Der Rhein gilt weltweit als Musterbeispiel für eine gelungene Kooperation im Umweltschutz an einem grenzüberschreitenden Fluß. Sowohl die Belastungen des Rheins als auch die Zusammenarbeit der Anliegerstaaten -Schweiz, Österreich, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Niederlande -sind außergewöhnlich gut dokumentiert. Dies eröffnet eine gute Möglichkeit, den prozeßartigen Charakter des Wechsels von unkooperativem zu kooperativem Verhalten herauszuarbeiten.
I. Kooperation zwischen den Anliegerstaaten
Die seit 1800 gepflegte Zusammenarbeit der Rheinanliegerstaaten beschränkte sich anfangs auf die Bereiche, in denen die Interessen parallel liefen: Schiffahrt und Wasserkraftnutzung. Wo entgegengesetzte Interessen zwischen den Anliegern zutage traten, kam ein gemeinsames Vorgehen nicht in Betracht. Die Einrichtung eines gemeinsamen Diskussionsforums war immer wieder von den Niederlanden als Unterlieger des Rheins gefordert und von den Oberliegern abgelehnt worden. Nach dem Krieg, als die deutsche Industrie noch weitgehend zerstört und Deutschland außen-politisch isoliert war, kam es zustande: 1950 wurde die Internationale Kommission zum Schutz des Rheines vor Verunreinigungen (IKSR) mit Sitz in Koblenz ins Leben gerufen; der Notenwechsel zwischen den Regierungen der Anliegerstaaten, mit dem die Delegierten der Kommission ernannt und ihre provisorischen Aktivitäten gebilligt wurden, erwies sich jedoch um so mehr als ungeeignet, je stärker die Interessen der Anlieger divergierten. Lange Verhandlungen führten schließlich 1963 zur Unterzeichnung der Berner Vereinbarung, die der Zusammenarbeit in der IKSR eine völkerrechtliche Basis und einen klar definierten Auftrag gab. Im Rahmen der IKSR-Zusammenarbeit wurde eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen zwischen den Anliegerstaaten geschlossen Die Umsetzung dieser oft sehr technischen Verträge erwies sich aber als schwerfällig Probleme gab es insbesondere in nationalen Ratifizierungsverfahren und bei der Abstimmung mit der Europäischen Kommission.
Der steigende Problemdruck am Rhein führte schließlich in den achtziger Jahren dazu, daß die Rheinanliegerstaaten darauf verzichteten, ihre Zusammenarbeit und ihre gegenseitigen Verpflichtungen in zwischenstaatlichen Verträgen zu kodifizieren. Fast 40 Jahre nach Gründung der IKSR und mehr als 20 Jahre nach ihrer völkerrechtlichen Verankerung in der Berner Konvention gingen die Rheinanliegerstaaten zu einem wesentlich schnelleren und flexibleren Verfahren der Kooperation -zu gemeinsamen Arbeitsprogrammen -über. Gemeinsame Arbeitsprogramme setzen gemeinsame Ziele voraus, und es sollte sich nach 1986 zeigen, daß die Formulierung von gemeinsamen Zielen eine wichtige Bedingung war, um das Oberlieger-Unterlieger-Problem am Rhein zu lösen.
II. Die Internationale Kommission zum Schutz des Rheines (IKSR)
Der Auftrag der IKSR ist in der Berner Konvention 1963 festgehalten, dort heißt es in Artikel 2: „ 1. Die Kommission soll a. alle notwendigen Untersuchungsmaßnahmen zur Ermittlung von Art, Ausmaß und Ursprung der Verunreinigung des Rheines vorbereiten, sie durchführen lassen und die Ergebnisse auswerten, b.den unterzeichnenden Regierungen geeignete Maßnahmen zum Schutze des Rheines gegen Verunreinigungen Vorschlägen, c. die Grundlagen für etwaige Abmachungen zwischen den unterzeichnenden Regierungen über den Schutz des Rheines gegen Verunreinigungen vorbereiten. 2. Die Kommission ist außerdem zuständig für alle anderen Angelegenheiten, die die unterzeichnenden Regierungen ihr in gemeinsamem Einvernehmen übertragen.“ Die eigentliche Kommission der IKSR besteht aus den sechs Delegationen der Anliegerstaaten und der EU-Kommission. Jede Delegation besteht aus vier Mitgliedern sowie deren Stellvertretern. Bei Abstimmungen hat jede Delegation eine Stimme. Die Vollversammlung der IKSR wählt jährlich einen Präsidenten, zieht Bilanz und legt das Arbeitsprogramm für das nächste Jahr fest. Politisch wichtige Fragen bedürfen dabei der Klärung durch Konferenzen der Umweltminister aller Rheinanlieger. Die Basis der Arbeit der IKSR bilden die technischen Arbeitsgruppen, von denen es zur Zeit etwas weniger als zwanzig gibt. Ein Sekretariat mit zur Zeit neun Mitarbeitern unterstützt den Präsidenten bei seiner Arbeit. Die IKSR ist keine internationale Flußverwaltung, sondern Beraterin und Verhandlungsgremium der Regierungen der Anliegerstaaten. Die besonderen Möglichkeiten einer internationalen Zusammenarbeit im Rahmen der IKSR zeigten sich bei den Ereignissen im Anschluß an die Brandkatastrophe beim schweizerischen Chemiekonzern Sandoz 1986. 1. Die Ereignisse im Anschluß an das Sandoz-Unglück 1986 war in mehrfacher Hinsicht ein besonderes Jahr für den Umweltschutz. Im April hielt die Nuklearkatastrophe von Tschernobyl ganz Europa in Atem und führte in vielen Ländern zu verschärfter ökologischer Aufmerksamkeit und strengeren Umweltschutzgesetzen. In Deutschland wurde 1986 das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ins Leben gerufen. Die Umweitschutzgesetzgebung verzeichnete erste Erfolge, gleichzeitig nahm das Umweltbewußtsein in der Öffentlichkeit kräftig zu. Der Wahlkampf für die Bundestagswahlen im Januar 1987 war dementsprechend stark durch ökologische Argumente geprägt, besondere Aufmerksamkeit fanden hierbei die Grünen, welche vier Jahre zuvor den Sprung in den Bundestag nur knapp geschafft hatten.
In der Nacht vom 31. Oktober zum 1. November 1986 brannte die Lagerhalle des Chemiekonzerns Sandoz in Schweizerhalle bei Basel. Die Löschwassermengen überfluteten die Rückhaltebecken, wodurch bis zu dreißig Tonnen hochgiftiger Agro-Chemikalien in den Rhein gespült wurden. Langsam flossen die Chemikalien rheinabwärts und richteten am Oberrhein bis Karlsruhe beträchtliche Schäden an. In den ersten zehn Tagen starben schätzungsweise eine halbe Million Fische im Rhein, darunter der gesamte Bestand an Aalen. Der Unfall wurde als eine schwere Schädigung des Rheins bewertet, die die Bemühungen um dessen Sanierung um mindesens zehn Jahre zurückwarf. Betroffen davon waren nicht nur das Ökosystem Rhein, sondern auch Berufsfischer und Anglervereine sowie Wasserwerke und am Rhein gelegene Brauereien. Manche Gemeinden mußten ihre Bevölkerung notdürftig mit Trinkwasser aus Tankwagen versorgen und Notleitungen legen. Die Bevölkerung wurde aufgefordert, sparsam mit Trinkwasser umzugehen, und vor Spaziergängen am Rheinufer gewarnt. Bauern durften ihr Vieh nicht mehr am Rhein tränken.
Das Unglück bei Basel blieb jedoch nicht die einzige schlagzeilenträchtige Wasserverschmutzung im Jahr 1986. Bereits Mitte Juli hatten „verheerende Fischsterben“ an Saar und Mosel für große politische Aufregung gesorgt, und auch nach Sandoz riß die Kette der Presseberichte über industrielle Wasserverschmutzungen nicht ab: -Am 31. Oktober 1986, dem Tag der Katastrophe bei Sandoz, hatte der schweizerische Chemieproduzent Ciba-Geigy 400 Liter des giftigen Pflanzenschutzmittels Atrazin in den Rhein geleitet. -Ende November flossen infolge eines Lecks im Kühlwassersystem bei der BASF AG zwei Tonnen Pflanzenschutzmittel in den Rhein. -Einen Tag später lief bei der Frankfurter Hoechst AG Chlorbenzol in den Main. -Zwei Tage später entsorgte Bayer in Leverkusen 800 kg Methanol in den Rhein, bei Bayer in Krefeld-Uerdingen gelangte ein Desinfektionsmittel unkontrolliert in den Rhein.
-Wiederum zwei Tage später flossen zwei Tonnen des Kühlmittels Ethylenglykol der BASF AG in den Rhein. Alle diese „Unfälle“ fanden also innerhalb eines Monats statt. Die Berichterstattung in der Presse legte den Schluß nahe, daß sämtliche am Rhein ansässigen großen Chemieunternehmen an der Gewässerverunreinigung beteiligt waren. Die Reaktion auf die Unfallserie fiel in allen Anliegerstaaten ausgesprochen heftig aus. Den Höhepunkt erreichten die Proteste am 14. Dezember 1986 mit Demonstrationen am gesamten Rheinverlauf und der Organisation eines Rhein-Tribunals, bei dem in erster Linie die chemische Industrie, aber auch Politiker und Verwaltung schuldig gesprochen wurden. Die Betroffenheit der Bevölkerung wurde noch dadurch gesteigert, daß ihre Trinkwasserversorgung gefährdet schien: In Rheinland-Pfalz kam es zu einem größeren Wassernotstand, Trinkwasserwerke in Rheinnähe wurden stillgelegt. Die Niederlande schlossen ihre Schleusen entlang des Rheines, um das Eindringen des vergifteten Wassers in ihr Trinkwasserreservoir am Ijsselmeer zu verhindern, und der „Spiegel“ titelte: „Das Tschernobyl der Wasserwirtschaft: Die Chemie-Katastrophe von Sandoz hat den Rhein schwerstens vergiftet.“
Sauberes Trinkwasser erwies sich plötzlich als ein Thema von politischer Brisanz. Verwaltung und Politikern wurde Untätigkeit und Industriehörigkeit vorgeworfen Diese heftigen Reaktionen auf 'die Sandoz-Katastrophe insbesondere in der deutschen Presse und Öffentlichkeit standen in einem bemerkenswerten Gegensatz zur bisher gängigen Praxis. In den Augen des deutschen Umweltministers waren an der Unfallserie im Winter 1986/87 daher auch nicht die Lecks in den Chemieunternehmen ungewöhnlich, sondern eher die Publizität, die ihnen zukam Ebenso verwundert gaben sich hohe Vertreter der deutschen chemischen Industrie, die -mit Verweis auf ähnliche Störfälle vor dem 1. November 1986 -argwöhnten, daß die Wasserwerke am Rhein nicht abgeschaltet worden seien, weil eine „sachliche Notwendigkeit“ bestanden hätte, sondern daß „politische Motive“ bei den kommunalen Entscheidungsträgern dafür ausschlaggebend gewesen seien
Auch in Frankreich und in der Schweiz wuchs in den Wochen nach der Brandkatastrophe bei Sandoz der Druck auf die Politiker. Frankreich -im Hinblick auf die Schweiz Unterlieger des Rheins -litt zum ersten Mal an der Rheinverschmutzung, und das Fischsterben hatte gerade im relativ ökologisch orientierten Elsaß viele Proteste hervorgerufen. Die Schweizer Öffentlichkeit im allgemeinen und die schweizerischen Chemieunternehmen im besonderen fürchteten um ihr sauberes und effizientes Image. Am stärksten nahm jedoch der Druck auf die christlich-liberale Regierung der Bundesrepublik Deutschland zu, die mitten in einem Wahlkampf stand, in dem Umweltschutz zu einem zentralen Thema geworden war
Am 12. November 1986 trafen sich in Zürich die Umweltminister der Rheinanliegerstaaten, um über den Brand von Schweizerhalle zu beraten. Dieses Treffen führte zu einer Einigung darüber, daß die „notwendigen Konsequenzen“ aus dem Baseler Chemieunglück gezogen werden müßten, die Internationale Kommission zum Schutz des Rheines mit der Erarbeitung der erforderlichen Entscheidungsgrundlagen zu betrauen sei und die Minister sich am 19. Dezember 1986 in Rotterdam wieder treffen sollten. Im Flugzeug der niederländischen Delegation war nach dem Treffen in Zürich diskutiert worden, daß eine partielle Sanierung des Rheines wenig Sinn hätte, und daß ein umfassender Ansatz nötig wäre. Es wurde die Idee geboren, den Rhein so weit „zu sanieren“, daß wieder Lachse in ihm leben könnten Die anwesende niederländische Ministerin für Verkehr und öffentliche Arbeiten, Neelie Smit-Kroes, griff diesen Gedanken auf und formulierte einige Wochen später in ihrer Rede im Rotterdamer Rathaus die Forderung: „Im Jahr 2000 sollen im Rhein wieder Lachse schwimmen!“ Die Internationale Rheinschutzkommission wurde von der Ministerkonferenz damit beauftragt, ein entsprechendes Programm -das „Aktionsprogramm Rhein“ -vorzubereiten, das im Oktober 1987 angenommen wurde. 2. Das „Aktionsprogramm Rhein“ -ein Paradigmenwechsel in der Zusammenarbeit der Rhein-anlieger Das „Aktionsprogramm Rhein“ (APR) folgte also direkt auf den durch den Brand bei Sandoz verursachten Schock. Alle Oberliegerregierungen standen zu diesem Zeitpunkt unter stark angestiegenem politischen Handlungsdruck. In dieser Situation schlugen die Niederländer, deren Rheinufer von den Folgen des Brandes bei Basel am wenigsten betroffen war, die Aufstellung eines langfristigen Säuberungsplans für den Rhein vor. Mit der Annahme dieses Vorschlages wurde die Problematik der grenzüberschreitenden Ver-schmutzung implizit neu definiert: Die Anlieger verabschiedeten sich davon, die Rheinverschmutzung als eine Oberlauf-Unterlauf-Problematik anzusehen. Statt dessen betonten sie nun die gemeinsamen Ziele am Rhein; die Rheinsanierung wurde zu einem öffentlichen Gut aller Rheinanlieger!
In der Rotterdamer Erklärung einigten sich die Umweltminister Ende 1986 auf Maßnahmen zur Sicherheit industrieller Anlagen und zur Verbesserung des Warnsystems, auf ein Forschungsprogramm zur Verbesserung des Ökosystems des Rheins und auf längerfristige Zielsetzungen für die Verbesserungen des Rheinwassers. „Doch im letzten Punkt, der gerade für die Anliegerstaaten von Bedeutung ist, die zur Trinkwassergewinnung auf den Fluß angewiesen sind, kam es zu keiner konkreten Vereinbarung.“ Im von der IKSR ausgearbeiteten APR fanden sich ein Jahr später folgende konkrete Zielsetzungen:
Das Ökosystem des Rheines soll in einen Zustand versetzt werden, bei dem heute verschwundene, aber früher vorhandene Arten (z. B.der Lachs) im Rhein als großem europäischen Fluß wieder heimisch werden können.
-Die Nutzung des Rheines für die Trinkwasserversorgung muß auch künftig möglich sein.
-Die Belastung des Rheines durch Schwebstoffe muß weiterhin verringert werden, auch mit dem gemeinsamen Ziel einer deutlichen Verringerung der Belastung des Flußsediments mit Schadstoffen, und zwar derart, daß dieses Sediment wieder als Aufspülmaterial auf dem Lande verwendet oder ins Meer gebracht werden kann.“
Das erste Ziel entspricht im Wortlaut der Rotterdamer Erklärung und der dort geborenen Vision eines „gemeinsamen, natürlichen, europäischen Flusses“. Die anderen beide Ziele verhalten sich zwar komplementär dazu, fanden in der Rotterdamer Erklärung aber noch keinen eindeutigen Konsens. Ihre ausdrückliche Formulierung im APR wird noch zu diskutieren sein.
Die Aussicht auf die Rückkehr des Lachses in den Rhein bestimmte die Rotterdamer Konferenz der Umweltminister; der Lachs wurde zum Symbol einer erfolgreichen Rheinsanierung Die IKSR entwarf gar ein „Ökologisches Gesamtkonzept für den Rhein: Lachs 2000“. Vom ökologischen Wert zu trennen ist allerdings die politische Symbolik, die mit den Lachsen verbunden ist. Sämtliche Regierungen am Rhein brauchten im Dezember 1986 einen Ausweis der ökologischen Orientierung ihrer Aktivitäten. Der Idee, den Lachs im Rhein wieder heimisch werden zu lassen, konnte sich keine Regierung ohne Gesichtsverlust widersetzen Nicht zuletzt durch die Reduzierung komplexer naturwissenschaftlicher, technischer und wirtschaftlicher Zusammenhänge auf dieses einfache Ziel wurde es den Regierungen möglich, die bisherigen Interessengegensätze zu überwinden. Die Vision von einem gemeinsamen und wiederhergestellten Ökosystem Rhein sollte zur Mobilisierung beachtlicher Ressourcen und zu einer grundlegenden Änderung der Vorstellungen über eine angemessene Nutzung des Rheines in allen Rheinanliegerstaaten führen. Die öffentlichkeitswirksamen Lachse verhalfen der Lösung des Oberlauf-Unterlauf-Problems am Rhein zum politischen Druchbruch; sie führten zu einer entscheidenden Veränderung der politischen Randbedingungen im Kosten-Nutzen-Kalkül der Regierungen. Diese könnte durchaus beabsichtigt gewesen sein, um auch andere Ziele durchzusetzen
Zum einen erstaunt die enorme Publizität der. Lachse, wenn man sich vor Augen führt, daß die direkten Maßnahmen für die Rückkehr von Wanderfischen 110 Millionen DM kosteten Das ist noch nicht einmal ein halbes Prozent der für das APR bis 1995 anfallenden Ausgaben -diese werden allein für die zweite Phase (bis 1995) auf 25 Milliarden DM geschätzt Zum anderen waren die ursprünglich im Rhein lebenden Lachse 1986 bereits ausgestorben. Im „Übergreifenden Plan für die Rückkehr der Langdistanz-Wanderfische“ der IKSR hieß es 1991: „Der Lachsbestand muß neu aufgebaut werden ... Der Aufbau eines Rheinlachsstammes kann nur über massive Besatzmaßnahmen von mehreren tausend Setzlingen über mehrere Jahrzehnte erfolgen. Das „Rhein“ -Programm könnte sich aber an der Entwicklung eines Langdistanz-Stammes beteiligen, wie sie derzeit für das Einzugsgebiet Loire-Allier erfolgt.“ Es ging also gar nicht mehr um den ursprünglich im Rhein heimischen Lachsstamm, sondern um eine Neuzüchtung für die Loire.
Das internationale „Aktionsprogramm Rhein“ ist aus mehreren Gründen bemerkenswert. Es folgte direkt auf die Katastrophe von Sandoz und kam den innenpolitischen Bedürfnissen der einzelnen Regierungen entgegen. Dabei betonte es die gemeinsamen Ziele aller Regierungen und führte zu einem Wandel der Vorstellungen über die angemessene Nutzung des Rheins: Aus dem Konflikt über die Nutzung der Ressource Rhein wurde eine gemeinsame Verantwortlichkeit aller Anliegerstaaten für das Ökosystem Rhein. Unter dem Motto „Lachs 2000“ konnte ein werbewirksames Symbol auf dem politischen Markt etabliert werden, das den Regierungen der Oberliegerstaaten half, von den kostenträchtigen gemeinsamen Sanierungsmaßnahmen innenpolitisch zu profitieren. Außerdem bedeutete das APR eine Abkehr von den starren völkerrechtlichen Verträgen zur Rheinverschmutzung und von der in ihnen festgelegten Grenzwertpolitik. Diese flexiblere Form der Zusammenarbeit hat sich am Rhein als außerordentlich effektiv erwiesen. 3. Voraussetzungen für eine fruchtbare internationale Zusammenarbeit im Rahmen der IKSR Die grenzüberschreitende Kooperation in der IKSR gestaltete sich aufgrund der teilweise gegensätzlichen nationalen Zielsetzungen, unterschiedlicher verwaltungstechnischer Traditionen und voneinander abweichender Umweltschutzpolitiken in den Mitgliedstaaten nicht einfach. Rückblickend lassen sich aus Sicht der IKSR folgende Voraussetzungen für die erfolgreiche Zusammenarbeit identifizieren Zuerst mußten logische, für alle Parteien akzeptable Ziele vereinbart werden. Anschließend galt es auf der Basis dieser Ziele eine Strategie international auszuarbeiten. Bei deren Ausarbeitung mußten soviel gemeinsame Elemente mit den nationalen Strategien verknüpft werden wie möglich. Die Strategie mußte mit einem Terminplan versehen und von hochrangigen Experten erstellt werden, weil:
-diese weniger Rücksprache auf nationaler Ebene brauchten;
-die Tatsache, daß sie die Strategie entworfen hatten, deren Akzeptanz steigerte und -aufgrund der besonderen Qualifikation der Experten nur eine geringe Anzahl von ihnen benötigt wurde, was die Entscheidungsfindung erleichterte.
Eine Schätzung der Kosten der gemeinsamen Strategie durfte erst erhoben werden, nachdem eine grundsätzliche Übereinstimmung über die Strategie erreicht worden war.
III. Zur Rolle von wirtschaftlichen Interessengruppen bei der Rheinsanierung
Neben der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit im Rahmen der IKSR sind die ökologischen Erfolge bei der Rheinsanierung vor allem auf das zielstrebige grenzüberschreitende Engagement privater Gruppen zurückzuführen, die ein ökonomisches Interesse an einem sauberen Rhein hatten. Am Beispiel dreier verschiedener Interessengruppen soll im folgenden das Verhalten von privaten Nachfragern nach einer Rheinsanierung skizziert werden. 1. Niederländische Gärtnereien klagen gegen Salzeinleitungen Seit dem Ende des letzten Jahrhunderts hat die Belastung des Rheins durch Chloride auf besorgniserregende Weise zugenommen. Etwa drei Viertel des Salzes kommen von industriellen Großeinleitern, wovon die französischen Mines de Potasse d’Alsace (MDPA) allein für etwa die Hälfte verantwortlich sind. Die Chloridbelastung des Rheins ist ein alter Streitpunkt zwischen den Rheinanliegerstaaten, bei dem Frankreich aufgrund seiner Minen eine klassische Oberliegerposition einnimmt, während die Niederlande sich als Unterlieger sehen, die zu einem großen Teil mit ihrer Trinkwasserversorgung vom Rheinwasser abhängen Nachdem die MDPA 1931 eine behördliche Erlaubnis erhalten hatten, ihre Abfallsalze in den Rhein zu leiten, wurde die niederländische Regierung zum ersten Mal bei den Franzosen vorstellig; 1955 protestierte sie erneut vergeblich 1976 kam es dann zum Chloridübereinkommen zwischen den Rheinanliegerstaaten. Dieses konnte jedoch aufgrund von großen innenpolitischen Widerständen und eines jahrelang verschleppten Ratifizierungsverfahrens in Frankreich nicht umgesetzt werden. Die französische Regierung schlug daraufhin Vertragsänderungen vor, die 1985 von den anderen Unterzeichnerstaaten akzeptiert wurden. Das Chloridabkommen trat schließlich 1987 in Kraft und sah Gesamtausgaben von 660 Millionen FF vor, die sich die Anliegerstaaten teilen sollten Auf der 9. Rheinministerkonferenz kam es jedoch am 10. Oktober 1988 zum Eklat, als die niederländische Regierung plötzlich erklärte, es gäbe für sie „wichtigere Probleme am Rhein“, und sich weigerte, das Chloridabkommen weiter mitzufinanzieren; statt dessen wurde ein Jahr später ein Alternativplan verabschiedet.
Was hatte die niederländische Regierung zu ihrem unerwarteten Positionswechsel veranlaßt? In den Niederlanden war wenige Wochen zuvor ein Zivilprozeß entschieden worden, der als Musterfall für grenzüberschreitende Umweltprozesse galt. 1974 hatten drei niederländische Großgärtnereien und die niederländische Bürgerinitiative „Stiftung Reinwater“ vor dem Landgericht von Rotterdam die MDPA auf Schadensersatz für Ertragsausfälle aufgrund der Berieselung mit Rheinwasser mit erhöhtem Chloridgehalt verklagt und eine Erstattung der Kosten für Vorkehrungsmaßnahmen verlangt Das Landgericht von Rotterdam erklärte sich in der Angelegenheit für nicht zuständig, und der Fall wurde an den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg weitergeleitet. Dieser entschied, sowohl ein französischer als auch ein niederländischer Richter seien dazu befugt, den Fall zu beurteilen. Die Klage ging zurück an das Rotterdamer Gericht, das die Kalibergwerke 1983 ebenso zu Schadensersatz verurteilte wie dies drei Jahre später auch durch das Haager Gericht in der nationalen Berufungsinstanz geschah. Die Bestätigung durch den Hohen Rat (1988) stellte die letzte Instanz dar und ermöglichte es nun jeder niederländischen Partei, die nachweisbar infolge der Salzeinleitungen Schaden erleidet, bei den MDPA Schadensersatzforderungen zu stellen.
Zusammenfassend läßt sich über den Chloridstreit sagen, daß die völkerrechtlichen Verhandlungen sich von 1932 bis 1989 hingezogen haben, ohne daß es zu einer wesentlichen Reduzierung der Salz-fracht gekommen wäre. Schließlich entschieden sich die geschädigten Parteien im Unterliegerstaat dazu, grenzüberschreitende zivilrechtliche Prozesse zu beginnen. Diese waren langwierig und juristisch wie auch in der naturwissenschaftlichen Begutachtung kompliziert und teuer. Der Gerichtsweg wurde im Falle der Salzeinleitungen jedoch wesentlich durch die Tatsache erleichtert, daß mit MDPA ein einziger Verschmutzer für einen großen Teil der Einleitungen verantwortlich war und daß die nötigen technischen und naturwissenschaftlichen Informationen zur Kausalität und Beweisfrage verfügbar bzw. erstellbar waren. Auf Seiten der Geschädigten bestand ein offenkundiges Problem der Musterprozesse zur Rheinversalzung darin, daß die Prozesse ein öffentliches Gut darstellen, von dessen Existenz alle geschädigten Parteien profitieren, zu dessen Zustandekommen aber nur wenige der Parteien beigetragen haben. Aus diesen Gründen wurden die Musterprozesse überwiegend von öffentlichen und halböffentlichen Stellen geführt.
Die drei privaten Großgärtnereien gewannen zwar ihren Prozeß, sie konnten ihre Schadensersatzforderungen aber nur zu einem Sechstel durchsetzen Der erfolgreiche Abschluß der Musterprozesse veranlaßte jedoch die Regierung des Unterliegerstaates Niederlande zur sofortigen Beendigung der Transferzahlungen im Rahmen des Chloridvertrages. Niederländische Interessen gegen die Salzeinleiter konnten von nun an schneller und effektiver über den Gerichtsweg durchgesetzt werden. 2. Die grenzüberschreitende Allianz der Wasserwerke am Rhein Bevölkerungswachstum einerseits und zunehmende Verschmutzung des Rheinwassers infolge der Industrialisierung andererseits sorgten bereits vor 100 Jahren für die ersten Engpässe bei der Trinkwasserversorgung. In der Nachkriegszeit haben diese Probleme zugenommen und zu immer aufwendigeren Techniken der Wasseraufbereitung geführt. Insbesondere die in den Unterliegerstaaten ansässigen Wasserwerke waren zu ständig steigenden Investitionen für angepaßte Wasseraufbereitungsverfahren gezwungen, wenn sie keinen Qualitätsverlust ihres Trinkwassers hinnehmen wollten Außerdem griff das ungenügend gereinigte Wasser die Rohrnetze an besondere Probleme bereitete zudem die steigende Belastung mit Pestiziden Kurz: Die Qualität des geförderten Rohwassers bestimmte entscheidend Kostenstruktur und Preisgestaltung der Wasserwerke Allein den niederländischen Wasserwerken entstanden auf diese Weise jedes Jahr zusätzliche Kosten von ca. 5 Millionen DM 30 -Grund genug, aktiv für eine langfristige Reinigung des Rheines einzutreten.
In den fünfziger Jahren schlossen sich die Wasser-werke daher zunächst zu regionalen Verbänden zusammen: 1951 wurde die Arbeitsgemeinschaft der Rhein-und Maas-Wasserwerke (RIWA) in Holland und Belgien gegründet, 1957 bildeten die Wasserwerke zwischen der deutsch-niederländischen Grenze und dem Neckar die Arbeitsgemeinschaft der Rhein-Wasserwerke e. V. (ARW), und 1967 zogen die Wasserwerke zwischen Neckar und Bodensee mit Errichtung der Arbeitsgemeinschaft Wasserwerke Bodensee-Rhein (ABWR) nach. Die starke Verschmutzung des Rheines führte schließlich dazu, daß die drei regionalen Verbände 1970 einen internationalen Dachverband gründeten, der die Interessen der Wasserwerke auch grenzüberschreitend vertreten sollte: die Internationale Arbeitsgemeinschaft der Wasserwerke im Rheineinzugsgebiet (IAWR). In der IAWR sind zur Zeit HO Wasserwerke aus fünf Ländern Mitglieder; zusammen versorgen sie ca. 20 Millionen Menschen im Rheineinzugsgebiet mit Trinkwasser. Die Organisation der Wasserwerksinteressen ist langsam stromaufwärts gewandert.
Rechtlich hat die IAWR nur die drei regionalen Verbände als Mitglieder, von denen jeder 1994 etwa 40 000 Gulden zum gemeinsamen Budget beigetragen hat Explizite Aufgabe der IAWR ist es, gemeinsame Standpunkte für alle Wasserwerke im Rheineinzugsgebiet zu entwickeln und diese auch nach außen zu vertreten. Jeder der drei Regional-verbände kann sich, wenn er Handlungsbedarf in einem bestimmten Bereich erkennt, an die IAWR mit der Bitte um ein koordiniertes Vorgehen aller Teilverbände wenden. Auf diese Weise können die Wasserwerke ihren politischen Einfluß gegenseitig verstärken. Einzelne nationale Wasserwerke bzw.deren Verbände erhalten so auch jenseits nationaler Grenzen politisch gewichtige Fürsprecher für ihre Belange. Gleichzeitig wirken die direkten Kontakte zwischen den Wasserwerken wie ein politisches Frühwarnsystem. Im Gegensatz zu den Regionalverbänden führt die IAWR keine eigenen Studien durch. Sie betreibt aber eine gezielte Informationspolitik, um die Interessen ihrer Mitglieder zu vertreten; diese gemeinsame Informationspolitik hat sich im Hinblick auf die Kosten als besonders effektiv erwiesen.
Besondere Erwähnung verdienen hier die beiden Rheinmemoranden, die die IAWR veröffentlicht hat. Das erste wurde 1973 veröffentlicht und beeinflußte mit seinen Leitsätzen und Grenzwertfestsetzungen die Zusammenarbeit der Rheinanliegerstaaten im Chemievertrag und die anschließende Politikformulierung auf Gemeinschaftsebene auf entscheidende Weise. Noch beeindruckender ist allerdings die Wirkung, die das zweite Memorandum der IAWR hervorrief. Dieses Memorandum wurde im September 1986 -zwei Monate vor der Brandkatastrophe von Sandoz -veröffentlicht und enthält in zwölf kurzen Statements die zentralen Forderungen der Wasserwerke. Unter „Berufung auf ihre Sachkenntnis“ fordert die IAWR unter anderem in dieser Schrift: „Die Trinkwassergewinnung muß Vorrang vor allen anderen Nutzungen des Rheines haben ... Die Ergebnisse aller Untersuchungen müssen gegenüber den Wasserwerken offengelegt werden... Die höchste Priorität muß die Entfernung von biologisch schwer abbaubaren und gesundheitlich bedenklichen Stoffen haben. ... Deshalb sollten Stoffe, die aufgrund ihrer Toxizität nicht in das Trinkwasser gelangen dürfen, überhaupt nicht in die Gewässer abgeleitet werden.“
Diese Forderungen spiegeln die technischen und ökonomischen Probleme der Wasserwerke bei der Aufbereitung von Trinkwasser wider. Die Frage, ob verschmutzt werden darf, läßt sich jedoch nicht mit Hinweis auf die technische und betriebswirtschaftliche Sachkenntnis der Wasserwerke beantworten -sie erfordert eine normative Klärung. In den traumatischen Wochen nach dem Unfall bei Sandoz wirkten die Aussagen des Memorandums jedoch fast prophetisch. Daher fielen die Forderungen der Wasserwerke bei Politikern und der IKSR auf besonders fruchtbaren Boden. Obwohl die Diskussion über den Vorrang der Trinkwasser-nutzung am Rhein noch auf dem Treffen in Rotterdam am 19. Dezember 1986 heftig umstritten war, findet sich ein Jahr später ebendiese Forderung als zweites explizites Ziel im APR wieder. Die Öffentlichkeitsarbeit der IAWR hatte somit nicht nur ihr Ziel durchgesetzt, daß die Trinkwassernutzung des Rheins prioritär sein sollte, sondern auch noch erreicht, daß die IKSR und die nationalen Behörden für die Realisierung dieses Zieles verantwortlich wurden
Der Fall der Wasserwerke ist aus folgenden Gründen interessant: Alle Wasserwerke am Rhein haben miteinander vereinbare Interessen. Das macht sie zu idealen grenzüberschreitenden Verbündeten. In Hinblick auf ihre gemeinsamen Ziele schaffen es die Wasserwerke, eine grenzüberschreitende Interessenvertretung zu organisieren, die sich nur mit der Rheinproblematik beschäftigt. Das besondere Bedürfnis der stromabwärts gelegenen Wasserwerke nach dieser Interessenvertretung läßt sich sowohl in der Organisation der IAWR als auch an den Tagungsbeiträgen erkennen. Die Wasserwerke unterstützen sich gegenseitig bei ihren Forderungen und erhöhen dadurch ihre politische Schlagkraft. Diese nutzen sie insbesondere, um auf die politischen Ministertreffen und die Entscheidungsprozesse im Rahmen der IKSR Einfluß zu nehmen. 3. Das international privatrechtliche Vorgehen des Rotterdamer Hafens Die Stadt Rotterdam muß jedes Jahr 23 Millionen Tonnen Schlick aus ihrem Hafen baggern, um dessen Befahrbarkeit zu garantieren. Dieser Schlick konnte bis Ende der siebziger Jahre als Füllmaterial für niedrigliegende Polder verwendet oder auf Felder ausgebracht werden. Anfang der achtziger Jahre wurde seine toxische Belastung jedoch so hoch, daß der größte Teil des Schlammes nicht einmal mehr ins Meer verklappt werden durfte. Am 24. September 1987 wurde die Großdeponie „De Slufter" für den Hafenschlick offiziell in Betrieb genommen; ihr Bau kostete 200 Millionen Gulden -umgerechnet ca. 180 Millionen DM. Um solche Kosten in Zukunft zu vermeiden, konzipierte die Stadt Rotterdam das „Projekt Onderzoek Rhijn" (POR). Das POR kostete 14 Millionen Gulden und besteht aus den drei Säulen technische Untersuchungen, Öffentlichkeitsarbeit und juristische Expertisen.
Ziel der technischen Untersuchungen war es, die Punkteinleitungen zu identifizieren, sie zu quantifizieren und ihren relativen Anteil an der Gesamtheit der Rheinverschmutzung zu bestimmen. Hiermit wurde ein externes Ingenieurbüro beauftragt, das im Namen der Stadt Rotterdam die Verschmutzung des Hauptstromes Rhein und seiner wichtigsten Nebenflüsse untersucht hat. Auf mehreren Versuchsfahrten wurden dabei an 410 Punkteinleitungen und 105 kleinen Seitenflüssen und Bächen insgesamt 7 600 Proben entnommen. Auf der Basis der Analysen und Frachtberechnungen hatte die Stadt Rotterdam bis 1990 die größten Punkteinleiter für fünf Schwermetalle ermittelt und konnte so Kontaminantenbilanzen für den gesamten Rhein aufstellen.
Parallel zu den technischen Untersuchungen beauftragte die Stadt Rotterdam ein PR-Büro damit, Ziele und Aktivitäten des POR in Deutschland, Frankreich und der Schweiz bekanntzumachen, ein gutes Verhandlungsklima mit den Punkteinleitern herzustellen und das allgemeine Bewußtsein zu stärken, wonach eine Verminderung der Schadstoffeinträge nötig ist. Journalisten wurden eingeladen, die Problematik vor Ort in Augenschein zu nehmen; bei Kongressen und Messen waren PR-Fachleute anwesend, um die Auf-merksamkeit auf das Rotterdamer Baggerschlickproblem zu lenken. Dreimal -in den Jahren 1986, 1988 und 1992 -wurden Städte am Rhein auf einer PR-Tour besucht. 1990 ruderte ein Ruderteam des Hafens Rotterdam unter dem Motto „Rotterdam rudert für einen sauberen Rhein“ von Bonn nach Rotterdam. Insgesamt wurden etwa 20 Prozent des POR-Budgets für Public Relations ausgegeben -die Publizität war enorm. Bei diesen Aktivitäten wurde jedoch sorgfältig vermieden, Namen von Einleitern zu nennen, die durch die technischen Untersuchungen des POR identifiziert worden waren.
Die juristischen Expertisen beschränken sich überwiegend auf privatrechtliche Aspekte. Die Wechselbeziehungen zwischen einem Einleiter und der Stadt Rotterdam wurden als die zwischen einer schadensverursachenden Partei und einer schadenserleidenden Partei angesehen. Rotterdam nahm den juristischen Standpunkt ein, daß ein Schadensverursacher auf der Grundlage der unrechtmäßigen Tat für diesen Schaden verantwortlich gemacht werden könne. Hierbei konnte schon auf erste juristische Expertisen aus den Gerichtsverfahren gegen die Kaliminen zurückgegriffen werden, deren Erfolg bei der Konzeption des POR (1984) bereits erkennbar wurde. Die juristische Untersuchung von Mehrtäterschaft und Multikausalität war daher von großer Bedeutung. Aus der Untersuchung erwies sich, daß man in dieser Problematik mit der „Rechtsfigur von Gruppenhandlung mit persönlicher Haftung“ am besten operieren konnte. Wichtigstes Ergebnis der juristischen Expertisen war der Entwurf einer Muster-vereinbarung mit den Punkteinleitern. Erste, noch allgemeine Besprechungen mit Einleitern fanden bereits 1986 statt. Zuerst wurden nur die Messungen hinsichtlich des Umfangs der Einleitungen besprochen und die Probleme des Rotterdamer Hafens mit dem kontaminierten Baggerschlick erläutert. Nachdem in der zweiten Untersuchungsphase die für die Schwermetallbelastungen verantwortlichen Einleiter identifiziert und ihre Einleitungen quantifiziert worden waren, begann die Stadt Rotterdam mit ihren Verhandlungen. Verhandlungspartner waren industrielle Einleiter, ihre entsprechenden Dachverbände, zum Beispiel der Verband der Chemischen Industrie, und Kommunen. Von einem großen Einleiter wurde gefordert, daß er seine Einleitung bis zum Jahre 2002 um denjenigen Prozentsatz reduziere, um den der Rotterdamer Hafenschlick reduziert werden müßte, damit er wieder in der Nordsee verklappt werden kann. Im Gegenzug für eine Reduzierung der Einleitungen bot die Stadt Rotterdam den Verzicht auf Schadensersatzforderungen an. Bis 1994 konnten mit allen großen und einer Vielzahl kleinerer Punkteinleiter Vereinbarungen über eine Reduktion der Einleitungen getroffen werden. Manche dieser Vereinbarungen sind in Verträgen festgelegt worden andere existieren als Garantieerklärungen in einem Brief
Im Gegensatz zu den Gärtnereien und den Wasserwerken litt bei der Sedimentbelastung des Rheines nur eine einzige (und große) Partei unter der grenzüberschreitenden Umweltverschmutzung: der Rotterdamer Hafen. Sein Vorgehen besticht durch seine starke Orientierung an konkreten Zielen, durch den originellen, professionellen und umfassenden Ansatz und die relativ schnellen, beeindruckenden Erfolge. Der Rotterdamer Hafen ließ sich von seiner Regierung vertreten und unterstützte diese wiederum bei ihren Aktivitäten, etwa indem er technische und administrative Ressourcen bereitstellte. Dabei war es ihm wichtig, eigene Erkenntnisse zu sammeln, um „aktiv auftreten und den Entwicklungen kritisch folgen“ zu können. Er versuchte, an grenzüberschreitenden Entscheidungen zur Rheinnutzung -zum Beispiel im Rahmen des APR -zu partizipieren und die ausländische Verwaltung zu sensibilisieren. Gleichzeitig nutzte er gezielt grenzüberschreitende Gerichtsverfahren, um eine eigene Verhandlungsposition aufzubauen und gegebenenfalls Entschädigungen durchzusetzen. Er verwendete erhebliche eigene Mittel auf die Erhebung von Informationen und deren Verbreitung im Ausland. Damit wollte er ein günstiges Verhandlungsklima erzeugen, d. h. gleichgesonnene Gruppen mit entsprechenden Informationen versorgen und die Verschmutzung des Rheins anprangern. Der Rotterdamer Hafen nutzte seine Informationen weiterhin als Tauschobjekt, indem er sich ihre Nichtverbreitung abhandeln ließ. Hierfür trat er in direkte Verhandlungen mit stromaufwärts liegenden Nachfragern von Flußnutzungen.
Innerhalb der relativ kurzen Zeit von zehn Jahren konnte der Rotterdamer Hafen mit Hilfe des POR einen großen Teil seiner Ziele verwirklichen. Allerdings wurden auch die Grenzen eines solchen privatrechtlichen Vorgehens deutlich: Nachdem die juristisch belangbaren Punkteinleiter identifiziert und Reduktionen mit ihnen ausgehandelt waren, rückte die Bedeutung der diffusen Einleiter in den Vordergrund der Rheinbelastung. Die Möglichkeiten der Stadt Rotterdam sind hier nicht so wirksam wie bei den Punktquellen. Es ist daher sicher, daß die Stadt Rotterdam auch weiterhin noch Deponieraum für verunreinigten Hafen-schlick benötigen wird.
IV. Fazit
Die Rheinverschmutzung hatte erhebliche negative ökonomische Auswirkungen auf private Interessen am Unterlauf des Flusses. Nachdem jahrzehntelange zwischenstaatliche Verhandlungen zu keiner wesentlichen Verbesserung der Situation geführt haben, begannen die wirtschaftlich betroffenen Unterlieger, ihre Partikularinteressen im Ausland selber zu vertreten. In Abhängigkeit von ihren jeweiligen Möglichkeiten, kollektiv zu handeln, haben sich alle drei analysierten Interessengruppen dabei eine eigene Strategie maßgeschneidert und eine neue Handlungsebene errichtet, auf der die völkerrechtlichen Lösungsversuche ergänzt werden konnten. Die dynamischen grenzüberschreitenden Aktivitäten von Interessengruppen im Rheineinzugsgebiet beweisen, daß es ein beachtliches Potential für die „Privatisierung“ von internationalen externen Effekten gibt. Wie groß dieses Potential im Einzelfall ist, hängt sowohl von der Natur des jeweiligen Externalitätenproblems ab als auch von den Organisationsmöglichkeiten der betroffenen Interessengruppen im Unter-und im Oberliegerstaat.
Heute ist die Rheinverschmutzung weniger gravierend als noch Mitte der achtziger Jahre. Statt dessen kommt es fast jedes Jahr zu erheblichen Überschwemmungen am Unterlauf des Flusses. Die Hauptursache der Überschwemmungen liegt darin, daß puffernde Überschwemmungsgebiete am Oberlauf häufig nicht mehr existieren, weil sie von den Ufergemeinden als Bauland freigegeben (und verkauft) worden sind. Da die nationalen Regierungen nur wenig Einfluß auf die örtlichen Bebauungspläne haben, werden sich die Verhandlungen zwischen ihnen wahrscheinlich entsprechend hinziehen. Den im Rahmen der Rheinverschmutzung gemachten Erfahrungen würde es entsprechen, nicht (nur) die nationalen Regierungen miteinander verhandeln zu lassen, sondern (auch) die wirtschaftlich betroffenen Gemeinden. Regierungsaktivitäten könnten sich darauf konzentrieren, die Verhandlungen zwischen Oberliegern und Unterliegem zu ermöglichen und ihren Ablauf möglichst reibungsfrei zu gestalten.