I. Vorbemerkung
In allen europäischen Staaten haben sich infolge der wirtschaftlichen, kulturellen, technischen und gesellschaftlichen Entwicklung in den letzten Jahrzehnten die Aufgabenbereiche der Regierungen zunehmend vergrößert. Dieses erforderte zugleich eine Ausdehnung der Informationsquellen und Kommunikationskanäle sowie eine Vermehrung der mitwirkenden und einflußnehmenden Personen und Institutionen auf Regierungsebene, was eine Zunahme der politischen Entscheidungsträger bedeutete. Die Regierungsapparate wurden größer, komplexer und verlangten, um eine effiziente Regierungsarbeit fortzuführen, eine erhöhte Koor-Inder Geschichte Deutschlands taucht der Begriff des Bundeskanzleramtes zum ersten Mal in der Verfassung des Norddeutschen Bundes auf. Dieser entstand im Anschluß an den Deutschen Krieg (1866) und setzte sich aus 22 nördlich des Mains liegenden Klein-und Mittelstaaten sowie den Freien Städten Hamburg, Bremen und Lübeck zusammen. Der Bundeskanzler hatte für die Durchführung der Verwaltungsaufgaben, die dem Norddeutschen Bund überschrieben waren, Sorge zu tragen. Die Ernennung des ersten Bundeskanzlers, des damaligen preußischen Ministerpräsidenten Otto von Bismarck, erfolgte durch König Wilhelm I. Gemäß der Verfassung des Norddeutschen Bundes wurde zur Unterstützung des Bundeskanzlers ein Bundeskanzleramt errichtet. Es bestand aus einer Zentralabteilung, unter der die Konsulatsverwaltung und die Aufsicht über Zölle, Steuern und Schienenverkehr zusammengefaßt waren, sowie den Abteilungen I und II, die die Bereiche Post-und Telegraphenverwaltung umfaßten.
Durch den Anschluß süddeutscher Staaten an den Norddeutschen Bund entstand 1871 das Deutsche Kaiserreich. Die Verfassung des zweiten Deutschen Reiches entsprach bis auf wenige Änderundination. Zudem nahmen die Anforderungen an diejenigen zu, die an der politisch-administrativen Spitze des jeweiligen Regierungssystems stehen In der Bundesrepublik Deutschland zählen hierzu die Kabinettsmitglieder, die Beschäftigten in den Ministerien und den Verwaltungsoberbehörden wie dem Bundeskanzleramt. Letzterem muß allein wegen seiner zentralen Stellung, seiner besonderen Funktion als Koordinationszentrale, seiner direkten Verbindung zum Bundeskanzler und seiner formalen und informellen Einflußnahme auf die verschiedenen Elemente des Regierungsprozesses ein besonderes Interesse gewidmet werden.
II. Vorläufer des Bundeskanzleramtes
gen der des Norddeutschen Bundes. Der Reichs-kanzler blieb alleiniger, verantwortlicher Minister. Mit Ausnahme des militärischen Bereiches oblag ihm die konkrete Ausgestaltung der Politik. Er war zugleich Ministerpräsident und Außenminister von Preußen, dem Bundesstaat mit dem größten Stimmenanteil im Bundesrat (17 von insgesamt 58), und führte den Vorsitz im Bundesrat. Das Amt des Kanzlers bedurfte keiner parlamentarischen Grundlage. Da die Auswahl und Ernennung des Bundeskanzlers ausschließlich vom Bundespräsidium vollzogen wurde, entsprach sein Status dem eines kaiserlichen Beamten. Alle seine Entscheidungen mußten vom Monarchen gebilligt werden.
Im Mai 1871 wurde das Reichskanzleramt errichtet, das aus dem Bundeskanzleramt des Norddeutschen Bundes hervorging und dessen Funktion als „Zentrale Verwaltungsbehörde“ des Kanzlers fortsetzen sollte. Die durch die Verfassung erweiterten Reichsaufgaben ließen das Reichskanzleramt zu einem „unförmigen Superministerium“ aufquellen Wegen seines ausgedehnten Aufgabenbereiches, der sich zunehmend auf Gesundheit, Wirtschaft und Soziales konzentrierte, wurde das Reichskanzleramt 1889 in Reichsamt des Innern umbenannt und einem Staatssekretär unterstellt. Auf Antrag von Bismarck wurde im Mai 1879 ein „Central-Bureau“ (Generalsekretariat) errichtet, das den Namen Reichskanzlei trug und ihm bei der Abwicklung seiner Geschäfte dienen sollte. Unter Reichskanzler Prinz Max von Baden verwandelte sich das persönliche Büro des Kanzlers als Sitz des Kriegskabinetts in eine „parlamentarische Regierungszentrale“ 1918 waren dort insgesamt 25 Personen, darunter vier höhere Beamte, beschäftigt.
Mit dem Inkrafttreten der Weimarer Verfassung hat sich auch der Aufgabenbereich der Reichskanzlei Sie blieb nicht nur Zentralbehörde des Reichskanzlers, sondern wurde auch Organ des Kabinetts. Die Tätigkeit der Reichskanzlei konzentrierte sich auf Information des Reichskanzlers, Koordination zwischen den Ministerien und Vor-und Nachbereitung der Kabinettsarbeit. Die Ausdehnung des Arbeitsgebietes der Reichskanzlei brachte sowohl personelle als auch organisatorische Konsequenzen mit sich: 1919 fand zum ersten Mal eine Untergliederung in zunächst drei Referate statt. Mit dem weiteren Anstieg der zu bearbeitenden Sachgebiete erhöhte sich ihre Zahl bis 1927 auf acht; die Zahl der Beschäftigten stieg zwischen 1921 und 1931 von 55 auf 64 Personen
Am 30. Januar 1933 wurde Adolf Hitler von Reichs-präsident von Hindenburg zum Reichskanzler ernannt. Er bekleidete dieses Amt bis zu seinem Selbstmord am 30. April 1945. Mit der Verabschiedung des „Ermächtigungsgesetzes“ am 24. März 1933 und der Ämtervereinigung von Reichspräsident und Reichskanzler nach Hindenburgs Tod (August 1934) war alle Macht auf die Reichsregierung übergegangen: Aber schon 1938 bestand die Regierung faktisch nur noch aus dem Reichskanzler und Führer Adolf Hitler Die Tätigkeit der Ministerien beschränkte sich auf Gesetzesvorbereitung und Information des Reichskanzlers. Mit der Machtkonzentration auf die Person Hitler änderte sich auch die Funktion der Reichskanzlei. War sie zuvor nur mit Informations-und Koordinationsaufgaben betraut, wurde sie auf Kosten der Reichs-ressorts in ein Steuerungsinstrument Hitlers umgewandelt. Neben der Reichskanzlei existierte alsbald eine Parteikanzlei, an deren Spitze Reichsleiter Bormann stand. In den Bemühungen des Chefs der Reichskanzlei, eigene Kompetenzen gegenüber der Parteikanzlei und den von Hitler eingesetzten Reichs-und Staatskommissaren zu bewahren, verlor sich der enge Kontakt zum Führer Organisatorische Änderungen in der Reichskanzlei erfolgten erst im Jahre 1937: Der Chef der Reichskanzlei wurde am 26. November Staatsminister und seine vorherige Stellung als Staatssekretär bewahrt und neubesetzt. Weiterhin, wurden die vorhandenen Referate gebündelt und drei Abteilungen zugeordnet, die je von einem „Reichskabinettsrat“ geleitet wurden. Der Personalbestand hat sich bis 1945 nicht wesentlich geändert
Nach Ende des Zweiten Weltkrieges wurde den Deutschen zunächst in der durch Zusammenschluß der britischen und amerikanischen Besatzungszone entstandenen „Bizone“ ein Teil der Regierungsverantwortung zurückgegeben. In Anlehnung an die Reichskanzlei zur Zeit der Weimarer Republik wurde am 15. April 1948 die Frankfurter Direktorialkanzlei errichtet, deren Aufgaben lauteten: -Koordination der sechs Verwaltungen (Ernährung und Landwirtschaft, Verkehr, Wirtschaft, Finanzen, Post-und Fernmeldewesen, Arbeit), -Pflege des Presse-und Informationswesens, -Information des Verwaltungsratsvorsitzenden.
Von Herbst 1949 bis zu ihrer Auflösung im Mai 1950 residierte die Direktorialkanzlei in Bonn. Bundeskanzler Adenauer wollte sie allerdings nicht übernehmen
III. Der Bundeskanzler und das Bundeskanzleramt seit 1949
1. Die Stellung des Bundeskanzlers Im parlamentarischen System der Bundesrepublik Deutschland bildet nach Art. 62 Grundgesetz (GG) der Bundeskanzler zusammen mit Ministern die Bundesregierung. Dieses Kollegium trifft Entscheidungen „über alle Angelegenheiten von allgemeiner innen-oder außenpolitischer, wirtschaftlicher, sozialer, finanzieller oder kultureller Bedeutung“ In diesem Kollegium ist der Bundeskanzler nicht primus inter pares, sondern nimmt eine herausragende Stellung ein. Er ist das einzige Regierungsmitglied, das vom Parlament gewählt wird (Art. 63 Abs. 1 GG) und dem ein Mißtrauensvotum ausgesprochen werden kann (Art. 67 Abs. 1 GG). Ferner ist das einfache („destruktive“) Mißtrauensvotum, das zur Zeit der Weimarer Republik ein häufig eingesetztes Instrument war, durch ein konstruktives Mißtrauensvotum ersetzt worden, demzufolge der Bundeskanzler nur gestürzt werden kann, wenn der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Kanzler wählt (Art. 67 GG). Das Grundgesetz stärkt also die Position des Kanzlers, verringert seine Abhängigkeit vom Bundespräsidenten und verdichtet seine Beziehung zum Parlament.
Die Ausübung der exekutiven Macht richtet sich nach den drei in Art. 65 GG enthaltenen Prinzipien: dem Kanzlerprinzip, nach dem der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik bestimmt und die Verantwortung dafür trägt; dem Ressortprinzip, nach dem jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung innerhalb der Kanzlerrichtlinien leitet; und dem Kabinettsprinzip, demzufolge die Bundesregierung über . Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet. Es ist heute unbestritten, daß das Kanzlerprinzip unter diesen dreien das dominierende ist.
Der Kanzler der Bundesrepublik nimmt aus formal-rechtlicher Sicht eine außerordentlich starke Position ein. Seine faktische Macht findet aber u. a. ihre Grenzen in Koalitionsabsprachen, im inneren Zusammenhalt seiner Partei und in der eigenen Persönlichkeit. Ohne die administrative Unterstützung des Bundeskanzleramtes wäre der Regierungschef kaum in der Lage, die diversen und komplexen Aufgaben zu erfüllen. Organisatorische Voraussetzung zur Wahrnehmung seiner Führungsrolle ist das Bundeskanzleramt, dessen zentrale Aufgaben im folgenden dargestellt werden. 2. Formale Funktionen des Bundeskanzleramtes Die Aufgabenbereiche des Bundeskanzleramtes sind im Grundgesetz nicht eigens erwähnt. Wie Ellwein konstatiert, ist eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage auch nicht erforderlich, da die Errichtung des Bundeskanzleramtes im Zusammenhang mit dem materiellen und formellen Kabinettsbildungsrecht des Bundeskanzlers gesehen werden muß
Die gegenwärtigen Funktionen des Bundeskanzleramtes lauten folgendermaßen: -den Bundeskanzler über die laufenden Fragen der allgemeinen Politik und die Arbeit in den Bundesministerien zu unterrichten;
-die Entscheidungen des Bundeskanzlers vorzubereiten und auf ihre Durchführung zu achten; -die Arbeiten der Bundesministerien zu koordinieren;
-die Sekretariatsgeschäfte der Bundesregierung durchzuführen;
-die Sitzungen des Kabinetts und der Kabinettsausschüsse zu planen;
-die Beschlüsse der Bundesregierung vorzubereiten;
-die Gesamtplanung und Koordinierung der Landesverteidigung zu besorgen
Die Funktionen des Bundeskanzleramtes, die sich zu den Aufgaben: Information, Koordination, Lenkung und Gestaltung zusammenfassen lassen, haben in Abhängigkeit von den verschiedenen Bundeskanzlern und Regierungskonstellationen eine unterschiedlich starke Ausprägung. So lag zum Beispiel von 1955 bis 1966 und insbesondere zur Zeit der Großen Koalition der Schwerpunkt auf der koordinierenden Tätigkeit. Zwischen 1969 und 1974 hat das Bundeskanzleramt eher eine Lenkungsfunktion ausgeübt. Erstmals trat dann auch die „Gestaltungsfunktion im Sinne umfassender politischer Planung“ hinzu 3. Organisationsmerkmale des Bundeskanzleramtes Die Leitung des Bundeskanzleramtes wird nicht vom Bundeskanzler, sondern von dem vom Bundeskanzler zur Ernennung vorgeschlagenen Chef des Bundeskanzleramtes wahrgenommen. Seit 1949 hat es vierzehn Chefs des Bundeskanzleramtes gegeben, von denen zehn im Range eines beamteten Staatssekretärs und vier im Range eines Bundesministers für besondere Aufgaben standen.
Als Behördenchef bereitet der Chef des Bundeskanzleramtes u. a. die Kabinettssitzungen vor, setzt sie nach näherer Anweisung durch den Bun-deskanzler fest, erstellt ihre Tagesordnung und lädt zu ihnen ein; er nimmt regelmäßig an ihnen teil, bereitet die Beschlußfassung der Regierung vor und achtet auf ihre Durchführung. Für den Bundeskanzler selber und für ein Funktionieren des gesamten Regierungsprozesses dient der Chef des Bundeskanzleramtes als eine Art letzter Filter: Er hat zwischen wichtigen und weniger wichtigen Angelegenheiten zu unterscheiden, letztere vom Bundeskanzler fernzuhalten und selber für ihre Erledigung zu sorgen. Er entscheidet darüber, welche Angelegenheiten im schriftlichen Umlaufverfahren erledigt und welche vom Kabinett bearbeitet werden. Er bestimmt ferner den Organisationsund Geschäftsverteilungsplan im Kanzleramt.
Das gegenwärtig existierende Bundeskanzleramt hat einen hierarchisch-bürokratischen Aufbau. Es besteht aus insgesamt 41 „organisatorischen Basis-einheiten“ den Fachreferaten. Diese sind mit Ausnahme eines selbständigen Referates zu insgesamt 16 Gruppen zusammengefaßt. Eine Gruppe ist dem Arbeitsstab Deutschlandpolitik zugeordnet, der wegen seiner politischen Relevanz direkt dem Chef des Bundeskanzleramtes untersteht; die übrigen 15 Gruppen verteilen sich auf die folgenden sechs Abteilungen:
Abteilung 1: Zentralabteilung (zuständig für Personal-, Organisations-und Haushaltsangelegenheiten Gruppen verteilen sich auf die folgenden sechs Abteilungen:
Abteilung 1: Zentralabteilung (zuständig für Personal-, Organisations-und Haushaltsangelegenheiten sowie Aufgabenplanung der Bundesregierung);
Abteilung 2: Auswärtige und innerdeutsche Beziehungen, Entwicklungspolitik, äußere Sicherheit;
Abteilung 3: Innere Angelegenheiten, Soziales, Umwelt;
Abteilung 4: Wirtschafts-und Finanzpolitik;
Abteilung 5: Gesellschaftliche und politische Analysen, Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit; Abteilung 6: Bundesnachrichtendienst; Koordinierung der Nachrichtendienste des Bundes.
Fünf Abteilungen werden von je einem Ministerialdirektor, die sechste Abteilung von einem Ministerialdirigenten geführt.
Zum Bundeskanzleramt gehört auch das persönliche Büro des Bundeskanzlers, das wie ein Stab direkt dem Bundeskanzler zuarbeitet. Hier werden u. a. Kanzlerreisen vorbereitet und ausgestaltet und die Privatpost des Kanzlers bearbeitet 14). Darüber hinaus sind dem Bundeskanzleramt noch zwei Parlamentarische Staatssekretäre zugeordnet, von denen der eine den Titel „Staatsminister“ führt. Sie sind Mitglieder des Deutschen Bundestages und unterstützen den Bundeskanzler bei seinen Regierungsaufgaben.
Mit jedem neuen Bundeskanzleramtschef wurde das Kanzleramt umorganisiert. Die Anzahl der organisatorischen Einheiten im Bundeskanzleramt hat sich von 1949 bis 1990 deutlich erhöht, und der gesamte Aufbau des Amtes ist in den vergangenen 40 Jahren komplexer geworden: 1949 gab es zwei Abteilungen, 1953 wurden Unterabteilungen eingeführt. Da sich diese aber nicht bewährten, wurden sie im Januar 1960 wieder aufgelöst. Von 1969 bis 1977 gab es fünf, seit 1977 sechs Abteilungen. Die Anzahl der Referate hat sich von neun im Jahre 1949 auf insgesamt 41 im Jahre 1990 vermehrt. Eine organisatorische Zusammenführung von Referaten zu Gruppen erfolgte zum ersten Mal 1967. Seit 1969 stieg die Zahl der Gruppenreferate von zehn auf 16. Parallel hierzu hat sich der Personalbestand und der Jahreshaushalt des Bundeskanzleramtes erhöht. Die finanziellen Ausgaben des Bundeskanzleramtes sind in den Jahren von 1949 bis 1969 um etwas mehr als das 170fache, von 1969 bis 1989 um das 2, 8fache angestiegen. Der Personalbestand wuchs in den letzten 40 Jahren (1950-1990) mit einer durchschnittlichen jährlichen Veränderungsrate von + 4, 3 Prozent 15). Während die Kurve für den Verbrauch von finanziellen Mitteln trotz einer gewissen Wellenbewegung eine kontinuierlich progressive Steigung aufweist, lassen sich bei der Entwicklung des Personalbestandes sprunghafte Veränderungen erkennen. Auf den ersten Blick fällt auf, daß die Beschäftigtenzahl nach jedem Kanzlerwechsel angestiegen ist. Ungeachtet der anfänglichen Aufbauphase des Bundeskanzleramtes unter Adenauer lassen sich insgesamt sieben größere Wachstums-schübe ausmachen, deren Hauptursachen im folgenden dargestellt werden.
Der erste Wachstumsschub (+ 23 Stellen) erfolgte 1963 im Anschluß an die Wahl Ludwig Erhards zum Bundeskanzler. Dieser hat einen eigenen Stab von persönlichen Mitarbeitern aus dem Wirtschaftsministerium, die sogenannte Brigade Er-hard, im Bundeskanzleramt neu beschäftigt. Mit der Umsetzung der Stellen des im Dezember 1966 aufgelösten Bundesministeriums für Angelegenheiten des Bundesverteidigungsrates erfolgte ein zweiter Wachstumsschub (+ 26 Stellen). Ebenso wurde unter der Kanzlerschaft von Willy Brandt im Oktober 1969 das Ministerium für Angelegenheiten des Bundesrates und der Länder aufgelöst und 38 Stellen vom Kanzleramt übernommen. Der große Wachstumsschub 1970 von insgesamt 131 neuen Stellen ist im wesentlichen auf die Reform-bestrebungen des damaligen Chefs des Bundeskanzleramtes, Horst Ehmke, zurückzuführen. Im Bundeskanzleramt wurde eine Abteilung für Innere Angelegenheiten sowie eine Planungsabteilung neu gebildet. Ferner wurde der Innere Dienst verstärkt. Ein weiterer Wachstumsschub erfolgte in den Jahren 1975/76 als Konsequenz auf die Affäre Guillaume. Auf Vorschlag der „EschenburgKommission“ sollte eine verstärkte Koordination der Nachrichtendienste im Bundeskanzleramt erfolgen. Dementsprechend wurden Stellen aus dem Bundesnachrichtendienst in das Kanzleramt um-verlegt und das Gruppenreferat Geheimdienste zu einer 6. Abteilung aufgewertet.
Im Juli 1976 zog das Bundeskanzleramt in einen Neubau im erweiterten Park des Palais Schaum-burg um. Dieser Neubau war im Vergleich zum vorherigen Bau mit weitaus mehr modernen technischen Geräten ausgestattet, die der Betreuung durch geschultes, neues Personal bedurften. Darüber hinaus wurde zur Zeit der Schleyer-Entführung ein Krisenmanagement, das „Lagezentrum“, welches ständig besetzt war, eingerichtet. Neben der Aktivierung von Stammpersonal für den Sonntags-und Nachtdienst wurden hierfür ebenfalls neue Mitarbeiter rekrutiert und 15 neue Planstellen eingerichtet. Insgesamt erhöhte sich der Personalbestand zwischen 1976 und 1978 um 20 Stellen.
Seit der Kanzlerschaft von Helmut Kohl (1982) ist die Zahl der Beschäftigten im Bundeskanzleramt nicht gestiegen. 1988 und 1989 hat sich der Personalbestand sogar leicht verringert. Vermutlich wird allerdings die gegenwärtige Entwicklung der Beziehungen zwischen den östlichen und den westlichen Bundesländern eine personelle Aufstockung nach sich ziehen. Mit einem rückläufigen Trend ist wegen öffentlicher Dienstvorschriften in naher Zukunft nicht zu rechnen. 4. Personalstruktur und Personalpolitik im Bundeskanzleramt Das Personal im Bundeskanzleramt kann grob in zwei Statusgruppen unterteilt werden: in die politischen Amtsträger, zu denen die Parlamentarischen Staatssekretäre und der Chef des Bundeskanzleramtes zählen, sowie in die öffentlich Bediensteten. Auf letztere soll im folgenden das Augenmerk gerichtet werden.
In der anfänglichen Aufbauphase des Bundeskanzleramtes waren folgende Kriterien in der Personalpolitik ausschlaggebend: Erstens richtete man sich nach Art. 36 GG, nach dem bei der Personalbesetzung der obersten Bundesbehörden „Beamte aus allen Ländern in angemessenem Verhältnis“ eingesetzt werden sollen. Zweitens wurde ein „ausgewogenes Verhältnis der Konfessionen“ angestrebt. Drittens durften Mitarbeitern der Regierungszentrale hinsichtlich ihres Lebens-und Berufsweges keine nationalsozialistischen Aktivitäten nachgesagt werden. Viertens mußten sie fachlich geeignet sein. Schon nach kurzer Zeit verschob sich aber das Verhältnis dieser vier Kriterien zueinander Ein Indiz hierfür bietet der gegenüber Staatssekretär Globke erhobene Vorwurf, Katholiken und Mitglieder der Studentenbewegung zu bevorzugen Schon bei Bundeskanzler Kiesinger hatte die fachliche Qualität Vorrang vor Konfession oder Bundesland. Er griff auf Bedienstete der Länderministerien und anderer Dienststellen kommunaler Verwaltungen zurück. Bundeskanzler Schmidt und sein Staatssekretär Schüler besetzten die höheren Posten im Bundeskanzleramt vorwiegend mit Beamten aus der Bundesverwaltung. Allein fünf von elf Abteilungsleitern sind von unteren Positionen im Bundeskanzleramt aufgestiegen Bundeskanzler Kohl dagegen rekrutiert sein neues Personal in erster Linie nicht durch Beförderungen innerhalb des Bundeskanzleramtes oder der Bundesverwaltung, sondern aus den Reihen der CDU-Parteiorganisation. So unterschiedlich die verdeckten Rekrutierungsmechanismen der Bundeskanzler für die Personalbesetzung auch aussehen mögen, es sind doch Gemeinsamkeiten zu erkennen:
In Anlehnung an die Ergebnisse einer empirischen Untersuchung von kommunalen Verwaltungen stellt Klaus König fest, daß folgende Anforderungen, insbesondere an die leitenden Amtsinhaber, für die Rekrutierung und Promotion im Bundeskanzleramt ausschlaggebend sind: fachliche Qualifikation, hohe Belastbarkeit, Leistungsorientierung und persönlicher Einsatz, d. h. „Einsatz nach Anforderung -nicht nach Dienstzeit“ Bis auf wenige Ausnahmen, die sich auf Tätigkeitsbereiche wie Redenschreiben, Öffentlichkeitsarbeit und persönliche Assistenz konzentrieren, sind die meisten Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes daher verwaltungserfahrene Berufsbeamte. Entsprechend ihrem abgeleisteten Diensteid kann man von ihnen Loyalität gegenüber ihrem Vorgesetzten, Bindung an das öffentliche Interesse, persönlichen Einsatz und Leistung erwarten. Selbst einem neu gewählten Regierungschef erlaubt das vorherrschende Berufsbeamtentum, der Regierungszentrale seines Vorgängers einen gewissen Grad von Vertrauen („Systemvertrauen“) entgegenzubringen.
Bei der Arbeit im Bundeskanzleramt fällt auch politische Sensibilität unter den Begriff der Qualifikation: Im allgemeinen erfüllen die Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes ihre Tätigkeit auf Anweisungen des Chefs des Bundeskanzleramtes. Über den Weg der Abteilungs-, Gruppen-und Referats-leiter gelangen die Anweisungen schließlich zu den einzelnen Mitarbeitern. Trotz weitgehend konkretisierter Aufgaben durch Vorgesetzte werden von den Mitarbeitern im Bundeskanzleramt auch politische Entscheidungen erwartet bzw. gefordert. Entscheidungshilfen hierfür erhalten sie durch die Wahrnehmung des politischen Tagesgeschehens und durch die Selektion wichtiger aktueller Aussagen in Reden, Erklärungen und Interviews des Regierungschefs oder von ihm gebilligte Äußerungen anderer Politiker. In Partei-und Fraktionsarbeit gesammelte Erfahrungen können darüber hinaus hilfreich sein.
Um sich als Politiker der politischen Loyalität von Bediensteten mit wichtigen Positionen (z. B. Persönliche Referenten, Leiter des Kanzlerbüros etc.) vergewissern zu können, wurde im Jahre 1967 die Institution des politischen Beamten eingeführt. Zu den politischen Beamten zählen alle Beamten auf Lebenszeit, die bei der Ausübung ihres Amtes „in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen“ müssen und die „jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden“ können Dem Bundeskanzler politisch nahestehende Personen können so in die Führungsspitzen der Administration gebracht und bei Bedarf wieder ausgetauscht werden. Fielen früher alle Beamten im Bundeskanzleramt, die mindestens im Range eines Regierungsrates standen, in diese Kategorie, so unterliegt dieses Amt heute der gesetzlichen Enumeration. Nach § 36 Bundesbesoldungsgesetz (BBG) können nur Ministerialdirektoren und beamtete Staatssekretäre zu politischen Beamten ernannt werden. Gegenwärtig gibt es fünf politische Beamte, die Leiter der Abteilungen eins bis fünf, im Bundeskanzleramt. Bundeskanzler Kohl bot 1982 ein anschauliches Beispiel für die Nutzung dieses personalpolitischen Instrumentes. Nach der Regierungsübernahme wurden vier Abteilungsleiter sofort, die übrigen zwei bis 1983 ausgetauscht. Zwischen 1949 und 1984 sind politische Beamte nur durchschnittlich 2, 8 Jahre im Bundeskanzleramt (einschließlich des Presse-und Informationsamtes) tätig gewesen. Dieses ist eine kurze Verweildauer im Vergleich zur restlichen Ministerialbürokratie, die einen Durchschnitt von fünf Jahren aufweist
Verfassungs-und beamtenrechtliche Bestimmungen komplizieren den Versuch, nichtpolitische Beamten, die wichtige Positionen bekleiden, gegen Personen des politischen Vertrauens auszutauschen. Hausinteme Umsetzungen finden ihre Grenzen in den bestehenden Personalressourcen. Die Schaffung neuer Planstellen ist bei dem heutigen personellen Ausbau des Bundeskanzleramtes generell nicht erwünscht. Der Personalaustausch mit anderen Bundesbehörden, insbesondere mit den Ministerien, wurde zwar angestrebt, fand aber eine besondere Ausprägung nur unter den Chefs des Bundeskanzleramtes Globke und Ehmke Der Kabinettsbeschluß vom 13. November 1969, der das sogenannte Rotationsprinzip für die Personalpolitik verkündete, führte kaum zu Veränderungen. Ausnahmen hiervon bilden das Auswärtige Amt und das Bundesministerium der Verteidigung. Seit 1972 gibt es daher „den neuen Typ des langjährig im Bundeskanzleramt tätigen Beamten“ 5. Politisches Management im Bundeskanzleramt In den siebziger Jahren wurde der Versuch unternommen, die Regierungszentrale zum Zentrum der politischen Aufgabenplanung zu machen. Im Bundeskanzleramt wurde im Juli 1970 eine Planungsabteilung errichtet, die in Zusammenarbeit mit einem Gremium von Planungsbeauftragten der Ressorts die einzelnen Vorhaben der Ressorts zu einem Frühkoordinierungssystem der Bundesre-gierung auszubauen versuchte. Außerdem sollte eine Bestandsaufnahme der längerfristig geplanten Aufgaben (für den Zeitraum 1976 bis 1985) gemacht und diese mit einer Zusammenstellung der finanziellen Ressourcen gekoppelt werden. Die darin enthaltene Tendenz, Aktivitäten des gesamten Regierungsapparates zentral zu steuern, stieß bald auf den Widerstand der Minister und Ministerien und scheiterte letztlich. Die angestrebte Planungsfunktion der Regierungszentrale wurde zu einer „politikunwirksamen Buchhaltung von Ressortaktivität“ diskreditiert 1972 verließen die Initiatoren der koordinierenden Aufgabenplanung -Ehmke, Jochimsen und Focke -das Bundeskanzleramt. Seitdem hat sich die Aufgabenplanung eher zu einer Ablaufplanung entwickelt. Das Bundeskanzleramt strukturiert seither den Entscheidungsprozeß der Regierung durch Festsetzung von Terminen, Entscheidung über die Relevanz von Kabinettsvorlagen etc. Welche formal-organisatorischen und informellen Mittel dabei genutzt werden, wird im folgenden beschrieben.
Das Management der Regierungspolitik liegt im wesentlichen in den Händen von Referaten. Sie sind die organisatorischen Basiseinheiten im Bundeskanzleramt. Zu unterscheiden ist zwischen Spiegel-und Querschnittsreferaten. Diese Bezeichnungen geben die Beziehungsmuster zu den Ministerien wieder. Spiegelreferate sind zuständig für den Aufgabenbereich von jeweils einem Ministerium; gegenwärtig hat z. B. das Referat 311 die Geschäfte des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung zu bearbeiten und zu überprüfen. Anders als die Spiegelreferate sind die Querschnittsreferate nicht ressort-, sondern problemorientiert. Die Informationskanäle führen zu mehreren Ministerien. Klassisches Aufgabengebiet ist z. B.der Umweltschutz, der geraume Zeit in einem Querschnittsreferat des Bundeskanzleramtes bearbeitet wurde
Grundsätzlich verlaufen die Kommunikations-und Bearbeitungswege innerhalb des Bundeskanzleramtes entlang des hierarchisch-bürokratischen Organisationsaufbaus: von Referaten über Gruppen, dann über Abteilungen hin zum Chef des Bundeskanzleramtes und umgekehrt. In den siebziger und achtziger Jahren haben sich jedoch Organisationsmuster herausgebildet, die diese feste Struktur auflockern.
Ein erstes Merkmal, das den hierarchischen Aufbau unterbricht, besteht in der Kommunikation zwischen Referaten und Gruppen innerhalb des Kanzleramtes. Die Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen Fachreferaten findet in formeller Hinsicht erst auf Gruppenebene statt. Zur Zeit ist jeder Gruppenleitung ein eigenständiges Sachgebiet zugeordnet, d. h. die Funktion einer Gruppenleitung ist nicht auf Koordination und Leitung beschränkt. Durch die ihr zugewiesenen inhaltlichen Aufgaben wird sie auf fast die gleiche Stufe wie die Referate gestellt, was eine optimale Voraussetzung für kollegiale Zusammenarbeit ist
Ein weiteres nicht-hierarchisches Organisationsmuster ist der sogenannte Arbeitsstab. Seit Juni 1978 gibt es beispielsweise einen Arbeitsstab zum Sachgebiet der Deutschlandpolitik. Dieser Stab ist dem Chef des Bundeskanzleramtes direkt unterstellt. Der Amtschef kann den Arbeitsstab ohne größeren Zeitverlust zur Beratung heranziehen. Sofern ein Arbeitsstab diese Stellung einnimmt und nicht, wie z. B.der 1967 unter Bundeskanzler Kiesinger errichtete Planungsstab, einer Abteilung untersteht, eignet er sich insbesondere zur Bearbeitung von ressortübergreifenden Politikbereichen, in denen schnelle Reaktionen erforderlich sind Der Arbeitsstab Deutschlandpolitik hat sich insbesondere 1989/90 bei der Diskussion über den zeitlichen Ablauf der deutschen Vereinigung bewährt.
Von den übrigen organisatorischen Einrichtungen mit flexibleren Kommunikationsbeziehungen ist insbesondere die sogenannte „Lage“ erwähnenswert. Hierunter ist eine „morgendliche Arbeitsbesprechung“ zu verstehen, die unter Teilnahme der Regierungssprecher und den höchsten administrativen und politischen Amtsträgern im Bundeskanzleramt stattfindet, die sich aus dem Chef des Bundeskanzleramtes, den Staatsministern und Staatssekretären, den Abteilungsleitern und dem Leiter des Kanzlerbüros rekrutieren. Die „Lage“ fungiert als Bindeglied zwischen Politik und Administration und verhindert ein Auseinanderdriften dieser beiden Bereiche. Probleme von allgemeinen, die Abteilungen übergreifenden Sachgebieten werden besprochen, Unsicherheiten werden abgebaut und neue Arbeitsaufträge werden verteilt
Ebenso wie die hierarchische Struktur des Bundeskanzleramtes durch diese Kommunikationsstationen auf der Gruppenleiter-und Abteilungsleiter-ebene formal durchbrochen wird, sucht auch der einzelne Mitarbeiter sein Wissen zu erweitern, um seine Entscheidungen auf eine breitere Basis zu stellen und denkbare Unsicherheiten beseitigen zu können. Der meist unter Zeitdruck arbeitende Sachreferent sucht sich vor allem informelle, kürzere Kommunikationswege. So werden Informationskanäle erschlossen, die zu einem „Kommunikationsnetz nicht angeordneter, nicht geplanter, nicht fest umschriebener Handlungszusammenhänge“ führen Einzelne Merkmale dieses Kommunikationsnetzes können nicht beschrieben werden, denn sie variieren in Abhängigkeit mit den persönlichen Erwartungen und Verhaltensweisen der beteiligten Referenten.
Informelles Handeln ist schwer erfaßbar, denn es basiert weder auf Rechtsnormen, noch ist es fest institutionalisiert oder unterliegt der öffentlichen Kontrolle. Dieses heißt aber nicht, daß solches Handeln illegal und/oder gar illegitim wäre. In der Literatur wird informelles Handeln heute als optimale Ergänzung zur formalen Regierungstätigkeit betrachtet Ein Blick auf das Bundeskanzleramt bestätigt dieses: Müßten die Mitarbeiter die langwierigen umständlichen Bearbeitungswege gehen, die vorgeschrieben sind, so wäre die organisatorisch stark gewachsene Regierungszentrale zur Handlungsunfähigkeit verdammt. Dagegen sorgen informelle „Querverbindungen“ für die rechtzeitige Abwicklung der Geschäfte 6. Zur Effizienz des Bundeskanzleramtes Jeder Bundeskanzler versucht, die Organisationsmerkmale und die Personalpolitik im Bundeskanzleramt nach seinen eigenen Vorstellungen zu gestalten. Demzufolge reflektiert die Arbeitsweise des Bundeskanzleramtes den Führungsstil des Bundeskanzlers.
Konrad Adenauer war von 1949 bis 1963 Bundeskanzler und seit 1950 Parteivorsitzender der CDU. Aufgrund seiner Wahlerfolge genoß er hohes Ansehen in der eigenen Fraktion. Im Vergleich zu den nachfolgenden Kanzlern wird ihm die stärkste Führungsrolle zugesprochen, die zeitweise sogar autoritäre Züge annahm Der Mann der „einsamen Entschlüsse“ zog es vor, „allein zu entscheiden, statt den Rat und die Verantwortung der verfassungsmäßig dafür vorgesehenen Organe und Personen in Anspruch zu nehmen“ (Carlo Schmid) Dem Kabinett kam daher als kollektivem Entscheidungsorgan nur eine schwache Rolle zu. Es diente Adenauer eher als ein Gremium von Sachverständigen, auf die er je nach Bedarf zurückgreifen konnte. Auf der einen Seite konsultierte Adenauer für seine Entscheidungen unabhängige Forschungsinstitute, die er für die Umsetzung seiner Politik eigens einrichten ließ. Ferner besprach er wichtige politische Entscheidungen vor allem mit seinem engsten Mitarbeiter und persönlichen Berater, Staatssekretär Hans Globke. Manche der politischen Entscheidungen waren auch Resultat der „Montagsrunde“, ein jeden Montag stattfindender Meinungsaustausch zwischen Adenauer, Globke und Heinrich Krone, dem Vorsitzenden der CDU/CSU-Fraktion seit 1955. Adenauer war von einem kleinen Kreis von Administratoren umgeben, auf deren Loyalität und Unterstützung er vollkommen vertrauen konnte und die ihm halfen, seine Führungsrolle und Autorität, insbesondere in seinen Schlüsselgebieten, d. h. in den auswärtigen Angelegenheiten und der Verteidigungspolitik, zu erhalten. Das Bundeskanzleramt wirkte mittels Kontrolle und Personalpolitik wesentlich in die Fachministerien hinein. Es war in erster Linie „ein reibungslos funktionierendes Führungsinstrument“ für den Bundeskanzler und das entscheidende Hilfsmittel für die Herausbildung der Kanzlerdemokratie
Adenauers Nachfolger, Ludwig Erhard (1963 bis 1966), verstand sich selbst als Volkskanzler und wurde in der Öffentlichkeit auch als solcher wahrgenommen. Die unter Adenauer stark entwickelte Polarisierung zwischen Regierungskoalition und Opposition schwand zunehmend. Programmatisch stimmte Erhard zwar mit seinem Koalitionspartner überein; sein Streben nach Harmonie und Zusammenarbeit aller Parteien schwächte aber nicht nur seine Beziehung zur eigenen Partei, deren Vorsitz zudem noch bis 1966 in Adenauers Händen lag, sondern stand auch im Widerspruch zur Koalitionsabsprache. Er hatte ein distanziertes Verhältnis zum Politikbetrieb und zu Interessengruppen. Im Gegensatz zum Machtpolitiker Adenauer war Erhard „Anti-Macchiavellist aus höchster Über-zeugung“ (Johannes Gross) Er hatte ein kollegialeres Verhältnis zum Kabinett als Adenauer und übertrug den Ministern mehr Verantwortung. Doch das persönliche Prestige und seine Führungsrolle in der Regierung wurden bald in Frage gestellt. Es entstanden politische Nebenzentren und Loyalitätskonflikte in der Partei, die aufgrund der Trennung von Parteivorsitz und Bundeskanzleramt auftraten. Erhard zeigte kaum Führungsqualitäten. Er war ein schwacher Kanzler im Vergleich zu Adenauer und schaffte es nicht, das Bundeskanzleramt angemessen in die politische Arbeit der Regierung zu integrieren. Da er auf das Prinzip Vertrauen statt Kontrolle setzte, verlor das Bundeskanzleramt seine politische Einwirkung auf die Ministerien. Es wurde noch mehr verwissenschaftlicht und diente vorwiegend als Informationsquelle. Ein vertrauensvoller, enger Kontakt zwischen Mitarbeitern des Bundeskanzleramtes und dem Kanzler, wie zur Zeit Adenauers, bestand unter Erhard nicht.
Bundeskanzler Kiesinger (1966 bis 1969) führte das Amt unter politischen und institutioneilen Bedingungen, die es fast unmöglich machten, eine starke Führungsrolle zu entwickeln. Erstens bestand die Regierungskoalition aus zwei nahezu gleichstarken Parteien, die programmatisch unterschiedliche Ziele verfolgten. Kiesingers Tätigkeit erschöpfte sich daher in den Versuchen, Kompromisse zwischen den Parteien zu finden. Er war, in den Worten von Conrad Ahlers, ein „wandelnder Vermittlungsausschuß“ Zweitens waren zwei politische Schlüsselbereiche, die Außen-und die Wirtschaftspolitik, in den Händen von Sozialdemokraten und darüber hinaus von zwei kompetenten Persönlichkeiten besetzt (Willy Brandt und Karl Schiller), gegenüber denen Kiesinger als Politiker verblaßte. Drittens hatte Kiesinger als ehemaliger Ministerpräsident von Baden-Württemberg vor allem Kontakte zur regionalen, aber nicht zur nationalen CDU geknüpft. Aufgrund seines guten Images in der Öffentlichkeit konnte er zwar zunächst die Vorbehalte der CDU gegenüber seiner Person durch gute Landtagswahlergebnisse ausgleichen. Doch im letzten Regierungsjahr machten sich die fehlenden festen Verbindungen zur Partei negativ bemerkbar. Viertens verlagerte sich die politische Entscheidungsgewalt vom Kabinett hin zu informellen Entscheidungszentren. Klassisches Beispiel hierfür ist der 1967 eingerichtete Kreßbronner Kreis, der sich aus insgesamt elf Spitzenpolitikern, dem Bundes-, dem Vizekanzler, den Fraktionsvorsitzenden der zwei Regierungsparteien, weiteren Ministern und zwei Parlamentarischen Staatssekretären zusammensetzte. Unter Kiesinger wurde das Bundeskanzleramt wegen mangelnder politi-scher Koordination und Planung stark kritisiert: Es funktioniere nur noch wie eine „letterbox", die Kabinettsvorschläge ungeprüft weiterleite und das Kabinett dadurch restlos überfordere. Die Regierungszentrale stand, zum Teil auch bedingt durch technische und organisatorische Mängel, bald unter dem Vorwurf der Inkompetenz, verlor ihr Ansehen und ihren Einfluß auf die Tätigkeiten der Ressorts
Der Führungsstil von Bundeskanzler Willy Brandt (1969 bis 1974) unterlag einem Wandel. Daher wird hier bei seiner Beschreibung zwischen dem ersten und dem zweiten Kabinett unterschieden. Im ersten Kabinett von 1969 bis 1972 hatte Brandt eine nicht auf autoritärem Verhalten beruhende, aber ähnlich starke Führungsposition wie Adenauer inne. Das Kabinett war wieder das politische Entscheidungszentrum, d. h. Entscheidungen wurden meistens kollektiv getroffen. Brandt konzentrierte seine Tätigkeiten auf die Außenpolitik, insbesondere auf die Ostpolitik, während er innenpolitische Fragen in der Verantwortung der Minister beließ. Sein außenpolitisches Engagement half der Regierungskoalition, sich gegenüber der Opposition hervorzuheben, führte aber auch zu einem Spannungsverhältnis zwischen dem Bundeskanzler und Außenminister Walter Scheel, der im Sinne seiner Partei, der FDP, handelte. Als Parteivorsitzender versuchte Brandt zwischen den verschiedenen Gruppierungen innerhalb der SPD zu vermitteln, doch sachliche und persönliche Differenzen zwischen einzelnen SPD-Politikern nahmen gegen Ende des ersten Kabinetts zu. Sein positives Bild in der Öffentlichkeit fand 1971 mit seiner Auszeichnung durch den Friedensnobelpreis seinen Höhe-und zugleich seinen Wendepunkt. Sprach man vor 1971 noch von einem Mann mit einem charismatischen Charakter, der dem von John F. Kennedy ähnelte, so wurde ihm danach Führungsschwäche vorgeworfen. Im zweiten Kabinett von 1972 bis 1974 verschlechterte sich das Verhältnis zur FDP. Die Kabinettsarbeit war häufig durch endlose Diskussionen ohne Entscheidungen geprägt. Brandt nutzte seine Führungskompetenzen nicht, war ohne Entscheidungskraft und zeigte Ungeschicklichkeit im Umgang mit Interessengruppen. Die Affäre Guillaume wurde von einigen seiner Kollegen als Druckmittel für seinen Rücktritt genutzt. Wie der Bundeskanzler zeigte auch das Bundeskanzleramt ein uneinheitliches Bild. Wegen der verbesserten technischen Ausstattung des Amtes und der wiedereingeführten Personalrotation mit den Ministerien kehrte das Vertrauen der Ministerien in die Kompetenz der Regierungszentrale zurück. Der „Briefkasten-Effekt“ verschwand. Das angestrebte integrative Planungssystem sowie Verhalten und Vorgehensweise des Chefs des Bundeskanzleramtes, Horst Ehmke, wirkten aber auf die Ministerien bedrohlich und stießen daher auf Widerstand. Brandts Erfolge in der Ostpolitik sind wesentlich auf die Vorarbeiten und Unterstützung des Amtes zurückzuführen, dagegen fehlte bei innenpolitischen Fragen ein koordinierender Administrator. Von 1972 bis 1974 minderte sich somit der Einfluß des Bundeskanzleramtes parallel zu Brandts Rückzug aus der politischen Führung.
Bundeskanzler Helmut Schmidt (1974 bis 1982) engagierte sich in der Außenpolitik, die vorwiegend Westpolitik war, und nahm eine Führungsrolle in der Währungs-und Wirtschaftspolitik ein. Die Abkühlung des Verhältnisses zwischen den Supermächten belastete Schmidts öffentliches Prestige, obwohl dieses insgesamt bis 1980 wuchs. Schmidt, der nur stellvertretender Parteivorsitzender war, handelte pragmatisch: Er sprach offen und ehrlich im Kabinett, verlangte klare Antworten und erwartete, daß die Minister gut vorbereitet zu den Kabinettssitzungen kamen In den siebziger Jahren arbeitete er zwar eng mit dem Parteivorsitzenden Willy Brandt zusammen; doch zahlreiche Sozialdemokraten mißtrauten ihm wegen seines Images, das sich mit den Begriffen der parteiideologischen Unabhängigkeit und des reinen Pragmatismus beschreiben läßt. Schmidt respektierte den Koalitionspartner, auch wenn sein Regierungsstil wie der Adenauers autoritäre Züge aufwies, und er mit den verschiedensten Mitteln, z. B. mit Rücktrittsdrohungen, versuchte, das Kabinett auf seinen Kurs zu bringen. Außerdem wollte er immer zum frühesten Zeitpunkt über die Vorhaben der Ressorts informiert sein. Schmidt pflegte den persönlichen Kontakt zu den Abteilungs-, Gruppen-und Referatsleitern des Bundeskanzleramtes und nahm sie bei Bedarf sogar zu öffentlichen und nichtöffentlichen Treffen, außer zu Parteitreffen, mit. Dieses förderte im Einklang mit der Rekrutierungspolitik von Schmidt und seinem ersten Staatssekretär Schüler den Teamgeist und das Verantwortungsgefühl der Mitarbeiter im Bundeskanzleramt. Sie wurden erstmals initiativ tätig. Schmidt nutzte das Amt intensiv für politische Information und Beratung, für die Durchsetzung seiner Ziele und zum Schutz seiner eigenen Position innerhalb der Regierung. Die Ministerien waren gezwungen, das Kanzleramt als Autorität anzuerkennen. Ein Indiz für seine Effizienz ist die Tatsache, daß die Verwaltungstätigkeit des Bundeskanzleramtes der FDP nicht den gesuchten Anlaß geboten hat, das Koalitionsverhältnis vor 1982 aufzukündigen.
Bundeskanzler Helmut Kohl (seit 1982) hatte keine Erfahrung in einem speziellen politischen Ressort. Er ist „Generalist“ und daher im Gegensatz zu seinem Vorgänger nicht an den einzelnen Entwicklungsstadien der Kabinettsvorschläge im Detail interessiert. Er überträgt den Ressorts mehr Entscheidungsmacht. Diese Dezentralisierung der Verantwortung führt allerdings auch dazu, daß einige Konflikte ungelöst in das Kabinett und in die Öffentlichkeit gelangen. Kohl sieht sich selber nicht als „Topmanager“, sondern als politischer und moralischer Führer. Seit 1976 ist er Parteivorsitzender. Auch als Bundeskanzler ist er in erster Linie Parteipolitiker geblieben. Er hat eine ähnlich enge Verbindung zur Partei wie Adenauer. So sind zwischen Kohl und der CDU noch keine offenen Konflikte auf Parteitagen, abgesehen vom Mai 1984, ausgetragen worden. Kohl ist Machtpolitiker, potentielle Konkurrenten hält er auf Distanz und gibt wichtige Informationen nicht immer gleich weiter. Volkstümlichkeit kennzeichnet sein öffentliches Image, das allerdings 1984/85 wegen zahlreicher Pannen und Affären, wie z. B.der Parteispendenaffäre, sank. Dennoch hat er bislang durchgehend hohe Wahlerfolge erzielt. Für Kohl ist das Bundeskanzleramt Informations-und somit Machtquelle. Er nutzt es zur Beratung, holt sich diese aber auch vom CDU-Parteivorstand. Unabhängig von Rang und Position kontaktiert er im Bundeskanzleramt nur wenige Personen seines Vertrauens. Diese Tatsache dürfte sich demotivierend auf viele Mitarbeiter ausgewirkt haben.
Vergleicht man das Bundeskanzleramt in Abhängigkeit vom jeweiligen Bundeskanzler, so läßt sich festhalten, daß es bisher immer «ine starke Rolle eingenommen hat, wenn erstens der Bundeskanzler eine Autorität dargestellt und wenn er diese zweitens dem Kanzleramt übertragen hat, so daß sich das Amt gegenüber den Ministerien durchsetzen konnte.
IV. Zusammenfassung
Das Kanzleramt war von 1815 bis 1918 eine Institution, die mit reinen Verwaltungsaufgaben für den jeweiligen Bundes-oder Reichskanzler betraut und ohne größere politische Macht ausgestattet war. Trotz seiner Funktionserweiterung, die zur Zeit der Weimarer Republik aus der Aufwertung zum Organ der Reichsregierung resultierte, hatte das Reichskanzleramt sein politisches Einflußpotential wegen der faktischen parteipolitischen Zersplitterung nicht wesentlich erhöhen können. Erst unter Reichskanzler Adolf Hitler entwickelte es sich kurzfristig zu einem Steuerungsinstrument im Regierungsprozeß, mußte aber schon bald wieder seine neu gewonnenen Kompetenzen an Parteiinstitutionen abgeben. Die während der Transformationsphase zum demokratischen System der Bundesrepublik bestehende Direktorialkanzlei (1948 bis 1949) ist im Hinblick auf ihren politischen Einfluß als unbedeutend anzusehen. Der große Einschnitt im Entwicklungsprozeß der Regierungszentrale erfolgte im Jahre 1950. Mit der Verabschiedung des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland wurde nicht nur die Stellung des Bundeskanzlers im Regierungssystem gestärkt, sondern durch diese Stellung des Bundeskanzlers die Funktionen des Bundeskanzleramtes erweitert und somit das Machtpotential vergrößert.
Aufgrund mehrerer Faktoren unterlag die politische Macht der Kanzlerämter seit 1950 jedoch Schwankungen. Der dominierende Faktor ist dabei in der Person des jeweiligen Bundeskanzlers zu finden. Seine Machtstellung und seine Persönlichkeit entscheiden, ob und wieviel Macht an die Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes delegiert wird. Bemerkenswert ist dabei die Tatsache, daß das Bundeskanzleramt bisher um so ineffizienter gearbeitet hat, je eigenständiger und unabhängiger es vom Bundeskanzler war. Dieses war beispielsweise der Fall unter den Kanzlern Erhard und Kiesinger. Auch Bundeskanzler Brandts Beziehung zur Regierungszentrale war eher schwächerer Natur, doch dies wurde vom starken Chef des Bundeskanzleramtes, Horst Ehmke, aufgefangen -
Die zwei weiteren bestimmenden Faktoren für das Machtpotential des Bundeskanzleramtes sind die Organisationsstrukturen, insbesondere die informellen, sowie die Personalbesetzung. Das Aufbrechen des hierarchischen und komplexen Organisationsaufbaus durch informelle Kommunikationswege und die Ämterbesetzung mit politisch sensibilisierten und verwaltungstechnisch qualifizierten Angestellten und Beamten sind Grundvoraussetzungen für ein effizientes Wirken der Regierungszentrale. Effizienz ist wiederum eine formale Bedingung für den Machterhalt, denn sie bietet einen Schutzwall gegen Kritik seitens anderer beteiligter Personen und Institutionen im Regierungsprozeß und verhindert das Entstehen von konkurrierenden Nebenzentren.
Das Bundeskanzleramt der Bundesrepublik Deutschland hat seinen Instrumentalcharakter seit seiner Bildung im Jahre 1950 durchgehend behalten. Bedenken gegen eine übermäßige Machtaneignung oder gegen eine Verselbständigung des Amtes, die z. B. für das White House der Regierung der Vereinigten Staaten nachgewiesen wurden sind nicht angemessen.