Mindestqualität der Ausbildung erfordert Darüber hinaus sollen besondere Richtlinien für die Vergabe von Fondsmitteln entwickelt werden, die darauf abzielen, Fehlausbildungen entgegenzuwirken, regionale Ungleichheiten abzubauen und die Konjunkturabhängigkeit der Berufsausbildung zu verringern.
Zur Verwirklichung dieser Aufgaben sei es notwendig, eine gesetzliche Grundlage für die Errichtung eines solchen Fonds zu schaffen und eine geeignete Organisationsform zu fin-den. Für die „Organisation der Kompetenzen und Entscheidungsabläufe" schlägt die Kommission ein Selbstverwaltungsmodell vor, wie es den Vorstellungen der oben erwähnten Arbeitsgruppe beim Parteivorstand der SPD entspricht. „Auf Bundesebene wäre hierfür eine paritätisch zusammengesetzte bundesmittelbare Körperschaft als . Berufsbildungsfonds'zu schaffen. In einem Ausschuß des Fonds müßte über Vorschläge für Rechtsvorschriften über die Aufbringung und die Vergabe der Mittel beschlossen werden." Die Mitverantwortung aller Beteiligten ist für die Kommission von zentraler Bedeutung, weil sonst „die Legitimation für eine Finanzierung außerhalb der öffentlichen Haushalte" entfiele.
III. Zur Entstehung des Berufsbildungsgesetzentwurfs von 1975
Das von der Sachverständigenkommission vorgeschlagene Modell fand die Unterstützung der Gewerkschaften und ist zunächst auch — mit einigen Modifikationen — vom BMBW übernommen worden.
Im Januar 1975 lag ein Referentenentwurf zur Neufassung des Berufsbildungsgesetzes aus dem Bildungsministerium vor Er sah die Einrichtung eines dauerhaften, überbetrieblichen und zentralen „Fonds zur Förderung der Berufsausbildung" vor, in den alle Betriebe 0, 4 Prozent ihrer Bruttolohn-und -gehaltssum-me einzahlen sollten; Ziel des Fonds war die „Sicherung eines quantitativ und qualitativ, regional und sektoral ausgewogenen Angebots an Ausbildungsplätzen" (§ 85 u. § 87). In § 86 des Entwurfs werden die Förderungsmöglichkeiten festgelegt: „(1) Aus dem Fonds können insbesondere folgende Maßnahmen der Berufsausbildung gefördert werden: — a) Einrichtung, Erweiterung und Ausstattung von betrieblichen und überbetrieblichen Ausbildungsstätten, — b) Erstattung von Kosten betrieblicher und überbetrieblicher Berufsausbildung, — c) Maßnahmen zum Ausgleich regionaler, sektoraler und struktureller Ungleichheiten im Ausbildungsplatzangebot."
Der Fonds sollte von einer „Bundesanstalt für Berufsausbildung" verwaltet werden. Als oberstes Entscheidungsorgan war ein Verwaltungsrat vorgesehen, der sich drittelparitätisch aus je acht Beauftragten der Arbeitnehmer und Arbeitgeber sowie je vier Beauftragten des Bundes und der Länder zusammensetzen sollte (§ 95). In vom Verwaltungsrat einzusetzenden Fachausschüssen sollte eine Mitwirkung von Lehrern gesichert sein. Neben der Durchführung der überbetrieblichen Finanzierung zählten zu den wichtigsten Aufgaben der Bundesanstalt: die Mitwirkung an der Vorbereitung von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, Förderung und Entwicklung von Forschung und Planung, Beratung der Bundesregierung in grundsätzlichen Fragen der Berufsbildung und Information der „Auszubildenden, Ausbilder und Ausbildenden über Fragen der Berufsbildung" (§ 93).
Das Konzept des BMBW stieß sofort auf den Widerstand des von der FDP geführten Bundesministeriums für Wirtschaft. In einem in der Öffentlichkeit bekanntgewordenen Brief an Bundesminister Rohde hat der frühere Wirtschaftsminister Friderichs grundsätzliche Bedenken gegen die Reformkonzeption geltend gemacht. Er weist darauf hin, daß die Reform der beruflichen Bildung „nicht losgelöst von der derzeitigen und künftigen Wirtschaftslage gesehen werden" könne; diese erfordere jedoch grundsätzlich die Stärkung der Investitionsbereitschaft der Unternehmer und die Vermeidung zusätzlicher „Verunsicherungen" der Wirtschaft durch neuerliche „administrative Hemmnisse". Die Belastung der Wirtschaft durch eine Abgabe für einen Berufsbildungsfonds, durch den gravierende Mängel in der Quantität und Qualität der Ausbildung behoben werden sollen, verbietet sich daher für Friderichs. Die Sachverständigenkommission war davon ausgegangen, daß nur durch eine überbetriebliche Finanzierungsregelung die Konjunkturanfälligkeit der Ausbildung beseitigt werden könnte. Nun sind es gerade Probleme der Konjunktur, die eine überbetriebliche Finanzierung unmöglich machen sollen; offenbar ein Teufelskreis — zu Lasten der Jugendlichen.
Friderichs wandte sich prinzipiell gegen einen zentralen Fonds; er befürchtete, daß mit einem solchen Fonds, selbst wenn das BMBW ihn zunächst noch relativ gering halten möchte, nur „ein Anfang gemacht und das Finanz-volumen im Laufe der Zeit erheblich ausgedehnt" würde — eine Gefahr, die auch von Wirtschaftsvertretern immer wieder an die Wand gemalt wird: die Gefahr, hier solle nur ein erster „Einstieg" in eine dann schrittweise auszudehnende überbetriebliche Finanzierung geschaffen werden.
Weiter wandte der frühere Wirtschaftsminister ein, daß es problematisch sei, die Lohn-und -gehaltssumme zur Bemessensgrundlage der Abgabe zu machen. Dies bedeute „für die ohnehin durch Sozialabgaben stark belasteten Betriebe eine zusätzliche Belastung. Da Klein-und Mittelbetriebe häufig lohnintensiver sind als Großbetriebe, würde dies tendenziell darauf hinauslaufen, daß die Großen von den Kleinen subventioniert werden." Er übersieht dabei jedoch, daß kleinere Betriebe in der Regel höhere Erträge mit der Ausbildung erwirtschaften. Schließlich meinte Friderichs, daß mit einem zentralen Fonds ein „Schattenhaushalt" von beträchtlicher Größe geschaffen würde, der außerhalb parlamentarischer Kontrolle stünde und damit die staatliche Finanzierungs-und Aufgabenplanung gefährden würde.
Seine Alternative ist: Stärkeres finanzielles Engagement des Staates, besonders durch Umschichtung von Ausgaben innerhalb des Bildungshaushalts, vor allem Streichung beim Hochschulbau zugunsten der beruflichen Bil-dung — das hieße ein Loch durch das Aufreißen eines anderen stopfen. Darüber hinaus deutet Friderichs Zweifel hinsichtlich der Mitbestimmungsregelungen an, die in den „Richtlinien zur Förderung überbetrieblicher Lehrwerkstätten" enthalten sind und die im Referentenentwurf weiter ausgebaut werden sollen. Verzicht auf Mitbestimmung in der Berufsausbildung bedeutet jedoch einen erheblichen Verzicht auf Qualitätsverbesserungen der Ausbildung. Also: Verschärfung der Bildungskrise im Hochschulbereich und eine weiterhin mangelhafte Berufsausbildung, um die Quantität an Ausbildungsplätzen zu sichern?
Bildungsminister Rohde hat, wie es in der Presse hieß, mit einem „leidenschaftlichen Plädoyer für diese Reform" auf den Fride-richs-Brief reagiert; er bezeichnete die Berufsbildungsreform als die „bildungspolitische Bewährungsprobe der sozialliberalen Koalition" und wies auf ihre große wirtschaftliche Bedeutung hin: „Zugespitzt formuliert werde sich die Bundesrepublik in den 80er Jahren nicht als Industrienation behaupten können, wenn sie als eine . Koalition der Akademiker und Ungelernten'dastehe. Wenn man, was notwendig sei, gerade wirtschaftliche Gesichtspunkte verstärkt berücksichtige, dürfe man nicht vergessen, daß ein gesichertes Wachstum auch von Investitionen im Ausbildungsbereich abhänge. Mit der überbetrieblichen Finanzierung sollten im übrigen keine neuen Belastungen geschaffen werden, sondern bestehende Belastungen in einem ausgeglichenen System gerechter verteilt werden." Rohde erscheinen also Friderichs'Einwände kurzschlüssig, weil sie langfristige Erfordernisse des wirtschaftlichen Wachstums kurzfristigen unterordnen und damit erhebliche Probleme für die Zukunft heraufbeschwören. Mit der Intervention von Friderichs war deutlich geworden, daß die SPD ihre Reformkonzeption nicht ohne Zugeständnisse an den Koalitionspartner würde durchsetzen können, auch wenn die Einwände von Friderichs keineswegs von allen Teilen der FDP geteilt wurden. Gleichzeitig übten die Unternehmensverbände Druck auf die Regierung aus, der in der aktuellen Situation eine erhebliche Erschwerung der Durchsetzungsmöglichkeiten einer grundlegenden Berufsbildungsreform bedeuten mußte; denn die Situation war Ende 1974/Anfang 1975 durch eine dramatische Verknappung des Ausbildungsstellenangebots und einen ebenso dramatischen Anstieg der Jugendarbeitslosigkeit bestimmt
Friderichs erhielt nun Schützenhilfe durch die Wirtschaftsverbände, die in einem Brief an Helmut Schmidt vom 13. Januar 1975 indirekt die bisherige Reformpolitik der Bundesregierung auf dem Gebiet der beruflichen Bildung für den Lehrstellenrückgang der jüngsten Zeit wesentlich mit verantwortlich machten, den Verzicht auf eine Fortsetzung dieser Politik und die Rücknahme der wichtigsten bereits beschlossenen Reformmaßnahmen forderten;
dafür wurde eine Erhöhung des Ausbildungsplatzangebotes um 10 Prozent — etwa 40 000 Plätze — in Aussicht gestellt. Obwohl die Regierung ihre Reformmaßnahmen zu diesem Zeitpunkt z. T. bereits wieder rückgängig gemacht hatte weitere Rücknahmen ankündigte und es während des Jahres 1975 auch nicht zu einer Verabschiedung des neuen Berufsbildungsgesetzes im Parlament gekommen ist, hat sich die Zahl der Ausbildungsverhältnisse bis Ende 1975 noch verringert. Die Wirtschaftsverbände haben ihr Angebot also nicht wahrmachen können.
Die Regierung geriet jedoch in das Dilemma, bei Fortsetzung ihrer Politik unversehens als der eigentliche Verursacher der Lehrstellenmisere erscheinen zu müssen, obwohl doch gerade ihre Politik auch als Therapie dieser Misere gedacht war. Der Verlust von 40 000 Lehrstellen wäre (zumindestens scheinbar) der Preis für ihre Bemühungen um eine qualitative Verbesserung der beruflichen Bildung gewesen. Obwohl die Erklärung, bei Reformrücknahme bzw. -verzieht seien Betriebe mit einem Ausbildungsplatzpotential von 40 000 wieder arbeitsfähig, eine auf keine empirische Grundlage gestützte Behauptung war — ganz abgesehen von den negativen Folgewirkungen, die die Reaktivierung schlechter und ja oft auch zukunftsloser Ausbildungsbetriebe mit sich führen dürfte —, war der Koalitionspartner der SPD doch hinreichend beeindruckt, um ein eigenes, alternatives Konzept vorzulegen.
Dieses Konzept lag neben dem ursprünglichen BMBW-Entwurf einer Ministerrunde vor, die am 31. Januar eilends zusammengekommen war, um unter Vorsitz des Bundeskanzlers über das weitere Schicksal der Reform zu beraten — eine Reform, die für die sozialliberale Koalition eine besonders hohe Priorität hatte, schien sie doch eine der wenigen gesellschaftspolitischen Reformen von Bedeutung zu sein, die sich unter den finanziellen Bedingungen dieser Jahre überhaupt noch verwirklichen ließen. Eine Reform, die „nichts kostet", aber den Legitimationsbedarf der Koalition, die als eine Koalition der sozialen Reformen angetreten war, mit befriedigen helfen könnte. Helmut Schmidt, der den Brief der Wirtschaftsverbände „recht unverschämt" nannte und ihren Repräsentanten die Kompetenz absprach — sie hätten bei einer Unterredung im Kanzleramt bis auf eine Ausnahme (gemeint war Hans Martin Schleyer) „nichts Rechtes zur Sache zu sagen gewußt" —, bemühte sich darum, die Reform durch einen Kompromiß zwischen SPD und FDP bzw. Roh-de und Friderichs zu retten.
Das Konzept der FDP enthielt zwar ebenfalls ein Finanzierungsmodell, das der Sicherung eines „qualitativ ausgewogenen und quantitativ ausreichenden Angebots an Ausbildungsplätzen" dienen soll; von sektoralen oder strukturellen Förderungskriterien ist jedoch keine Rede. Es sieht eine Ausbildungsplatzprämie vor, die die Bundesregierung dann gewähren soll, wenn das Angebot an Ausbildungsplätzen die Nachfrage um weniger als 10 Prozent übersteigt — also nur in Notfällen. Die Prämie soll zum einen aus Mitteln des Bundeshaushalts, zum anderen durch die Erhebung einer Berufsbildungsabgabe erfolgen; dazu bedarf es einer Rechtsverordnung, der Bundestag und Bundesrat zustimmen müssen (im BMBW-Entwurf war die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich).
War die „Ausbildungsplatzprämie" bereits nur für den Notfall gedacht, so fällt das FDP-Konzept noch in anderer Hinsicht hinter den Rohde-Entwurf zurück: Die Abgabe soll zunächst immer nur für ein Jahr erhoben werden; sie soll 0, 25 Prozent der Lohn-und -gehaltssumme nicht überschreiten (Rohde war für 0, 4 Prozent eingetreten), und sie soll nicht für überbetriebliche Ausbildungsstätten bereitgestellt werden.
Zur Organisation schlug die FDP ein Bundesamt für berufliche Bildung vor, das alle nicht von den Bundesressorts wahrzunehmenden Aufgaben erledigen soll. Auf regionaler Ebene sollen die Kammern weiterhin als Selbstverwaltungsorgane der Wirtschaft für die Berufsausbildung zuständig bleiben. Eine gewerkschaftliche Mitbestimmung ist also nicht vorgesehen.
Das Konzept trägt deutlich die Handschrift des Wirtschaftsministers; es ist offenbar darum bemüht, es der Wirtschaft möglichst recht zu machen. Da die Selbstverwaltungsautonomie der Kammern nicht angetastet wird, droht mit dem „Bundesamt" (im Unterschied zu den „Markierungspunkten" der SPD) auch keine „Verstaatlichung" der Berufsausbildung. Die Vorschläge zur überbetrieblichen Finanzierung sind so vorsichtig und gemäßigt formuliert, daß sie dem Staat kaum ein wirksames Steuerungsmittel in die Hand geben und nur für den äußersten Notfall gelten.
In einer Rede vor dem Deutschen Industrie-und Handelstag hat der Vorsitzende der FDP, Hans-Dietrich Genscher, klargemacht, daß es seiner Partei um eine Reform im Interesse der Unternehmer geht: Die Umlage „soll . . . nur zum Zuge kommen, wenn das globale Überangebot an Ausbildungsplätzen unter einen bestimmten Prozentsatz sinkt, und dann vor allem zur Finanzierung zusätzlicher Ausbildungsplätze dienen. Die Wirtschaft hat es damit selbst in der Hand, durch ein entsprechendes Angebot die Erhebung dieser Umlage zu vermeiden. Was die Organisation angeht, so wollen wir die Zusammenarbeit der Beteiligten konzentrierter und effektiver machen. Es kann hier nicht um gewerkschaftlichen Machtzuwachs und auch nicht um den Aufbau einer neuen Bürokratie gehen. Wir wollen nichts weiter, als alle Kräfte möglichst zweckmäßig zusammenfassen." Die FDP hofft also, daß der Notfall nie eintritt, sondern erwartet, daß die Unternehmer von sich aus für ein ausreichendes Angebot sorgen; die bloße Androhung einer staatlichen Intervention soll das bewirken. Damit begibt sie sich von vornherein jeder Möglichkeit, steuernd auf die Struktur des Angebots — auch und gerade auf seine Qualität — einzuwirken.
Der 2. Referentenentwurf des BMBW vom 26. Februar dokumentiert den zwischen SPD und FDP erzielten Kompromiß. Das Ziel der Berufsausbildungsfinanzierung ist jetzt nur noch die Sicherung eines „quantitativ und qualitativ ausreichenden" Angebots (§ 85) — von „Ausgewogenheit" ist nicht mehr die Rede. Genauer: Es geht nur noch darum, eine Ausgewogenheit „wiederherzustellen“; man orientiert sich also am Zustand, der bestand, bevor der „Notfall" einsetzte. Die Worte „regional" und „sektoral" tauchen nur noch beiläufig auf; sie fehlen, wie die IG Metall in einem kritischen Kommentar feststellt, „an den entscheidenden Stellen" Die Finanzierungsregelung soll nur einsetzen, wenn das Gesamtangebot an Ausbildungsplätzen die Nachfrage um weniger als 12, 5 Prozent überschreitet. Damit hat sich die FDP mit ihrem Modell eines „Feuerwehrfonds" durchgesetzt, wenn auch die Marke von 10 Prozent (wofür die FDP plädiert hatte) auf 12, 5 Prozent (Rohde war zunächst für 15 Prozent eingetreten) heraufgesetzt wurde. Und selbst für den Notfall handelt es sich nur um eine Kann-Bestimmung.
Die Zuschüsse sollen für Ausbildungsverhältnisse gewährt werden, die 1. zusätzlich zu den im Durchschnitt der letzten drei Jahre bestehenden begründet werden und die 2. neu begründet werden, „soweit nicht ein Zuschuß nach Nummer 1 gewährt wird", 3. werden „besondere Hilfen zur Erhaltung gefährdeter betrieblicher Ausbildungsplätze" vorgesehen, „soweit Maßnahmen nach den Nummern 1 und 2 nicht ausreichen, regional und sektoral ein ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen zu sichern, sowie Zuschüsse für die Unterhaltung überbetrieblicher Ausbildungsstätten, soweit die für eine Nutzung der vorhandenen Ausbildungsplätze erforderlichen finanziellen Mittel vom Träger nicht aufgebracht werden können" (§ 86).
Die Förderungsmaßnahmen werden damit der Erhaltung eines ausreichenden Angebots untergeordnet — also Quantität vor Qualität. Das gilt auch für die Förderung überbetrieblicher Ausbildungsstätten, weil hier nur noch von der Nutzung bereits bestehender Ausbildungsplätze, nicht aber von einem weiteren Ausbau die Rede ist. Die Rechtsverordnungen, aufgrund derer die Zuschüsse beschlossen werden, sollen wie im FDP-Papier jeweils immer nur für ein Jahr gelten, allerdings nicht der Zustimmung durch den Bundesrat bedürfen. Der Verzicht auf diese Zustimmung ermöglicht vor allem eine schnelle Reaktion der Regierung im Falle einer Notsituation.
Das Maximum der Abgabe wird auf 0, 25 Prozent der Bruttolohn-und -gehaltssumme festgelegt — auch hier hat sich die FDP durchgesetzt. Außerdem ist ein Freibetrag von 400 000 DM vorgesehen, der die kleinen Betriebe — das sind fast 90 Prozent aller Unternehmen — von der Abgabe entlastet. Die Anzahl der Abgabenpflichtigen reduziert sich damit auf einen kleinen Kreis: „Im Handwerk werden etwa 6 v. H. aller Unternehmen, im Handel etwa 9 v. H., im Dienstleistungsbereich und bei den freien Berufen etwa 6 v. H.der Arbeitgeber erfaßt. .. Der Kreis derjenigen, die von der Abgabepflicht befreit werden, erscheint — wenn man die Zahl der befreiten Unternehmen betrachtet — sehr groß; auf ihn vereinigen sich aber nur 23 v. H. aller Arbeitnehmer mit nur ca. 19 v. H.der gesamten Lohn-und Gehaltssumme. Dagegen ist gerade in diesem Bereich die größte Ausbildungsintensität anzutreffen." Wie die Gewerkschaften bemängeln, enthebt die Freibetrags-regelung gerade jene Betriebe der Abgabe-pflicht, die mit der Ausbildung die höchsten Erträge erwirtschaften sie reduziert zudem die von der Sachverständigenkommission für notwendig erachtete Höhe des Fonds auf 10 Prozent. „Abgesehen von den qualitativen Ansprüchen, reicht dieses aber nicht einmal zur Erhaltung des bestehenden Ausbildungsplatzangebots."
In der Frage der Organisation enthält der Referentenentwurf einen Kompromiß zwischen einer „Bundesanstalt" und einem „Bundesamt": ein „Bundesinstitut", vom Bildungs-experten der SPD-Fraktion, Björn Engholm, ironisch auch als „Bundesberufsbildungsamtsanstalt" bezeichnet. Dieses „Institut" ähnelt dem Modell der „Anstalt“ insofern, als es eine — wenn auch nicht drittel-, sondern viertelparitätische — Beteiligung von Arbeitnehmern, Arbeitgebern, Bund und Ländern vorsieht; es ähnelt dem FDP-Modell eines „Bundesamts“ insofern, als es in den entscheidenden Aufgaben der Regierung untersteht. Es soll „nach Weisung des zuständige Ministers" — die Zuständigkeit wird nicht näher bestimmt — an der Vorbereitung der Ausbildungsordnungen, der Finanzierungsverordnungen und allen anderen nach dem Gesetz zu erlassenden Rechtsvorschriften mitwirken; außerdem soll es die Bundesregierung beraten und sich mit Forschung und Datenaufbereitung sowie Richtlinien für den Fernunterricht befassen (§ 91).
Damit war in den wichtigsten Fragen ein Kompromiß zwischen SPD und FDP gefunden worden. Der endgültige Gesetzentwurf unterscheidet sich nur noch geringfügig vom 2. Referentenentwurf; er wurde am 16. April 1975 im Kabinett gebilligt, gerade noch rechtzeitig, um die ersten parlamentarischen Hürden vor der Sommerpause nehmen zu können. Am 30. Mai war die erste Lesung im Bundesrat, am 19. Juni im Bundestag. Am 9. April 1976 wurde der Entwurf im Bundestag gebilligt, kurz darauf aber, am 14. Mai, vom Bundesrat abgelehnt.
In der parlamentarischen und außerparlamentarischen Öffentlichkeit konnte die Regierung für ihren Entwurf nur wenig Freunde finden. Die CDU/CSU nannte ihn einen „ganz minderwertigen Gesetzentwurf" und lehnte die Organisationsform als bürokratisch und perfektionistisch ab; der Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Bildung und Wissenschaft, der CSU-Abgeordnete Probst, sprach von einer „Guillotine für die Betriebe mit der Bundesregierung als Scharfrichter, die das Fallbeil auslösen wolle. Das Finanzierungssystem sei aufwendig und würde die Ausbildungsbereitschaft der Betriebe nicht stärken" Außerdem sei der Entwurf in mancher Hinsicht verfassungswidrig. Die Wirtschaft lehnte das Finanzierungssystem rund-heraus ab und warf dem ganzen Entwurf „ideologiegeprägte Planungsgläubigkeit" vor. Die Gewerkschaften wiederum waren enttäuscht, weil sie in dem Regierungsentwurf keine ihrer wesentlichen Forderungen zur Reform der beruflichen Bildung verwirklicht sahen. Auch die Sachverständigenkommission fand den Entwurf unzureichend.
IV. Das „Ausbildungsplatzförderungsgesetz" (APFG)
Die Gesetzesvorlage wurde zwar im April 1976 vom Bundestag gegen die Stimmen der Opposition verabschiedet, scheiterte dann aber, wie bei der kompromißlosen Haltung der CDU/CSU zu erwarten war, anschließend am Widerstand der unions-regierten Länder im Bundesrat. Zuvor war es erneut zu einer Auseinandersetzung zwischen Rohde und Friderichs um die Finanzierungsregelung gekommen. Vor der Bundestagsdebatte über den Gesetzentwurf hatte Friderichs erklärt, da der Gesetzentwurf so und so scheitern werde, eine Regelung der Finanzierung aber wegen der Dringlichkeit des Problems nicht auf die nächste Legislaturperiode verschoben werden dürfe, müsse man schon jetzt nach anderen Lösungen suchen. Friderichs Vorschlag: „aus Steuermitteln aufzubringen, was nach dem bisherigen Konzept die Betriebe als Lasten-ausgleich untereinander leisten sollten". Da, wie der FDP-Haushaltsexperte Victor Kirst bemerkte, der Staat bei einer Umlage ohnehin mit Steuerausfällen zu rechnen habe, „falle es relativ leicht, auf den Plan des Wirtschaftsministers umzusteigen"
Friderichs Vorschlag war, für jeden Lehrling, der über den Durchschnitt der letzten drei oder fünf Jahre eingestellt wird, eine an den Ausbildungskosten orientierte Prämie von im Schnitt 5 000 DM aus öffentlichen Mitteln zu vergeben. Außerdem sollten die Ausbildungsbetriebe für jeden neuen Lehrvertrag auf bereits bestehenden Ausbildungsplätzen eine einmalige Zulage von 1 000DM erhalten Damit hatte sich Friderichs stark den Vorstellungen der CDU/CSU angenähert, die ebenfalls dafür plädieren, durch Steuersubventionen einen Anreiz für die Bereitstellung zusätzlicher Lehrstellen zu schaffen Zu Struktur-und Qualitätsproblemen in der Zusammensetzung des Ausbildungsplatzangebots, steuernden Eingriffen, gewerkschaftlicher Mitbestimmung usw. findet sich in die-sen Konzepten überhaupt nichts mehr; in ihnen geht es angesichts des nun in den Mittelpunkt des öffentlichen Interesses gerückten wachsenden Lehrstellenmangels, den die Bundesanstalt für Arbeit für die nächsten Jahre prognostiziert hat, nur noch um die rein quantitative Angebotssicherung.
Rohde argumentierte dagegen, ein Verzicht auf die geplante Reform würde dazu führen, daß sich die Strukturprobleme noch verschärfen und die Ausbildungsbedingungen für die Jugendlichen verschlechtern. Dies sei um so weniger zu rechtfertigen, als sich die Wirtschaft mittlerweile wieder in einer Aufschwungphase befände. Ein zusätzlicher Einwand war, daß die Regierung bei einer öffentlichen Förderung neuer Ausbildungsplätze aus Steuermitteln ihren Plan, die Berufsschulen auszubauen, für den 400 Mio. DM bereitgestellt worden waren, nicht mehr würde verwirklichen können; die steuerpolitische Lösung würde also nochmals auf Kosten der Qualität gehen.
Friderichs konnte sich in seiner eigenen Partei nicht durchsetzen. Noch am Tage der Ablehnung des Gesetzentwurfs im Bundesrat schlug die bildungspolitische Sprecherin der FDP-Fraktion, Helga Schuchardt, vor, die Finanzierungsregelung dadurch zu retten, daß die zustimmungspflichtigen Teile aus dem Gesetzentwurf herausgenommen werden. Auf diese Strategie hatte sich das BMBW selbst offenbar bereits eingestellt; es dauerte keine Woche, sich bis die Koalition auf einen neuen Gesetzentwurf geeinigt hatte, wesentlichen die Passagen des ursprünglichen Konzepts zur Finanzierung und Organisation der beruflichen Bildung enthielt, die ordnungspolitischen Teile, die der Zustimmung des Bundesrats jedoch ausklammerte
lehnte erneut im Die Opposition die Vorlage Bundestag ab, konnte aber nicht mehr verhindern, daß das „Ausbildungsplatzförderungsgesetz" am 1. Oktober 1976 mit der Unterschrift des Bundespräsidenten in Kraft trat. Für SPD und FDP war damit ein „Durchbruch“ in der Reform der beruflichen Bildung gelungen. Nach Inkrafttreten des APFG hat sich im Dezember 1976 der Hauptausschuß des neuen Bundesinstituts für Berufsbildung konstituiert. Bereits im Januar 1977 lag ein Entwurf des ersten Berufsbildungsberichts vor, der nach dem Gesetz die Datengrundlage für die Entscheidung abgeben soll, ob eine Umlage erhoben wird. Nach diesem Entwurf hat sich zwar die Zahl der 1976 abgeschlossenen Lehrverhältnisse gegenüber 1975 leicht erhöht (um 30 000 auf 493 000), insgesamt lag jedoch das Angebot an Ausbildungsplätzen um 1, 5 Prozent unter der Nachfrage, so daß die Voraussetzungen für eine Erhebung der Abgabe gegeben waren. Im Entwurf wird vorgeschlagen, maximal 2 000 DM für jede wiederbesetzte und 6 000 DM für jede zusätzliche Lehrstelle bzw. alternativ 1 500 und 7 500 DM zu zahlen
Nach den Debatten der vergangenen Jahre schien jetzt die Entscheidung für die Erhebung einer Umlage unmittelbar vor der Tür zu stehen. Dies rief erneut die Wirtschaftsverbände auf den Plan, und nun begann der vorläufig letzte Akt des Dramas „Berufsbildungsreform". Zunächst bezweifelten die Wirtschaftsverbände die Zahlen, auf die sich der Berufsbildungsbericht stützte. Unter Hinweis auf noch zahlreiche freie Lehrstellen und die nur mangelhaft gesicherten Zahlen — da die Betriebe nicht verpflichtet sind, alle offenen Stellen dem Arbeitsamt zu melden — wurden die Grundlagen für eine Entscheidung zugunsten einer Umlage in Frage gestellt.
Die endgültige, im Berufsbildungsbericht wiedergegebene Rechnung des BMBW hatte ergeben, daß Ende September 1976 einer Nachfrage nach Ausbildungsplätzen von 523 700 ein Angebot von 514 200 gegenüberstand; das Angebot also um 1, 8 geringer als war Prozent die Nachfrage. (Nach dem APFG soll auf der Grundlage der Daten vom 30. September des Vorjahres die Entscheidung über eine Umlageerhebung gefällt werden.) Das Kuratorium der Deutschen Wirtschaft für Berufsbildung schätzt dagegen das Angebot auf 614 000, weil es — eine Zahl, die nirgends erläutert und belegt wird und daher völlig willkürlich erscheint — noch 100 000 nicht gemeldete offene Stellen gebe; eine solche globale Angabe kann kaum eine ernst zu nehmende politische Entscheidungsgrundlage abgeben. Eher ist zu vermuten, daß der Lehrstellenmangel noch größer ist, als im Berufsbildungsbericht ausgewiesen, weil, wie es im Bericht selbst heißt, „unter den Ausbildungsplatzsuchenden bei den Arbeitsämtern diejenigen nicht mehr enthalten sind, die ihren Ausbildungswunsch wegen mangelnden Angebots schon aufgegeben haben". Diese Annahme wird dadurch gestützt, daß in den Berufsschulen zwischen 1972 und 1975 die Zahl der Jungarbeiter um 15 Prozent gesunken, die der Arbeitsund Berufslosen dagegen um 189 Prozent angewachsen ist. „Das heißt, es ist zu vermuten, daß unter der zunehmenden Zahl von Berufs-und Arbeitslosen sich auch zunehmend Jugendliche befinden, die ursprünglich die Absicht hatten, eine betriebliche Ausbildung zu beginnen, aber diese nicht realisieren konnten."
Sodann kündigten die Wirtschaftsverbände an, daß die Wirtschaft auch aus eigener Kraft — ohne die Entscheidung für eine Umlage — 92 700 bis 114 700 zusätzliche Lehrstellen schaffen wolle, davon etwa 15 200 in der Industrie, 48 000 bis 70 000 im Handwerk, 10 000 im Gaststättengewerbe und 5 000 in der Landwirtschaft. Die Regierung wertete diese Ankündigung als ein „Versprechen", das den Verzicht auf die Umlageerhebung rechtfertige; am 30. März 1977 beschloß das Kabinett aufgrund einer Empfehlung des Bildungsministers, auf die Erhebung einer Umlage zu verzichten. Helmut Rohde erklärte vor der Presse, er habe keinen Anlaß, an den Zahlen der Wirtschaft zu zweifeln; „sollte sich allerdings herausstellen, daß gegen Ende des Jahres nicht alle ausbildungswilligen Jugendlichen untergekommen seien, werde die Regierung den nächsten Berufsbildungsbericht vorziehen und schnellstens ohne Berücksichtigung neuer Versprechen die Umlagefinanzierung in Kraft setzen" Seine eigenen Hinweise auf die Bedeutung der Sicherung einer ausreichenden Qualität der Berufsausbildung, mit denen Rohde in den vorangegangenen Diskussionen immer wieder die Notwendigkeit einer tiefer gehenden Reform der beruflichen Bildung begründet hatte, sind offenbar vergessen. Damit hat sich die Politik der FDP durchgesetzt, die von Anfang an gegen ein Umlagesystem war und sich nur auf den „Feuerwehrfonds" und das APFG eingelassen hat, um der Wirtschaft zu signalisieren, die Angebotsdefizite aus eigener Kraft auszugleichen. Das Gesetz stellt lediglich eine Drohung dar, oder, wie Genscher und Friderichs es ausdrücken: eine „Hilfe zur Selbsthilfe".
Dies alles ist schon bemerkenswert: Man verläßt sich auf die vage Zusage von Verbänden, die kaum über andere Handlungsmöglichkeiten als Appelle verfügen, keine „Exekutivorgane" der Unternehmen darstellen und aufgrund ihrer Organisationsstruktur gar nicht fähig sind, die Meinung der überwiegenden Mehrzahl der Unternehmen tatsächlich zu repräsentieren Es braucht deshalb niemanden zu überraschen, wenn der Präsident des Zentralverbands des Deutschen Handwerks, Paul Schnitker, unmittelbar nach dem Kabinettsbeschluß vom 30. März 1977 klarstellte, daß es sich bei dem „Versprechen" der Wirtschaftsverbände nicht um eine verbindliche Zusage gehandelt hätte. Die Regierung ließ sich davon nicht beirren: Sie „vertraut" weiterhin auf die „Zusagen" der Wirtschaft
Sie läßt sich auch durch die Kritik von DGB und DAG (sowie einiger Bundesländer im Hauptausschuß des Berufsbildungsinstituts)
nicht beirren, die Zahlenangaben der Wirtschaftsverbände seien unbewiesen und unqualifiziert — Etwas später präzisierte Schnitker übrigens die Erwartung eines größeren Angebotszuwachses an Ausbildungsstellen im Handwerk: Voraussetzung seien flankierende Maßnahmen des Staates wie steuerliche Entlastung von Ausbildungsbetrieben Offenbar hofft man, daß die Bundesregierung doch noch auf die Finanzierungsvorschläge des Wirtschaftsministers und der CDU/CSU zurückgreift und das Umlage-system des APFG fallenläßt.
Wie wenig die Zahlenangaben der Wirtschaftsverbände gesichert sind, wird deutlich, wenn man die Erklärung, die das Kuratorium der Deutschen Wirtschaft für Berufsbildung im Hauptausschuß des Berufsbildungsinstituts vorgelegt hat, näher betrachtet. Aus ihr geht z. B. hervor, daß sich die Schätzungen der Lehrstellenentwicklung im Handwerk allein auf Hochrechnungen des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks (ZDH) aufgrund von Erhebungen der Handwerkskammern Osnabrück und Düsseldorf stützen; das sind zwei von 33 Kammerbezirken. Die Angaben zur Ausbildungsplatzentwicklung in der Industrie stützen sich auf Umfragen der Wirtschaftsvereinigung Bergbau und der Wirtschaftsvereinigung Eisen-und Stahlindustrie bei 60 Unternehmen. Nach den Angaben der Wirtschaft wird das Angebot um 9 bis 14 Prozent über der zu erwartenden Nachfrage liegen — möglicherweise wird also auch bei optimistischer Einschätzung das Angebot die Nachfrage um weniger als 12, 5 Prozent überschreiten. Schon allein wegen dieser Ungewißheit wäre die Erhebung einer Umlage auch bei Zugrundelegung der Zahlen des Kuratoriums daher gerechtfertigt gewesen.
Am bedenklichsten ist jedoch, wie wenig man sich mittlerweile noch um die Qualität des Ausbildungsplatzangebots Sorgen macht. Schließlich war dies der Punkt, von dem die ganze Diskussion um die Reform der beruflichen Bildung und insbesondere eine neue Finanzierungsform einmal ihren Ausgang genommen hatte. Wenn von den versprochenen rd. 100 000 zusätzlichen Ausbildungsplätzen allein 80 000 im Handwerk, in der Landwirtschaft und im Gaststättengewerbe geschaffen werden sollen, dann bedeutet dies die Gefahr einer verstärkten Fortsetzung der Fehlentwicklungen der letzten Jahre: den Abbau qualifizierter Ausbildungsplätze und die Zunahme von Ausbildungsverhältnissen in Berufen, in denen die Jugendlichen hinterher keine Beschäftigung finden können. Die Qualität tritt noch einmal hinter die Quantität zurück; dahinter ist deutlich die Absicht zu erkennen, angesichts der geburtenstarken Jahrgänge und der zu erwartenden Jugendarbeitslosigkeit Ausbildungsplätze um jeden Preis zu schaffen, damit die Jugendlichen wenigstens irgendwo untergebracht sind, wo ihnen nicht die Gefahr der sozialen Desintegration oder Desorientierung droht.
Die Berufsbildungspolitik ist damit ein Vehikel der Sozialpolitik geworden. Impulse für eine alternative Beschäftigungspolitik gehen von ihr nicht aus. Statt zur Reduktion der Beschäftigungsprobleme Jugendlicher auf lange Sicht beizutragen, stellt sie sich kurzfristig in den Dienst jener fragwürdigen arbeitsmarkt-politischen Strategie, die Probleme des Arbeitsmarktes für Jugendliche und des Verhältnisses von Ausbildungs-und Beschäftigungssystem durch die kurzfristige Aufbesserung der Arbeitslosenstatistiken zu verschleiern. Im Berufsbildungsbericht stützt sich die optimistische Einschätzung der Lehrstellenentwicklung u. a. auf die „beachtliche Flexibilität" dieser Entwicklung in den letzten Jahren, d. h., daß „erhebliche Kapazitäten mobilisiert und damit zu einem zusätzlichen Angebot gemacht werden können" So wird heute die Reaktivierung „marginaler" Ausbildungsbetriebe umschrieben, die man einmal erklärter-maßen von der Ausbildung ausschließen wollte.
V. Resümee und Ausblick
Die „Welle" der geburtenstarken Jahrgänge beginnt in diesem Jahr das Berufsbildungssystem zu erreichen. Zeit für Experimente — wie das erneute „Testen", ob die Wirtschaft tatsächlich aus eigener Kraft das erforderliche Angebot bereitstellen kann — besteht also kaum noch. Die Weichen für Fehlentwicklungen der nächsten Jahre werden heute gestellt. Auch die Zeit zur Entwicklung neuer Problemlösungsstrategien ist begrenzt; sie ist freilich auch kaum vonnöten, denn das Instrumentarium, mit dem diese Fehlentwicklungen verhindert werden könnten, liegt seit langem vor: die ursprüngliche Konzeption des BMBW, die sich auf den Abschlußbericht der Sachverständigen-Kommission stützt. Eine überzeugende Alternative ist bisher noch von niemandem vorgestellt worden.
Dieses Konzept ist letztlich nur am Widerstand von Teilen der FDP gescheitert. Den Protest der Wirtschaftsverbände zur entscheidenden Ursache zu machen, hieße vorschnell die Handlungsmöglichkeiten des parlamentarischen Systems zu unterschätzen. Nebenbei sei darauf hingewiesen, daß die Aussagen der Wirtschaftsverbände zu den Folgen der Reformpolitik der Regierung nicht nur wenig empirisch abgesichert sind, sondern auch nicht ohne weiteres repräsentativ sein dürften; so hat z. B.der Bundesverband Junger Unternehmer das Finanzierungsmodell des Gesetz-entwurfs unterstützt und viele ablehnende Stellungnahmen aus einzelnen Kammerbezirken dürften schlicht auch auf Unkenntnis der Materie beruhen, die durch die Politik der Wirtschaftsverbände nicht gerade verringert worden ist. Auch aus der CDU gab es vereinzelt Vorschläge, die dem ursprünglichen BMBW-Konzept sehr nahe kamen Vielleicht hätte die SPD den Konflikt mit dem Bundeswirtschaftsministerium in Kauf neh-men und statt dessen versuchen sollen, die Unterstützung einiger CDU-Abgeordneter zu gewinnen; wenn es möglich war, den Bundesrat zu umgehen, hätte auf diese Weise doch auch das ursprüngliche Konzept durchgesetzt werden können.
Eine andere Strategie wäre gewesen, eine größere Mobilisierung der Öffentlichkeit und vor allem der Betroffenen selbst zu bewirken. Hier hätte durchaus ein größerer Rückhalt gefunden werden können, da nach einer in-fas-Umfrage 1975 59 Prozent aller Bundesbürger und 67 Prozent aller Jugendlichen die berufliche Bildung für besonders förderungswürdig hielten Die SPD und das BMBW haben es jedoch versäumt, die Bedeutung ihres Konzepts für die langfristige Lehrstellenentwicklung und für die Bewältigung der langfristigen Beschäftigungsprobleme Jugendlicher (zu der natürlich noch andere Maßnahmen erforderlich sind) in der Öffentlichkeit klar und nachdrücklich genug herauszustellen. Sie ha-ben sich statt dessen auf ein kurzfristiges Krisenmanagement eingelassen, das die Probleme auf lange Sicht eher verschärfen als lösen dürfte.
Uber allen Problemen, die die demographische Entwicklung für die Berufsbildungspolitik (wie für die gesamte Bildungspolitik) aufwirft, darf nicht übersehen werden, daß die Schwierigkeiten, die Jugendliche heute in wachsendem Maße dabei haben, eine angemessene — oder überhaupt eine — Beschäftigung zu finden, auch auf strukturelle Probleme des Beschäftigungssystems zurückgehen, wie die Erfahrungen anderer westlicher Industrieländer zeigen Deshalb ist es mit einem kurz-oder mittelfristigen Krisenmanagement zur Überbrückung der geburtenstarken Jahrgänge nicht getan. Was nottut, ist viel-mer eine Berufsbildungspolitik, die durch gezielte Förderung der Ausbildungsqualität mit dazu beiträgt, daß die Voraussetzungen für die Schaffung innovativer, hochwertiger und zukunftsträchtiger Ausbildungs-und Arbeitsplätze auf breiter Basis erfüllt sind zumal sich bereits in spezifischen Branchen Facharbeiterengpässe abzeichnen.
Nach dem bisherigen Verlauf der Berufsbildungsreform sind die Chancen dafür vermutlich für die nächsten Jahre vertan. Die Tatsache, daß es nun ein APFG gibt, ist eher geeignet, die Probleme zu verdecken und aus dem Aufmerksamkeitsfeld der Politik und des Par-laments zu verdrängen. Deshalb ist eine neue berufsbildungspolitische Offensive erforderlich. Wenn es richtig ist, daß — wie eine Arbeitsgruppe des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung festgestellt hat — in den nächsten zehn Jahren rund 1, 5 Mio. Ausbildungsplätze fehlen werden, dann geraten wir offensichtlich in Probleme von einer beispiellosen Größenordnung hinein, die dadurch noch verschärft werden, daß die Bildungsexpansion gerade in diesen Jahren zum Still-stand gekommen ist und sich sogar restriktive Tendenzen ausbreiten. Diese Probleme können nur durch tiefgreifende Reformmaßnahmen auf dem Gebiet der Bildungsund Beschäftigungspolitik bewältigt werden — Reformen, die in der beruflichen Bildung nicht nur quantitäts-, sondern auch qualitätsorientiert sein müssen —, soll es nicht zu massenhaften Fehlausbildungen kommen, die die Probleme lediglich vom Ausbildungs-ins Beschäftigungssystem verlagern würden.
Das volle Ausmaß der Folgen, die das Scheitern der Berufsbildungsreform haben dürfte, wird erst deutlich, wenn man es im Zusammenhang mit der Entwicklung des Gesamtbildungssystems und vor dem Hintergrund einiger Prognosen sieht, mit denen die Bildungspolitik heute konfrontiert ist. Diese Probleme seien abschließend kurz in einigen Thesen skizziert. 1. Die langfristige Tendenz des Rückgangs im Angebot an qualifizierten Ausbildungsplätzen stößt, wie rwähnt, auf eine „demographische Welle" von Schulabgängern in den nächsten zehn Jahren. Zwischen 1977 und 1987 sollen nach Berechnungen des Instituts für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung (IAB] rd. 1, 5 Mio. Ausbildungsplätze fehlen: eine weitere Million kommt hinzu, wenn alle Jugendlichen mit einer Lehrstelle versorgt wer-den sollen. Das IAB rechnet mit 10 Prozent „freiwilligen Verzichtern" und kommt so auf ein Defizit von „nur" 1, 5 Mio. — dieser Anteil ist völlig willkürlich angenommen. Im Bildungsgesamtplan war seine Reduktion auf 2— 3 Prozent bis 1985 vorgesehen. Nach einer im Auftrag des BMBW durchgeführten Umfrage wollten 1974 93 Prozent aller Hauptschüler eine Lehre machen; diejenigen, die sofort eine Arbeit aufnehmen wollen, sind dazu meist aus ökonomischen Gründen gezwungen. Der Anteil derer, die aus eigenem Willen „freiwillig" verzichten, dürfte daher verschwindend gering sein.
Zum anderen ist nicht ausgemacht, ob sich das Lehrstellenangebot — wie in der IAB-Studie unterstellt — tatsächlich auf dem Niveau von 1976 stabilisieren wird; die strukturellen Faktoren des Lehrstellenrückgangs weisen eher in die Richtung eines weiteren Abbaus. Seine mögliche Kompensation durch das verstärkte Angebot kleinbetrieblich-handwerklicher Ausbildungsbetriebe stellt nicht nur eine partielle Problemlösung dar, sondern ist, wie wir gesehen haben, noch mit zusätzlichen Risiken behaftet, mit anderen Worten: das gesamte Lehrstellendefizit der nächsten Jahre dürfte aller Voraussicht nach noch wesentlich größer ausfallen als vom IAB prognostiziert und in der Öffentlichkeit diskutiert. Mit dem Arbeitsplatzförderungsgesetz wird dieses Defizit in keiner Weise bewältigt werden können. 2. Das Scheitern einer qualitativen Berufsbildungsreform fällt zusammen mit dem Mißlingen einer generellen Reform der Sekundarstufe II. Nach den Zielsetzungen des Bildungsgesamtplans und nach Empfehlungen des Bildungsrats sollten die vollzeitschulischen Bildungsgänge wesentlich ausgebaut werden; im Rahmen einer Reform der Oberstufe sollten in verstärktem Maße Bildungsgänge geschaffen werden, die sowohl zum Studium als auch zur Aufnahme eines qualifizierten Berufs befähigen; und schließlich sollte die qualitative Reform der beruflichen Bildung im dualen System sowie der Ausbau überbetrieblicher Ausbildungsstätten dazu beitragen, die Attraktivität der beruflichen Bildung insgesamt zu erhöhen.
Nachdem all diese Konzeptionen insgesamt weltgehend gescheitert sind, die Entwicklung im Ausbildungsbereich statt dessen noch zu einer weiteren Qualitätsverschlechterung geführt hat, mußte der Andrang auf die höheren Schulen und Universitäten erheblich größer ausfallen als erwartet. Wären die Zielsetzungen des Bildungsgesamtplans realisiert worden und nicht dem Diktat der Finanzminister zum Opfer gefallen, gäbe es heute und für die nächsten Jahre vermutlich weder eine Ausbil-dungs-noch eine Hochschulkrise. Statt dessen entwickeln sich Bildungs-und Beschäftigungssystem immer weiter auseinander; die politischen Folgen sind absehbar und gegenwärtig am klarsten an der italienischen Situation ablesbar.
3. Der „Geburtenberg“ ist nicht plötzlich über uns hereingebrochen; er war längst prognostizierbar. 1973, zur Zeit der Abfassung des Bildungsgesamtplans, erschien er noch nicht als besonderes Problem, weil man mit dem wirtschaftlichen Wachstum argumentieren konnte. Erst als mit der Rezession und der weiteren Verengung der Wachstumsperspektiven die Bildungspolitik ins Fahrwasser der öffentlichen Sparpolitik geriet, entstand der Geburtenberg als ein bildungspolitisches Problem; er ist mit anderen Worten von der Politik selbst mit hervorgebracht worden. Jetzt dient er der Legitimation dieser Politik. Was selbst gemacht ist, erscheint plötzlich als Naturverhängnis. Aber er dient noch zu mehr: zur Legitimation einer auch weiterhin restriktiv verfahrenden Bildungspolitik. Denn dem Geburtenberg folgt ein Geburtental, und der Ausbau des Bildungswesens in einer vorübergehenden Notsituation würde den unverantwortlichen Aufbau von Uberkapazitäten, von „Bildungsruinen" in den neunziger Jahren bedeuten. Die Bildungspolitik folgt deshalb gegenwärtig dem Prinzip der Kapazitätsausschöpfung und vorübergehenden Überbeanspruchung der vorhandenen Einrichtungen — ein Prinzip, das unter den gegebenen Bedingungen noch einmal eine Qualitätsverschlechterung zur Folge haben muß. Auf dieser Linie liegt das APFG ebenso wie das Hochschulrahmengestz (bzw. die Kapazitätsverordnung). Aber die demographische Entwicklung ist schwer prognostizierbar, ganz abgesehen davon, daß „Überkapazitäten" im Bildungswesen immer eine politische Frage sind: Welche Qualität strebt man an? Welche Lehrer-Schüler-Relationen etc.? Womit man freilich rechnen kann, ist, daß eine starke Geburtengeneration auch wieder eine starke Elterngeneration darstellt. Gegen Ende der achtziger Jahre könnte daher schon wieder eine neue „demo-
graphische Welle" das Bildungssystem erreichen. Mit der Pillenknick-Theorie allein läßt sich noch keine vernünftige Bildungsplanung betreiben. Aber auch ohne diese Entwicklung wäre beispielsweise der forcierte Ausbau überbetrieblicher Ausbildungsstätten und vollzeitschulischer Bildungseinrichtungen auf lange Sicht keine Vergeudung volkswirtschaftlicher Ressourcen, sondern eine langfristige Sicherung und Verbesserung der Ausbildungsqualität 4. Zu den Prognosen eines wachsenden Lehrstellendefizits gesellen sich Prognosen eines langfristig bleibenden und möglicherweise noch steigenden Arbeitsplatzmangels. Da Jugendliche aus verschiedenen Gründen überproportional von Arbeitslosigkeit betroffen sind, besteht die Gefahr einer wachsenden Jugendarbeitslosigkeit — nicht nur vom Ausbildungssystem, sondern auch vom Arbeitsmarkt her. Auch dieses Defizit ist nicht schicksalhaft bedingt, sondern Folge politischer Entscheidungen. Denn nicht die gesellschaftliche Nachfrage fehlt, sondern die Bereitschaft, dort zu investieren und Investitionen politisch dort zu unterstützen, wo ein gesellschaftlicher Bedarf besteht, etwa im Bereich der Infrastruktur, sozialer Dienstleistungen, des Umweltschutzes, der Humanisierung der Arbeit usw. Gerade von der Bildungspolitik könnten arbeitsplatzschaffende Innovationsanstöße aufs Beschäftigungssystem ausgehen; diese Möglichkeit ist mit der Preisgabe des ursprünglichen Reformmodells der beruflichen Bildung vertan. Nicht die Bereitstellung von Qualifikationen für eine „Modernisierung der Volkswirtschaft", für eine Politik der Vollbeschäftigung und des qualitativen Wachstums, sondern das quantitative Krisenmanagement bestimmen die Bildungspolitik. Die Gefahr ist eine anhaltende und wachsende „Unter-“ oder Fehlqualifikation, die die Möglichkeiten einer Vollbeschäftigungspolitik erheblich erschweren wird. 5. Die gegenwärtige Bildungspolitik zielt darauf ab, „Warteschleifen" (Hamm-Brücher)
im Bildungssystem zu schaffen, um die Jugendarbeitslosigkeit nicht noch mehr anschwellen zu lassen. In einer massenhaften Jugendarbeitslosigkeit wird zu Recht ein besonders „systembedrohendes" Potential gesehen. Man muß sich jedoch fragen, ob diese Politik nicht letztlich das Gegenteil dessen bewirkt, was sie erreichen will. Die Arbeitslosigkeit als solche ist nämlich für Jugendliche in der Regel noch kein so schwerwiegendes Problem: Im Durchschnitt drei Monate nach der Schule arbeitslos zu sein, ist noch nicht so unerträglich, daß es die soziale Integration des Jugendlichen gefährden müßte und ihn unter Umständen in den politischen Radikalismus, in die Kriminalität oder zu bedenklich hohem Drogen-und Alkoholkonsum treibt. Das eigentliche Problem liegt woanders: in der allgemeinen Reduktion des Anspruchsniveaus, die die Jugendlichen während dieser Zeit wie auch in den bildungspolitischen „Verwahraktionen" des Staates erfahren und hinnehmen müssen, und die im übrigen weit mehr Jugendliche als nur die arbeitslos gemeldeten trifft. Ob jemand Bäcker oder Kfz-Mechaniker, Friseur oder Elektrotechniker wird, ist für ihn eine ungleich folgenschwerere, die gesamte Lebensperspektive betreffende Entscheidung. Und hier liegt die größte Gefahr der weiteren Entwicklung, zu der das APFG noch mit beiträgt: in der These, irgendeine Ausbildung sei besser als gar keine, und der daraus abgeleiteten Strategie, Ausbildungsplätze um jeden Preis zu schaffen. Für einen Haupt-oder Realschüler ist die angestrebte Lehre einer der wichtigstenOrientierungspunkte in seiner Lebensplanung, und es ist nicht zu erwarten, daß sich daran etwas ändern wird. Die gegenwärtige Politik könnte daher ungewollt zum Entstehen eines erheblichen Konfliktpotentials unter den Jugendlichen beitragen.