I. Vorbemerkungen
Die Europäische Einigung ist seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland Kernstück unserer Außenpolitik. Zwar bildeten die Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten von Amerika und später die Verständigung mit dem Osten bis heute ebenfalls wichtige Elemente unserer Auswärtigen Beziehungen, die Europapolitik blieb aber stets im Mittelpunkt. Keine unserer Regierungen wollte sich in dieser Beziehung mangelndes Engagement nachsagen lassen. Es entstand eine Art Europa-ideologie, der sich die führenden Parteien und viele Deutsche verschrieben haben und verpflichtet fühlen. Ein „guter Europäer“ zu sein verleiht auch heute noch Status und gegenüber europäischen Partnern, die den Einigungsprozeß etwas kritischer begleiten als unsere Bundestagsmehrheiten, ein geschätztes Gefühl der moralischen Überlegenheit.
Seit dem Vertrag von Maastricht vom Dezember 1991, in dem sich elf der europäischen Regierungschefs u. a. auf die Einführung einer einheitlichen europäischen Währung einigten, und ganz besonders seit der Ablehnung dieses Vertrages durch die dänische Bevölkerung im Juni 1992 sowie dem knappen positiven Abstimmungsergebnis des Referendums in Frankreich sind allerdings auch bei uns die kritischen Stimmen etwas vernehmbarer geworden; aber in den meisten Europa-debatten in Deutschland überlagern nach wie vor die idealistisch-visionären Argumente die der praktischen Vernunft. Schlagworte dominieren, tatsächliche Probleme werden ausgespart. Die Bundestagsdebatte vom 17. Juni 1992 bot dafür zahlreiche Beispiele. Zum Teil spielt Unkenntnis dabei eine Rolle, Europagläubigkeit, außenpolitische Taktik oder Bequemlichkeit, zum Teil aber auch Opportunismus. Man beschwört Europa und vermittelt die Hoffnung, daß schwierige innen-und außenpolitische Probleme im europäischen Rahmen schneller und effektiver gelöst werden könnten als auf nationaler Ebene.
Die Asyl-, Flüchtlings-und Einwanderungspolitik ist dafür ein Beispiel: Jeder weiß, daß mit einer einheitlichen europäischen Regelung auf diesem Gebiet auf Jahre hinaus nicht zu rechnen ist, und trotzdem wird immer wieder der Eindruck erweckt, als sei die EG in der Lage, unseren seit langem andauernden internen Streit um eine vernünftige Asyl-und Einwanderungspolitik aus der Welt zu schaffen Und das ist nicht nur bei uns so. Der Franzose Alain Mine schreibt: „Wir erwarten von einem europäischen Wunder, daß es uns von nationalen Anstrengungen befreit.“ Eine nicht ungefährliche Haltung. Sie weckt Erwartungen, die nicht erfüllt werden können.
Um nicht mißverstanden zu werden: Wir können und sollen nicht zurück auf dem Weg zur europäischen Einigung. Die Verständigung unter den Mitgliedern der Europäischen Gemeinschaft, ihre institutionalisierte Zusammenarbeit, die wirtschaftliche Integration und die politische Kooperation sind aus unserem wirtschaftlichen und politischen Leben gar nicht mehr wegzudenken. Wir haben aus der EG nicht nur wirtschaftlichen Gewinn gezogen, sondern auch von ihrem Beitrag zur politischen Stabilität in Europa profitiert. Wir sind fest in die Gemeinschaft eingebunden und in ihr gleichberechtigter Partner der demokratischen Nationen Europas. Das verleiht uns den Status, den wir wünschen, und trägt zur Minderung der Sorgen bei, die andere Staaten im Hinblick auf die deutsche wirtschaftliche Stärke hegen mögen.
Gerade weil ein dauerhafter europäischer Zusammenschluß aber in unserem Interesse liegt, müssen wir nach über drei Jahrzehnten Europapolitik eindeutige Vorstellungen über Form und Inhalt dieser Vereinigung entwickeln. Mit dem gegenwärtigen Zustand kann niemand zufrieden sein: einem Parlament mit geringen Verantwortlichkeiten und ohne wirkliche Gesetzgebungsbefugnisse; einem Ministerrat, der das eigentliche -und nur wenig kontrollierte -Machtzentrum darstellt und als Legislative fungiert; einer Kommission, die eine Art Vollzugsorgan ist, aber auch eigene Entscheidungsbefugnisse besitzt. Wie man dieses Gebilde mit seinen gewachsenen und mittlerweile verfestigten Strukturen sowie seinen immer unübersichtlicher gewordenen Entscheidungsmechanismen rechtlich ordnen und weiter ausbauen soll, darüber gehen die Meinungen der Zwölf weit auseinander. In Deutschland wird gern als Ziel von den „Vereinigten Staaten Europa“ gesprochen. In Großbritannien -aber auch in anderen Mitgliedstaaten -wird diese bundesstaatliche Vorstellung jedoch strikt abgelehnt.
Es muß besorgt stimmen, wenn beispielsweise der Bundestagsabgeordnete Herbert Helmrich feststellt, daß es weder bei den Ministerien noch bei den Parteien und den Staatsrechtlem einen Entwurf für eine zukünftige Verfassung der Europäischen Union gebe, der demokratischen Anforderungen genügen könne Das zeigt, wie dringend eine gründliche, informierte Diskussion über die Vor-und Nachteile dessen ist, was wir in Europa erreicht haben und was wir in den kommenden Jahren noch erreichen wollen und vor allem erreichen können. Es sollte daher versucht werden, Klarheit darüber zu gewinnen, welche Vorstellungen für den juristischen Zusammenschluß der Staaten durchsetzbar sind, welche Rolle dabei dem Nationalstaat zukommt, wie sich seine demokratische Grundordnung lebendig erhalten läßt, wie eine demokratische Kontrolle der Brüsseler Entscheidungen gewährleistet werden kann, welche wirtschaftliche Bedeutung der Wirtschafts-und Währungsunion beizumessen ist, wie die europäische Landwirtschaftspolitik weiter reformiert werden könnte, inwieweit eine Verwirklichung eines einheitlichen Sozialraums wünschenswert erscheint, ob der Schaffung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik oder gar Verteidigungsfähigkeit jetzt Priorität eingeräumt werden muß, ferner wie eine gemeinsame Außenpolitik verwirklicht werden könnte und welche Probleme mit der Erweiterung der Gemeinschaft verbunden sein werden.
Es war sicherlich politisch klug, parallel zu den Schritten auf dem Weg zur deutschen Einheit die Bemühungen um die europäische Integration zu intensivieren. Die jetzt aufgetretenen Widerstände sollten aber Anlaß zum Nachdenken geben, und zwar auch über grundsätzliche Aspekte unserer Europapolitik. Ohne einige prinzipielle Überle-gungen werden wir die besonders aus Maastricht erwachsenen Gegenwartsprobleme nicht lösen können. Keinesfalls wäre mit der Haltung „Augen zu und durch“ etwas gewonnen. Sie würde den allgemeinen Europaverdruß nur mehren. Wir brauchen eine Debatte vor allem der tatsächlichen Gegebenheiten und Möglichkeiten und nicht der großen Fahrpläne und Entwürfe. „Viele offizielle Bekenntnisse wirken wie Sprechblasen“, schreibt Ministerpräsident Werner Münch, und er fügt hinzu: „Es geht um politische Weichenstellungen, die bisher nur ungenügend getroffen wurden.“
II. Europa und der Nationalstaat
Will man den ideologischen Schleier, der die Europathematik bei uns umgibt, durchstoßen, so gilt es, sich der These von der angeblichen Verwerflichkeit des Nationalstaats und des nationalstaatlichen Denkens zu stellen. Seit Jahren werden wir von Politikern fast aller Parteien vor nationalstaatlichem Denken oder einer Renationalisierung der Politik gewarnt Was an den meisten dieser Warnungen so wenig befriedigt, ist die häufige Verquickung der Begriffe Nation, Nationalismus und Nationalstaat. Differenzierung tut not.
Zunächst zum Begriff Nation: Die Welt besteht aus Nationen; der Name der Weltorganisation „Die Vereinten Nationen“ macht das deutlich. Thomas Nipperdey hat mit Recht darauf hingewiesen, daß wir gar nicht gefragt werden, ob wir eine Nation sein wollen oder nicht *W*ir sind eine -zumindest in den Augen der anderen. Und täuschen wir uns nicht: Die anderen Nationen wollen von uns gar nicht dauernd darüber belehrt werden, daß wir angeblich die Nation, das Nationale, den Nationalstaat hinter uns haben. Es uns zu glauben, fällt ohnehin nicht allen leicht, da wir ja gerade bei der Zurückgewinnung unserer Souveränität das nationalstaatliche Prinzip für uns in Anspruch genommen haben. Nation bedeutet natürliche Identifizierung und Zugehörigkeit. Demjenigen, der sich mit der Nation, ihrer Geschichte -auch ihren dunkelsten Phasen -, ihrer Sprache, ihrer kulturel len Ausprägung nicht zu identifizieren vermag, dem fehlt nicht nur gesellschaftliche Bindung, ihm dürfte es auch schwerer als anderen fallen, seine Grundrechte und seine politischen Mitwirkungsmöglichkeiten verantwortungsvoll wahrzunehmen.
Nationalismus hingegen ist Ausdruck einer übersteigerten Hinwendung, einer exzessiven Bindung. Er ist, worauf Klaus von Dohnanyi hingewiesen hat fast immer Zeichen des Noch-Nicht-Bestehens einer Nation. Nationalismus folgt keineswegs zwangsläufig aus dem Bestehen einer Nation oder eines Nationalstaates, und schon gar nicht ist er die Ursache der meisten Kriege in der langen Geschichte unserer Nation gewesen, die schließlich nicht mit Bismarck entstanden und nicht mit Hitler untergegangen ist.
Der Nationalstaat ist Ausdruck der Nation, ihre Organisationsform. In ihm vollzieht die Nation ihr politisches Leben. Unsere freiheitliche demokratische Grundordnung, unser Rechtsstaat sind in ihrer jetzigen Wirksamkeit nur im Rahmen des Nationalstaats denkbar. Er ist keine Voraussetzung des Nationalismus. Natürlich kann, wie unsere Geschichte zeigt, das Nationale auch im Nationalstaat pervertieren. Das geschieht aber keineswegs zwangsläufig, wie uns die Nationalstaatsgeschichte der meisten unserer Nachbarn deutlich macht. Helmut Schmidt hat die unechten und undurchdachten Elemente der Nationalstaats-diskussion deutlich gemacht, als er sagte: „Eine dritte Attitüde westdeutscher Arroganz ist mir begegnet, wenn Menschen meinten, der Nationalstaat sei doch eigentlich etwas für das 19. Jahrhundert gewesen, das sei doch eigentlich etwas Überholtes. Für unsere Zeit seien vielmehr andere Prinzipien geboten, wie zum Beispiel die »multikulturelle* oder die »multinationale* Gesellschaft. Die Vorgänge in Jugoslawien, im Baltikum, in der gesamten Sowjetunion zeigen jedoch, daß derjenige, der glaubt, die Menschen könnten auf ihre nationale Identität verzichten, sich irrt.“
Und es geht nicht nur um gefühlsmäßige nationale Identifikation, die nach wie vor gerade auch für den modernen, bindungsarmen Menschen wesentlich bleibt; es geht ganz entscheidend um den freiheitlichen, demokratischen Rechtsstaat und um seine Erhaltung, die realistischerweise nur in der staatlichen Form gewährleistet werden kann.
III. Die Regionen
Diejenigen, die den Nationalstaat für überlebt halten, sind uns bisher die Antwort auf die Frage schuldig geblieben, was an seine Stelle treten soll. Gelegentlich wird uns in diesem Zusammenhang das Europa der Regionen als eine Alternative angeboten. Der amerikanische Soziologe Daniel Bell hat die These aufgestellt, der Nationalstaat sei einerseits zu klein, um wichtige Gemeinschaftsaufgaben im Bereich der Verteidigung, der Ökologie oder der Wirtschaft allein zu lösen, andererseits zu groß, um den regionalen Problemen gerecht zu werden Das ist eine oft gehörte, aber u. a.deshalb nicht sehr überzeugende Feststellung, weil sie die völlig unterschiedliche Größe und staatliche Organisationsform von Nationalstaaten außer acht läßt. Die verwandte These, daß der Nationalstaat wegen der globalen, grenzüberschreitenden Natur der Zukunftsprobleme ausgedient habe besitzt noch weniger Überzeugungskraft. Effektive staats-übergreifende Kooperation ist eben nicht nur auf dem Wege über Souveränitätsverzichte möglich. Viele Beispiele beweisen das; die NATO ist eines von ihnen. Gleichzeitig machen zahlreiche Politikbereiche innerhalb der EG die Schwächen von Gemeinschaftsregelungen deutlich. EG-Harmonisierung bedeutet oft nichts anderes als eine Einigung auf niedrigerem als dem einzelstaatlichen Niveau. Der Umweltschutz ist dafür ein bezeichnendes Beispiel
Trotzdem besitzen die Regionen selbstverständlich im Prozeß der europäischen Einigung eine zu beachtende Bedeutung. Sie sollten gerade in der EG-Regionalpolitik, die unter der starren Förderungspraxis der Kommission leidet, viel vernehmlicher als bisher zu Wort kommen Ihre Rolle ist auch in Maastricht gewürdigt worden und hat zur Schaffung eines Regionalausschusses für Delegierte europäischer Regionen geführt. Unsere Bundesländer fordern außerdem, in Zukunft im Ministerrat in Brüssel vertreten zu sein. Die Bundesregierung hat im Juli 1992 diesem Begehren im Entwurf für den neuen „Europa-Artikel“ 23 Abs. 5 des Grundgesetzes zunächst einmal nachgegeben obwohl es sich bei der Verwirklichung dieses Anliegens der Länder um eine nicht ganz unproblematische Entwicklung handelt: Bei einer Teilung der Auswärtigen Gewalt zwischen Bund und Ländern könnten wir uns von dem in der Verfassung vorgesehenen Bundesstaat, in dem dem Bund die Vertretung nach außen zusteht, in einen Staatenbund verwandeln, womit dem europäischen Einigungsprozeß ganz sicher nicht gedient wäre.
Wir müssen im übrigen auch zugeben, daß angesichts der relativ großen Mobilität in der modernen Industriegesellschaft, des hohen Ausländeranteils an der Bevölkerung, der Millionen von Flüchtlingen, die nach dem Krieg ihre angestammte Heimat verloren, und der zum Teil nicht historisch gewachsenen Ländergrenzen in Deutschland es selbst bei uns fraglich sein dürfte, ob unsere Länder wirklich die „wichtigsten Einheiten für die gefühlsmäßige Verwurzelung des Menschen“ sind Auch wenn jemand eine starke schwäbische und zugleich eine starke europäische Identität verspürt -an der Identifizierung mit Deutschland und der deutschen Geschichte kommt er, wenn er sich als wirklicher Europäer fühlen will, nicht vorbei. Gerade wenn wir vollwertige Mitglieder der EG sein wollen, müssen wir es als Deutsche sein. Das Etikett muß stimmen. Um es auf eine kurze Formel zu bringen: Auschwitz war und ist weder ein schwäbisches noch ein europäisches Problem, es ist ein deutsches!
IV. Die demokratische Legitimierung der Gemeinschaft
Im Grunde bezieht die Gemeinschaft die spärliche Legitimation ihrer Tätigkeit immer noch fast ausschließlich von den Nationalstaaten, und zwar aus der Zustimmung der nationalen Parlamente zu den Verträgen und aus der Übereinstimmung der Bevölkerung, soweit diese die Vorgänge in Brüssel überhaupt wahrnimmt, sowie der sie repräsentierenden Parlamentarier und den Aktionen der Regierungsmitglieder in den zuständigen Gremien in Brüssel. Viele Entscheidungsvorgänge in der Gemeinschaft sind aber einer direkten Mitwirkung der nationalen Parlamente entzogen.
Die Verworrenheit der Situation wurde uns Anfang 1992 vor Augen geführt, als die Opposition im Bundesrat gegen das sogenannte Steuerpaket, das auch die Erhöhung der Mehrwertsteuer auf 15 Prozent enthielt, Front machte. Wochenlang wurde der Öffentlichkeit der Eindruck vermittelt, als seien unsere Gesetzgebungsorgane uneingeschränkt Herr des Verfahrens. Das war aber insofern nicht der Fall, als der Bundesfinanzminister bereits im Juni 1991 im Ministerrat in Brüssel der Erhöhung auf 15 Prozent im Rahmen der Gesetzgebung für den einheitlichen Binnenmarkt zugestimmt hatte. Seine Zustimmung besagte zwar nicht, daß die 15 Prozent bereits endgültig akzeptiert waren, da die EG-Richtlinie noch nicht verabschiedet und noch nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt war. Sie bedeutete aber eine nicht unbeachtliche Festlegung der Bundesregierung, die nicht ohne weiteres rückgängig gemacht werden konnte -eine Tatsache, die unsere Gesetzgebungsorgane offensichtlich in ihrer Tragweite nicht realisiert hatten oder nicht zur Kenntnis nehmen wollten. Ein erstaunlicher Vorgang, der deutlich macht, wie sehr die Brüsseler Entscheidungen nach mehr Transparenz und einer klareren Legitimationsgrundlage verlangen.
Als Ausweg aus diesem Dilemma und um überhaupt eine sichtbarere Demokratisierung, d. h. vor allem Parlamentarisierung der Gemeinschaft einzuleiten, setzen sich einige EG-Mitgliedstaaten seit langem für eine Mehrung der Zuständigkeiten des Europäischen Parlaments ein. 1979 wurde dessen Direktwahl eingeführt, die aber nicht mit einer wesentlichen Erweiterung seiner sehr limitierten Kompetenzen verbunden war. Wie so oft im Prozeß der europäischen Einigung wurde eine Fassade errichtet, ohne sich über die Konstruktion des Hauses wirklich geeinigt zu haben. Immerhin besitzt das Parlament gewisse Zuständigkeiten auf drei Gebieten: Kontrolle von Kommission und Rat, Teilnahme an der Gesetzgebung und Haushaltsbefugnisse.
Sein Einfluß auf den Einigungsprozeß ist insgesamt gering geblieben. Das hat viele Gründe. Der wichtigste ist wohl der, daß das Parlament aus seinen Reihen keine Regierung bildet und keine entsprechenden Verantwortlichkeiten besitzt. Seine Mehrheitsverhältnisse sind machtpolitisch für den Ministerrät -aber auch für die Kommission -mehr oder weniger irrelevant. In den Augen des Wählers ist es weitgehend ein Resolutionsparlament geblieben. Die Wahlbeteiligung ging daher auch seit Einführung der Direktwahl ständig zurück. Die Wahl von 1989, bei der die Wahlbeteiligung nur 58, 5 Prozent betrug, machte deutlich, daß es sich für den Wähler um eine Art Nebenwahl handelt, bei der eine Ten-denz besteht, kleinere Parteien zu stärken, die zum Teil antieuropäisch orientiert oder auch regional ausgerichtet, rechtsextrem angesiedelt oder lediglich ökologisch engagiert sind Was bei der gesamten Demokratisierungsfrage oft geflissentlich übersehen wird, ist auch die Tatsache, daß es in Europa keine einheitliche demokratische Kultur gibt, was u. a. heißt, daß es im wirklichen Sinne des Wortes keine übergreifenden europäischen Parteien gibt.
Es wäre im übrigen ein schwerer Fehler, die Frage der Demokratisierung der Gemeinschaft lediglich unter dem EG-Aspekt, d. h. nur im Hinblick auf die Kontrolle von Kommission und Rat zu sehen. Darum geht es auch, aber nicht nur. Das wichtigere und viel entscheidendere Problem ist, den parlamentarischen Prozeß der Einzelstaaten nicht zu unterminieren, sondern zu erhalten und in die europäischen Entscheidungsfindungen einzufügen. Bundesrat und Bundesländer haben bei uns -worauf bereits hingewiesen wurde -das Problem inzwischen erkannt und ihre Stimmen entsprechend erhoben, während der Bundestag sich dieses Problems offenbar noch immer nicht voll bewußt zu sein scheint
Andere Parlamente haben sich anders verhalten. Das britische Unterhaus wahrt seine Rechte bewußter und intensiver, und zwar sowohl bei der Umsetzung in Brüssel beschlossener Rechtsetzungsakte als auch vor deren Verabschiedung. In London werden sämtliche Brüsseler Rechtsetzungsvorlagen innerhalb von 48 Stunden dem zuständigen Ausschuß des Unterhauses vorgelegt. Innerhalb von zehn Tagen muß eine schriftliche Begründung der Regierung folgen. Im Jahr 1991 handelte es sich um etwa 900 Vorlagen, und in ca. zehn Prozent der Fälle wurde der betreffende Minister zu einer Befragung geladen und für seine Stimmabgabe in Brüssel genau instruiert In Dänemark wird ähnlich verfahren. Bei uns werden zwar auch von den zuständigen Fachausschüssen Beschlußempfehlungen gegeben, aber kaum jemand im Parlament verfolgt, ob die Beschlüsse des Bundestages zu Änderungen der EG-Vorlagen in Brüssel geführt haben
Es sollte doch gerade uns Deutschen zu denken geben, daß Staaten mit einer gefestigten demokratischen Tradition wie z. B. England, Dänemark und Frankreich Bedenken gegen die weitere Minderung der Rechte ihrer Parlamente haben. Bei uns herrscht dagegen eine viel zu große Ängstlichkeit, dieses Problem wenigstens einmal zu diskutieren. Das gesamte Europathema ist für die meisten unserer Abgeordneten ein Tabu, an das sie sich u. a. aus Rücksichtnahme auf das Ausland, auf ihre Kollegen im Europaparlament und nicht zuletzt mit Rücksicht auf ihre jeweiligen Fraktionsführungen nicht herantrauen. Jacques Delors hat im Juni 1992 in einem Interview mahnend gesagt: „Außerdem müssen sich die nationalen Parlamente mehr für die Vorgänge in der Gemeinschaft interessieren.“
Dies alles geschieht, obwohl wir unsere Verfassung mit Recht für die beste halten, die wir je besaßen, und wir allen Grund haben, sie funktionsfähig zu erhalten. Es ist wirklich erstaunlich, mit welcher Gelassenheit die Aushöhlung der Zuständigkeiten ihrer Organe hingenommen wird. Die Parteien konstatieren seit mehreren Jahren Politikmüdigkeit, Vertrauensentzug, Mitgliederschwund und eine Legitimationskrise Nach Feststellungen des Allensbacher Instituts vom Juni 1992 geben fast zwei Drittel der Deutschen in Ost und West an, „daß man den Politikern immer weniger vertrauen kann“ Trotzdem will die Mehrzahl unserer Parteien den nationalen Parlamenten weitere wichtige Mitwirkungs-und Entscheidungsbefugnisse -besonders in Wirtschaftsfragen, die den Wähler unmittelbar betreffen -vorenthalten und dem wählerfemen Europäischen Parlament zuschlagen. Das sind Dinge, die nicht Zusammengehen.
Wir haben in der Europafrage praktisch seit Jahrzehnten eine Große Koalition, die Bekenntnisse von sich gibt und der kritischen Erörterung von Sachfragen tunlichst aus dem Wege geht. Wer eine einigermaßen lebendige parlamentarische Demokratie will -und es gibt doch keine wirkliche, unserem Verständnis von Freiheit und Menschenwürde angemessene Alternative zu ihr -, der muß die nationalen Gremien stärken und ihnen eher mehr als weniger Zuständigkeiten im Rahmen der europäischen Gesetzgebung einräumen. Demokratie ist kein „Selbstläufer“. Je komplizierter der Versor-gungsstaat und seine Gesetzgebung werden, desto notwendiger ist es, die Nähe zwischen Entscheidungsträgern und Wählern herzustellen und zu erhalten. Das Europäische Parlament, das wichtige Kontrollfunktionen gegenüber der Kommission und in beschränktem Maße auch gegenüber dem Rat besitzt, kann diese Nähe nicht hersteilen und unsere nationale demokratische Willensbildung nicht ersetzen.
Wie Rainer Lepsius festgestellt hat, verspricht die „Europäisierung“ der nationalen Parlamente eine höhere Demokratisierung der europäischen Politik als eine „Entnationalisierung“ des Europäischen Parlaments In welcher Weise die nationalen Parlamente stärker in die Gesetzgebungsarbeit der Gemeinschaft eingeschaltet werden können, ist keine einfache Frage. Einige -wie das britische -haben selbständig bereits zumindest Teilantworten gegeben. In Maastricht ist das Problem behandelt worden. Man hat sich dafür ausgesprochen, den Informationsaustausch zwischen den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament zu verstärken. Auch soll die EG-Kommission den nationalen Parlamenten rechtzeitig Gesetzgebungsvorschläge zur Information und Prüfung zuleiten. Das ist immerhin ein Schritt in die richtige Richtung; ob er genügt, ist zweifelhaft. Eine weitere Möglichkeit wäre die Schaffung einer „Dritten Kammer“ aus delegierten Vertretern der nationalen Parlamente neben Rat und Europäischem Parlament. Diese Kammer müßte nicht groß sein. Ein anderer Weg wäre die Einräumung von Vorbehaltsrechten für die nationalen Parlamente im Wege einer Vertragsänderung.
V. Wo endet der Nationalstaat, wo beginnt die Gemeinschaft?
Nicht nur im parlamentarischen Bereich gilt es, das Verhältnis zwischen Brüssel und den Hauptstädten zu ordnen. Über viele Jahre hinweg war angenommen worden, daß das sogenannte Subsidiaritätsprinzip -der Gedanke also, daß nur solche Materien durch die Gemeinschaft behandelt werden sollen, die nicht von den Mitgliedstaaten selbst zufriedenstellend erledigt werden können -eine klare Abgrenzung der sachlichen Zuständigkeiten zwischen den Gliedstaaten und den Gemeinschaftsor-ganen gewährleiste. Diese Annahme erwies sich als falsch. Die Straße des europäischen Einigungsprozesses ist mit Brüsseler Zuständigkeitsüberschreitungen gepflastert, an denen sich die Einzelstaaten gestoßen haben und noch ständig stoßen.
Das Thema der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen den Mitgliedstaaten und Brüssel ist für die Entwicklung der Gemeinschaft von ganz entscheidender Bedeutung. Ulrich Everling hat überzeugend dargestellt, daß der Handlungsspielraum der EG-Staaten durch die Rechtsetzung der Gemeinschaft ständig weiter eingeschränkt wird und dieser Prozeß zu Zentralisierung, Gleichmacherei und Bürgerferne zu führen droht Er hat mit Recht darauf hingewiesen, daß es ein Unding ist, eine Gemeinschaft von 320 Millionen Bürgern zentralistisch regieren zu wollen, daß aber die bisherige Entwicklung in diese Richtung führt. Zahlreiche Fälle aus der Bildungs-und Schulpolitik ließen sich anführen, in denen sich unsere Bundesländer vehement gegen die zentralistischen Tendenzen der Kommission zur Wehr gesetzt haben Aber auch in weniger sensiblen Bereichen ist nach wie vor ein völlig inakzeptabler Drang der Kommission zur Vereinheitlichung zu beobachten. Man darf sich doch wirklich fragen, ob wir einheitliche Normen für Fieberthermometer, die Innenausstattung von Kraftfahrzeugen, die Gaspedalstellung von Gabelstaplern oder eine Richtlinie über „Säuglingsanfangsnahrung und Folgenahrung“ brauchen, die die Kommission im November 1991 dem Ministerrat vorlegte
Inzwischen ist das Zentralismus-Problem endlich auch auf der Ebene der Staats-und Regierungschefs erkannt worden. In Maastricht wurde beschlossen, das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag festzuschreiben. Allerdings wird allgemein bezweifelt, ob mit der gefundenen Formulierung eine gerichtliche Überprüfung sichergestellt werden kann *Es ist bekannt, daß die Normierung eines Prinzips seine positivrechtliche Brauchbarkeit nicht zu garantieren vermag. Wir Deutschen haben ja bereits unsere Erfahrungen mit der Anwendung des im Grundgesetz (Art. 72 Abs. 2) verankerten Subsidiaritätsprinzips. Sie sind nicht ermutigend, weil es sich weitgehend als nicht justitiabel erwiesen hat. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Bundesgesetzgeber stets ein weites Ermessen eingeräumt. Es ist anzunehmen, daß sich der Europäische Gerichtshof -der ja ohnehin die Tendenz hat, Gemeinschaftskompetenzen weit auszulegen -nicht anders verhalten würde.
Wahrscheinlich könnte nur eine eingrenzende Aufzählung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft in Form einer Vertragsänderung eine gewisse Abhilfe schaffen. Auch dabei wäre eine klare Abgrenzung, die die Entwicklung der Gemeinschaft nicht hemmt, schwierig. Nach allen historischen Erfahrungen besitzen bundesstaatliche Konstruktionen eine das Zentrum stärkende Dynamik Trotzdem sollte der Versuch einer enumerativen Zuständigkeitsabgrenzung gemacht werden, verbunden mit einer strikten Notwendigkeitskontrolle aller EG-Rechtsetzungsakte. Auch sollte mehr vom Institut der Richtlinie an Stelle der Verordnung Gebrauch gemacht werden, um eine Umsetzung in nationales Recht unter nationaler Verantwortung zu ermöglichen
VI. Die Wirtschaftsund Währungsunion und ihr Automatismus
Das herausragende und auch am meisten beachtete Ergebnis von Maastricht ist die Vereinbarung über die Wirtschafts-und Währungsunion. Ihre zweite Stufe -d. h.der Zeitraum, in dem die Errichtung der Europäischen Zentralbank vorzubereiten ist -soll am 1. Januar 1994 beginnen. Ende 1996 sind die Staats-und Regierungschefs sodann aufgefordert zu entscheiden, ob eine Mehrheit der Mitgliedsländer die Voraussetzungen für den Eintritt in die Endstufe -Preisstabilität, Haushaltsdisziplin, Konvergenz der langfristigen Zinssätze und eine stabile Position im gegenwärtigen Europäischen Währungssystem in den letzten zwei Jahren -erfüllt. Ist dies der Fall, wird ein Termin für deren Beginn festgesetzt. Erfüllt die Mehrheit die Kriterien hingegen nicht, beginnt der zumindest für den europäischen Einigungsprozeß nicht ganz ungefährliche Automatismus, d. h., am 1. Januar 1999 ist eine Mindeszahl von Teilnehmerstaaten für den Beginn der Union nicht mehr erforderlich.
Integrationspolitisch stellen die Beschlüsse von Maastricht zur Wirtschafts-und Währungsunion ohne Frage einen gewissen, für ein Teilgebiet geltenden Fortschritt dar. Insgesamt sind sie jedoch europapolitisch und wirtschaftspolitisch verständlicherweise auf starke Kritik gestoßen. Europapolitisch vor allem, weil die Bundesregierung immer wieder emphatisch versichert hatte, daß die Wirtschafts-und Währungsunion nicht ohne die Politische Union zu haben sein werde Die deutsche Währung und ihre manche unserer Partner beschwerende Führungsrolle in Europa sollte nur im Gegenzug zumindest für eine gemeinsame Außen-und Sicherheitspolitik auf den, wie Jacques Delors es ausgedrückt hat, „europäischen Altar“ gelegt werden.
Wer den Vertrag von Maastricht liest, wird unschwer feststellen können, daß weder die wenig befriedigenden Vereinbarungen über die Außen-und Sicherheitspolitik noch andere Bestimmungen, die einer Politischen Union Inhalt geben könnten, über deren Konturen etwas aussagen. Hans Tietmeyer faßte das Ergebnis wie folgt zusammen: „Nach einstimmiger Meinung des Zentralbankrats lassen jedoch die Maastrichter Beschlüsse eine Einigung über die künftige Struktur der angestrebten Union noch nicht erkennen.“ Martin Bangemann bemängelte, „daß der Teil über die Politische Union im Maastricht-Vertrag wirklich nicht überzeugend ist“ *
Nicht nur für die politische Gestalt der Gemeinschaft, sondern gerade auch unter wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten wäre die Einrichtung einer zentralen Instanz mit politischer Verantwortung für die allgemeine Konjunkturpolitik notwendig gewesen -neben einem autonomen Organ auf dem monetären Sektor. So wie die Dinge jetzt lie-gen, soll eine Europäische Zentralbank als unabhängiges, für die europäische Währung verantwortliches Gremium geschaffen werden; die wirtschaftspolitische Instanz aber fehlt. Zwar sieht der Vertrag relativ strikte Kriterien für die Zulassung von Mitgliedstaaten zur Wirtschafts-und Währungsunion vor, diese sind jedoch für die Staats-und Regierungschefs bei ihrer endgültigen Entscheidung, wie sich aus Artikel 109j des Vertrages von Maastricht ergibt, nicht unbedingt bindend.
Da auf Grund dieser Vertragsbestimmung der Währungsunion möglicherweise auch Länder beitreten werden, die die Beitrittskriterien nach strikter Auslegung nicht erfüllen, sind Sorgen um die Preisstabilität in einer künftigen Währungsunion durchaus angebracht. Hinzu kommt, daß auch eine unabhängige Europäische Zentralbank Schwierigkeiten haben dürfte, einen Stabilitätskurs wie die Bundesbank zu steuern, und zwar schon deshalb, weil die europäische Öffentlichkeit insgesamt nicht so inflationsempfindlich ist wie die deutsche.
Im Grunde bleibt das kardinale Problem aber, daß auf dem Gebiet der allgemeinen Wirtschaftspolitik unter den Mitgliedstaaten kein wirklicher Konsens besteht. In Deutschland wissen wir aus eigener Erfahrung, welche Schwierigkeiten für die Währungshüter entstehen, wenn ihr Stabilitätskurs nicht durch eine konsequente Ausgabenpolitik des Staates unterstützt wird. Die Diskussion anläßlich der letzten Diskontsatzerhöhung im Juli 1992 hat das sehr deutlich gemacht Müßten derartige Probleme im europäischen Rahmen nicht zwangsläufig noch wachsen?
Durch die mangelnde Übereinstimmung der europäischen Staaten auf wirtschaftspolitischem Gebiet entstehen aber auch andere Gefahren, die nicht unterschätzt werden sollten. Auf Wunsch von Frankreich und Italien wurde in den Vertragsentwurf von Maastricht ein Artikel über die Industrie-politik aufgenommen. Hier kündigen sich schon jetzt ganz entscheidende Meinungsverschiedenheiten über die zu führende Wirtschaftspolitik innerhalb der Gemeinschaft an. Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß Frankreich eine dirigistische Industriepolitik anstrebt, während wir diese bisher trotz einer Reihe von Sündenfällen (Landwirtschaft, Steinkohle, Schiffbau) stets abgelehnt haben. „Die Franzosen hoffen“, schreibt Eric Le Boucher, Wirtschaftsredakteur bei „Le Monde“, „daß aus der Gemeinschaft eine veritable . Wirtschaftsregierung 4 wird. Paris denkt sich Brüssel als zentrale Gewalt der zwölf Mitgliedstaaten mit weitgehenden Kompetenzen auch in der Lohn-, der Industrie-und Forschungspolitik. Dabei ist die gemeinsame Agrarpolitik Vorbild.“ Das mag etwas pointiert formuliert klingen, aber gerade der Hinweis auf die Agrarpolitik sollte uns eine Warnung sein. Das vom Export abhängige Deutschland darf sich unter keinen Umständen noch weiter von den Weltmärkten abtrennen.
Da die wirtschaftspolitischen Auffassungen in Europa noch weit auseinandergehen, sollten wir sehr vorsichtig mit jeder Art von Automatismus auf dem Weg zur Wirtschafts-und Währungsunion sein und uns überlegen, bei der Ratifizierung des Vertrages von Maastricht -wie Hansjörg Häfele empfiehlt -eine Freistellungsklausel (Optingout-clause) hinsichtlich der dritten Stufe der Wirtschafts-und Währungsunion einzubringen.
VII. Die europäische Agrarpolitik -eine gigantische Fehlentwicklung
Ein ganz besonders schwieriges, umstrittenes und insgesamt wenig erfreuliches Gebiet der Gemeinschaftspolitik ist die Agrarpolitik. Sie ist so mißlungen, daß davon selbst die uninteressiertesten EG-Bürger gehört haben. Es geht bei der Erörterung dieses Themas also weniger darum, ein Problem in das Bewußtsein der Allgemeinheit zu rükken, als vielmehr darum, deutlich zu machen, daß die Lösung einer politisch, wirtschaftlich und sozial schwierigen Frage, die durchaus internationale Aspekte besitzt, nicht schon dadurch erleichtert wird, daß sie auf europäischer Ebene versucht wird. Im Gegenteil, Einzelstaaten wie die Schweiz oder Finnland haben ähnliche Probleme wie die EG-Länder und lösen sie ohne schwerwiegende Störungen des Weltmarktes.
Die gemeinsame Agrarpolitik entstand vor dreißig Jahren unter massivem französischem Druck und basiert auf drei Grundprinzipien: der Einheit des Marktes durch gemeinsame Preise, Vorzugsbedingungen für die Mitgliedstaaten durch Zollschranken gegenüber Importen landwirtschaftlicher Produkte von außen und der gemeinsamen Finanzierung. Ihr Kern ist das System der Garantiepreise, die auf 70 Prozent der landwirtschaftlichen Pro dukte Anwendung finden. Diese Preise werden planwirtschaftlich jährlich von den Landwirtschaftsministem festgesetzt. Unter dem Druck der landwirtschaftlichen Interessenverbände entsteht fast automatisch eine Tendenz zu hohen Preisen. Diese wiederum bedeuten einen ständigen Anreiz zur Überproduktion. Durch sie kommt es zu den Butter-und Rindfleischbergen oder Weinseen, die den EG-Haushalt und damit den Steuerzahler nicht nur durch den garantierten Aufkauf, sondern auch durch die Lagerhaltung und die mit dem späteren Verkauf verbundenen Kosten belasten. Mehr als 60 Prozent der Mittel des EG-Budgets fließen in den Agrarhaushalt, d. h. für Preisstützung, Lagerhaltung und Exportsubventionen. Das sind zur Zeit jährlich etwa DM 70 Milliarden, und die Tendenz geht weiter nach oben. Insgesamt kostet die Landwirtschaft uns ohnehin mehr. Denn es wird ja auch noch auf nationaler Ebene subventioniert; bei uns 1990 durch Bund und Länder in der Größenordnung von DM 13, 6 Milliarden
Im Mai 1992 beschlossen die Landwirtschaftsminister der EG eine Teilreform, die 1993 in Kraft treten soll. Ihr Kern ist eine Minderung der Preisstützung. Direkte, an den Landwirt zu zahlende Subventionen sollen als Ausgleich für die Preissenkungen einen Teil der bisher über die Stützpreise gewährten Subventionen ersetzen. Durch die Senkung der Garantiepreise sollen sich auch die Exportsubventionen vermindern. Aber weder die staatliche Preisstützung noch die Exportsubventionen werden abgeschafft. Das Ganze ist sicher ein bescheidener Schritt in die richtige Richtung, der aber durch eine Ausweitung bürokratischer Kontrollen erkauft wird Der Landwirtschaftsminister von Schleswig-Holstein sprach am 13. Juli 1992 in einer „Panorama“ -Sendung von einem Mehrbedarf allein in Schleswig-Holstein von ca. 250 Stellen im Kontrollbereich! Die Agrarpolitik ist ein warnendes Beispiel dafür, wie schnell sich planwirtschaftlich geschaffene Strukturen verfestigen und wohin europäische Bürokratisierung führen kann.
Die EG-Agrarpolitik konterkariert aber auch unsere Entwicklungshilfe und verweist viele hehre Äußerungen von Politikern über die Notwendigkeit, den armen Ländern der sogenannten Dritten Welt vor Ort zu helfen, um damit auch die Auswanderungsströme aus diesen Ländern zu verhindern, in den Bereich völliger Unglaubwürdigkeit.
Bundesminister Spranger sagte zu diesem Thema im Dezember 1991 treffend: „Die Industrieländer können es sich offenbar immer noch leisten, ihre landwirtschaftlichen Erzeugnisse mit rund DM 100 Milliarden zu subventionieren. Wir verhindern damit, daß Erzeuger aus Entwicklungsländern ihre Produkte bei uns absetzen können. Wir zerstören damit auch die lokalen und regionalen Märkte in den Ländern selbst, da heimische Erzeugnisse nicht mehr mit dem subventionierten Angebot aus den Industriestaaten konkurrieren können.“
VIII. Die Außenpolitik Europas und ihre Grenzen
Bei der Beurteilung der gegenwärtigen europäischen Außenpolitik kommt es ganz auf den Standpunkt an. Ist man realistisch und sieht den Nationalstaat nach wie vor als das natürliche Bauelement Europas an, dann kann man mit der bisherigen Entwicklung zwar nicht voll zufrieden sein, ihr aber doch recht positive Aspekte abgewinnen. Geht man hingegen von der zwar wünschenswerten, aber nicht vorhandenen politischen Einheit Europas aus, so ist man geneigt, mehr zu fordern und sich der Täuschung hinzugeben, als könnten Interessenkonflikte unter den Mitgliedstaaten in dem sensiblen Bereich der Außen-und Sicherheitspolitik durch Mehrheitsentscheidungen -denen wir z. B. auf dem Gebiet der Landwirtschaftspolitik ständig aus dem Wege gegangen sind -gelöst werden.
Abgesehen von der institutionalisierten Zusammenarbeit der Außenminister und der Staats-und Regierungschefs bildet den Kern der außenpolitischen Kooperation das Politische Komitee, dem die Politischen Direktoren der Außenministerien •der Mitgliedstaaten angehören. Es tagt zur Zeit noch jeden Monat, soll in Zukunft aber vierzehntägig Zusammentreffen. Es gibt kaum eine Sitzung, auf der es nicht zu wichtigen außenpolitischen Abstimmungen kommt, die oft wirtschaftspolitische Implikationen haben oder auch Menschenrechtsverletzungen und die europäische Reaktion darauf oder andere Rechtsfragen betreffen. Jedem der Direktoren ist ein Europakorrespondent zugeordnet, der sich um die tägliche Koordinierung der außenpolitischen Probleme, die Europa berühren, kümmert. Die Korrespondenten stehen unterein-ander in ständiger Verbindung und tauschen jährlich Tausende von Fernschreiben aus. Sie halten auch den Kontakt mit den 20 Arbeitsgruppen, die von den außenpolitischen Experten der Außenministerien beschickt werden. Zusätzlich gibt es seit 1987 noch ein Sekretariat, das der jeweiligen Präsidentschaft bei der Erfüllung ihrer zahlreichen Aufgaben im außenpolitischen Bereich zur Verfügung steht.
Die organisatorische Basis für eine effektive außenpolitische Abstimmung ist also durchaus gegeben. Die bisherige Europäische Politische Zusammenarbeit ist ein Musterbeispiel dafür, daß man ohne großen bürokratischen Aufwand zu vernünftigen Ergebnissen kommen kann. Die Gemeinschaft tritt auch nach außen kontinuierlich gemeinsam auf, hat eine ganze Reihe von Sanktionsmaßnahmen beschlossen und durchgeführt und wird auch von der Staatengemeinschaft durchaus als außenpolitischer Faktor anerkannt.
Die vorgegebenen Grenzen der außenpolitischen Kooperation sind jedoch für jeden sichtbar, der die Augen nicht verschließt. Die Sitzung der EG-Außenminister Mitte Juli 1992, bei der es um eine gemeinsame Aktion zugunsten der Flüchtlinge aus Bosnien ging und bei der es zu keiner einheitlichen Beschlußfassung kam, hat das wieder einmal sehr deutlich gemacht Andere Beispiele ließen sich anführen -etwa die Unfähigkeit der Europäischen Gemeinschaft, mit wirksamen Sanktionen auf den Völkermord und die „ethnischen Säuberungen“ im ehemaligen Jugoslawien zu reagieren. Sich über diese Sachlage der gemeinsamen Handlungsunfähigkeit mit symbolischen Maßnahmen hinwegzutäuschen, wäre falsch und gefährlich. Es wäre z. B. ein folgenschwerer Irrtum anzunehmen, die Europäer könnten -wie Anfang 1992 vorgeschlagen wurde -statt mit zwölf Einzelbotschaften und einer Vertretung der EG-Kommission auch genausogut mit einer einzigen Europa-Botschaft auskommen. Solche Gedanken gehören zu den Fehlschlüssen, die die gegenwärtige Europa-Diskussion, die voll von Mißverständnissen ist, so erschweren.
Ein derartiger Schritt würde Europa in seiner Vielfalt, aus der es ja einen großen Teil seiner Kraft zieht, treffen und schwächen. Schon ein Blick auf die Kulturpolitik macht das deutlich. Welche Sprache würde eine solche Vertretung fördern? Wer würde die entsprechenden Entscheidungen tref fen? Und die Auswirkungen wären nicht nur auf kulturellem Gebiet verheerend. Die europäischen Staaten sind ja schließlich auch wirtschaftlich harte Konkurrenten. Eine gezielte staatliche Exportförderung, die z. B. bei Regierungsgeschäften unbedingt erforderlich sein kann, wäre dann gar nicht mehr möglich. Denn die gemeinsame europäische Vertretung müßte sich ja wohl in einem Fall zweier konkurrierender europäischer Firmen aus dem Geschäft heraushalten und könnte nicht fördernd tätig werden. Würden wir dann den Abschluß um der europäischen Einheit willen einem außereuropäischen Unternehmen überlassen wollen, wo es doch gerade eines der Ziele der europäischen Politik ist, Europa wettbewerbsfähiger zu machen? Wie sollte auch eine solche gemeinsame Botschaft die Gemeinschaft außenpolitisch in den vielen Fällen vertreten, in denen es keine abgestimmte Außenpolitik der Mitgliedstaaten gibt? Deshalb: Kooperation unter den europäischen Vertretungen, wo immer sie möglich ist, z. B. gemeinschaftliche Nutzung von Kommunikationssystemen und Räumlichkeiten oder gemeinsame Veranstaltungen. Eine Zusammenlegung ist jetzt jedoch nicht möglich. Wir sind noch nicht so weit, um eine gemeinsame Außenpolitik führen zu können. Der Golf-Krieg und die europäische Uneinigkeit angesichts des Zerfalls Jugoslawiens haben das beispielhaft verdeutlicht. In beiden Fällen waren klare Interessenunterschiede der wichtigsten Mitgliedstaaten für ihre divergierenden Haltungen maßgebend
Maastricht hat für eine gemeinsame Außenpolitik wenig Neues gebracht. Mit dem sogenannten Einstieg in Mehrheitsentscheidungen und gemeinsame Aktionen -auf Grund von vorangegangenen einstimmigen Beschlüssen -soll eine neue Qualität der europäischen Außenpolitik gewonnen werden. Die Formulierungen zur Außenpolitik, die allerdings nicht in den Vertragsrahmen aufgenommen wurden, sind zwar klarer und eindeutiger, als diejenigen, die bisher als Grundlage der außenpolitischen Zusammenarbeit dienten. Aber im Grunde geht es bei den neuen Bestimmungen wiederum im wesentlichen nur um Absichtserklärungen, um prozedurale Änderungen. Prozedur kann aber Substanz nicht ersetzen. Um ein Beispiel zu geben: Substanzgewinn wäre es gewesen, wenn London und Paris sich dazu verstanden hätten, die EG künftig im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zu vertreten. Dazu waren sie aber bei den Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht nicht bereit Die gemeinsame Basis im außen-und sicherheitspolitischen Bereich ist eben nach wie vor sehr schmal. Wie Jacques Delors bei einem Vortrag im April 1992 in Bonn sagte: „Wenn wir uns noch nicht einmal darauf (gemeint war die Einwanderungspolitik, H. S.) einigen können, wie soll man dann über die künftige gemeinsame Außen-und Sicherheitspolitik der Gemeinschaft reden?“
Trotzdem wäre übertriebener Pessimismus fehl am Platze. Es spricht viel dafür, daß die europäischen Staaten, die wirtschaftlich mehr und mehr zusammenwachsen, im wohlverstandenen eigenen Interesse künftig auch vermehrt Richtwerte für die Erreichung ihrer außenpolitischen Ziele entwickeln. Diesen Prozeß gilt es zu fördern, weniger durch Mehrheitsentscheidungen, deren Durchsetzung gerade in diesem Bereich ohnehin schwierig sein dürfte, als durch eine systematische Verstärkung der bestehenden Europäischen Politischen Zusammenarbeit.
IX. Die Probleme der Erweiterung
Wie in so vielen Bereichen der europäischen Politik gibt es auch in der Frage der Erweiterung kein einheitliches Konzept. Zwar wurde beim letzten Gipfel Ende Juni 1992 in Lissabon Übereinstimmung darüber erzielt, zunächst offizielle Verhandlungen mit den EFTA-Staaten aufzunehmen, die Beitrittsanträge gestellt haben. Das sind Österreich, Schweden, Finnland und die Schweiz. Allerdings wurde die Verhandlungsaufnahme an die Bedingung geknüpft, daß vorher die Finanzierung der EG bis 1997 -das sogenannte Delors-II-Paket -gesichert und der Vertrag von Maastricht ratifiziert worden sein müssen, wobei anzumerken bleibt, daß die Ratifizierung -solange das dänische Veto besteht -rechtlich gar nicht möglich erscheint
Die Frage, was in der EG Priorität haben soll -die Vertiefung, d. h. die Intensivierung der Integration und die Festigung der Institutionen, oder die Erweiterung, d. h. die geographische Ausdehnung -diese Frage ist fast so alt wie die Gemeinschaft selbst. Sie besitzt organisatorische, wirtschaftliche und politische Aspekte, ganz zu schweigen von den kulturhistorischen, die hier nicht näher beleuchtet werden können.
Daß eine Erweiterung organisatorische Komplikationen mit sich bringt und deshalb die Vertiefung nicht fördern kann, liegt auf der Hand, auch wenn das heute gern bestritten wird Alle bisherigen Ausdehnungen der Gemeinschaft haben dazu beigetragen, den Fortschritt der Integration zu erschweren
Ganz sicher sind mit einer Erweiterung um die osteuropäischen Staaten auch direkte wirtschaftliche Belastungen für die jetzigen Mitglieder verbunden, die über die bisherigen Hilfsmaßnahmen hinausgehen. So, wie jetzt die alten Bundesländer in Deutschland den neuen helfen müssen, werden dann die 340 Millionen Gemeinschaftsbürger den etwa 100 Millionen Bürgern in den neuen Demokratien ganz erhebliche Ressourcen zu transferieren haben. Mit Polen, Ungarn und der Tschechoslowakei wurden inzwischen im Dezember 1991 Assoziierungsverträge geschlossen -sicher ein guter Zwischenschritt.
Die politischen Aspekte der Erweiterungen insbesondere um die osteuropäischen Länder sind nicht leicht einheitlich zu erfassen. Während für uns die Erwartungen vor allem der osteuropäischen Staaten, die unsere direkten Nachbarn sind, eine nicht zu unterschätzende Rolle spielen und wir an einer Teilung der wirtschaftlichen Lasten bei der Unterstützung der osteuropäischen Volkswirtschaften ein besonderes Interesse haben, uns aber auch von einer erweiterten Gemeinschaft einen größeren politischen Bewegungsspielraum versprechen, nimmt Paris eine andere Haltung ein Dort sieht man vor allem neue wirtschaftliche Lasten auf sich zukommen und befürchtet wohl auch, daß sich die feste Einbindung Deutschlands im Rahmen einer sehr viel größeren Gemeinschaft mit anderen politischen Schwerpunkten lockern könnte. Die Briten hingegen treten beherzter als andere für die Erweiterung ein und haben die Erweiterungsbeschlüsse in Lissabon wohl entscheidend mitbestimmt Ihnen ist die Erweiterung des einheitlichen Marktes wichtiger als eine institutionelle Verfestigung der Gemeinschaft.
Angesichts der bestehenden Divergenzen in dieser Frage muß es verwundern, daß bei uns zur Zeit so viel von Europäischer Union und ihrer Unumkehrbarkeit in fast dogmatischer Form die Rede ist und gleichzeitig einer Erweiterung das Wort geredet wird, die beim jetzigen Stand der Dinge ohne Frage die Gefahr in sich birgt, die bestehenden und besonders die angestrebten Strukturen zu lokkem. Man braucht doch nur an die Neutralität der vier nächsten Beitrittskandidaten und deren Vereinbarkeit mit der gemeinsamen Außen-und Sicherheitspolitik zu denken! Es wäre besser, klar zu sagen: Die EG sollte schon aus wirtschaftlichen Gründen offen bleiben, auch nach Osten, und zwar auch dann, wenn das auf Kosten der Vertiefung geht. Die Grenzen der Erweiterung müssen jedoch dort gezogen werden, wo Gefahren für den institutioneilen Zusammenhalt entstehen. In diesem Zusammenhang verdient die Warnung eines hohen EG-Beamten Beachtung, der nach Maastricht sagte: „Nun müssen sich die Zwölf die Vertiefung und die Erweiterung gleichzeitig abringen. Unter diesem Einsatz haben sie keine Gewinnchance. Das kommende Gebilde wird so heterogen sein, daß ein Zerfall wieder plausibel wird.“
X. Ausblick
Nicht alle Probleme, denen wir heute in der EG gegenüberstehen, konnten hier behandelt werden. Die Sozialpolitik z. B. sollte einer genaueren Über-prüfung unterzogen werden. Ihr weiterer Ausbau birgt u. a. ebenfalls Gefahren eines unnötigen Zentralismus sowie Nachteile für die wirtschaftlich schwächeren Länder und insgesamt eine Minderung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit
Auch die Frage, ob die Schaffung einer gemeinsamen europäischen Verteidigungsidentität gerade jetzt dringlich ist und ob sie realistischerweise etwas verteidigungspolitisch Nützliches bewirken könnte, auch diese Frage bedarf der Beantwortung. Seit gut zehn Jahren wird ohne viel Erfolg versucht, die Westeuropäische Union wiederzubeleben. Zusätzlich haben Deutschland und Frankreich -trotz der nicht ermutigenden verteidigungspolitischen Erfahrungen mit der deutsch-französischen Brigade -beschlossen, ein deutsch-französisches Korps aufzustellen. Und all das, obwohl wir eine funktionierende Allianz haben, deren bisheriger Oberbefehlshaber im Juli 1992 auf die Frage, ob er sich eine Gefährdung vorstellen könne, in der die WEU oder das Eurokorps eingreifen solle, weil die NATO nicht eingreifen wolle oder könne, antwortete: „Ich versuche mir das vorzustellen. Aber mir fallen kaum Beispiele ein“; und er fügte hinzu, er mache sich doch Sorgen, ob dies ein wirklicher Beitrag zum Bündnis oder aber etwas anderes sei
Eine andere Frage ist, ob die Abschaffung der Personenkontrollen, die ohne Zweifel ein wichtiges Element im Zuge der Verwirklichung des Binnenmarktes darstellen würde, gerade jetzt die Priorität verdient, die wir ihr geben -wissend, daß wir, wie Bundesminister Seiters sagte mit mehr Freizügigkeit gleichzeitig der organisierten Kriminalität zusätzliche Möglichkeiten eröffnen, und wissend, daß einige Mitgliedstaaten ohnehin ihre Kontrollen nicht aufgeben werden, solange keine Regelung über die Außengrenzen der Gemeinschaft in Sicht ist. Besteht hier nicht zumindest Erklärungsbedarf gegenüber der Öffentlichkeit?
Doch zurück zur grundsätzlichen europäischen Kursbestimmung: Für Ralf Dahrendorf bedeutet Maastricht einen „Blick durch den Rückspiegel“ -die Sehnsucht gestandener Europapolitiker, ihr Lebenswerk zum Abschied zu vollenden Das mag eine etwas überspitzte Formulierung sein, sie trifft aber insofern, als der Vertrag in der Tat kaum in die Zukunft weist und vieles offen gelassen hat -wie z. B. die institutioneilen Konsequenzen, die durch die bevorstehenden Erweiterungen der Gemeinschaft notwendig werden. Vor allem aber hat Maastricht die alten Unstimmigkeiten unserer Europapolitik wieder bewußt gemacht. Das uns seit Jahrzehnten begleitende Dilemma zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung wurde nicht gelöst. Durch die Neuformulierung des Subsidiaritätsprinzips wurde lediglich -EG-typisch -eine technische Antwort auf ein Substanzproblem gegeben
Der Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen und der starken Zentralisierung im Währungsbereich steht in der Sache keine Stärkung des demokratischen Elements und der staatlichen Zuständigkeiten gegenüber. Mehr wäre notwendig gewesen. Der Vertrag könnte insgesamt nur dann als Fortschritt betrachtet werden, wenn er eine eindeutige Antwort auf die Frage nach dem Verhältnis von Einheit und Vielfalt gegeben hätte. Statt dessen hat man durch eine erneute Ausdehnung der EG-Zuständigkeiten wiederum den ausgetretenen Pfad der Vereinheitlichung beschritten. Es besteht jetzt wirklich die ernste Gefahr, daß die institutioneile Entwicklung der Gemeinschaft und ihre Akzeptanz durch die Gesellschaft mehr und mehr auseinander-klaffen. „Die Deutschen beginnen sich zu fürchten“, überschreibt Elisabeth Noelle-Neumann die demoskopische Bilanz von Maastricht
Wir sollten eines klar sehen: Den europäischen Bundesstaat wird es auf absehbare Zeit nicht geben. Er würde von der Mehrheit der Bevölkerung in Europa nicht akzeptiert werden. Wie Arnulf Baring feststellte: „Niemand erstrebt ernstlich einen supranationalen Bundesstaat.“ Je eher wir uns das eingestehen, desto besser ist das für den europäischen Einigungsprozeß. Nur mit dieser Erkenntnis können wir ein Europa zusammenfügen, das unseren Ansprüchen an Demokratie, Freiheit und regionaler Vielfalt gerecht zu werden vermag. Der freiheitliche Rechtsstaat muß das demokratische Fundament eines vereinten Europas bleiben. Seine Grundordnung darf durch den Prozeß der europäischen Einigung, durch die immer stärker werdende Zentralisierung und die Entmachtung der nationalen Parlamente nicht gefährdet werden.
Wir müssen uns auch von der falschen These trennen, daß grenzübergreifende Aufgaben nur durch suprastaatliche Institutionen erfüllt werden können. Die Agrar-, die Regional-, die Umwelt-, die Entwicklungspolitik der EG sind Beispiele dafür, daß Gemeinschaftsregelungen oft zu Ergebnissen führen, die keineswegs vorbildlich sind. Wir müssen uns von den Visionen und den Schlagworten entfernen und mehr an das Gemeinwohl, an das Wohl der Bürger denken, auf denen unser Staat und Europa ruhen. Mehr Nüchternheit ist geboten. Das mag nicht immer leicht fallen, denn große Worte verkaufen sich leichter als kleine.
Die deutsche Außenpolitik ist schwieriger geworden, die Europapolitik auch. Wir sind gezwungen, selektiver vorzugehen, uns mehr an das Machbare zu halten. Selektive Integration könnte das Stichwort sein. Auch die von uns und unseren Partnern gewünschte Einbindung Deutschlands in die Gemeinschaft entlastet uns nicht von einer selbständigen, auch die anderen überzeugenden, verläßlichen europäischen Politik. Unsere Einbindung kann weder für uns noch für unsere Partner ein Endziel sein. Die Nachbarn und wir müssen mit der Größe und der geographischen Lage Deutschlands fertig werden. Aus unserer Mittellage befreit uns niemand Wir brauchen Europa und Europa braucht uns; aber es muß ein von allen akzeptiertes, bürgemahes, kein zentralistisches Europa sein, wenn es Bestand haben und unsere demokratischen Grundüberzeugungen bewahren soll. Eine Kurskorrektur in vielen Bereichen unserer Europapolitik ist dringend geboten.
Wichtig ist vor allem, daß die vorhandenen und voraussehbaren Probleme erkannt und offen diskutiert werden. Es wäre verhängnisvoll, wenn die notwendige Debatte nicht oder nur unzureichend geführt würde, weil man -wie so oft in der Vergangenheit -meint, es lasse sich nichts ändern, der Zug sei abgefahren, es gäbe ohnehin keine rechte Alternative zurjetzigen Politik. Diese Argumentation, die nicht selten geäußert wird, ist -falls sie ernst gemeint ist -nichts anderes als ein Ausdruck der Hilflosigkeit und Unselbständigkeit. Beides können wir uns nicht leisten. Eine freie, kritische Debatte über Europa ist dringender, in mancher Hinsicht auch schwieriger, als die derzeitige Aussprache über unsere Verfassung. Sie muß gleichwohl geführt werden. Wir dürfen sie nicht scheuen. „Die freiheitliche Ordnung“, hat Bundespräsident von Weizsäcker mit Recht gesagt, „leidet nicht unter ihren temperamentvollen Auseinandersetzungen, sondern allenfalls daran, daß sich zu viele zu oft und zu schnell an vorherrschende Verhältnisse anpassen.“