I. Einleitung
Das Konzept des Rent-Seeking ist als eine Form des gesellschaftlichen Verteilungskonfliktes bisher nur ansatzweise auf die Situation in Ländern der Dritten Welt übertragen und nur zum Teil für die fehlenden Entwicklungserfolge dieser Länder verantwortlich gemacht worden Die Analysen des Rent-Seeking beschränken sich vielmehr vorwiegend auf weitgehend demokratische und rechtsstaatliche Situationen in den westlichen Industrieländern. Unter Rent-Seeking -im spanischsprachigen Raum wird auch die Bezeichnung , rentismo‘ verwendet -kann man vereinfachend die vielfältigen Bemühungen verstehen, staatliche Eingriffe in die marktwirtschaftliche Allokation herbeizuführen und sich die hierdurch künstlich geschaffenen (Renten-) Einnahmen anzueignen.
Im folgenden werden im Rahmen einer politökonomischen Betrachtung die zahlreichen gesellschaftlichen Rent-Seeking-Aktivitäten und deren Auswirkungen in den Ländern Lateinamerikas analysiert. Hier soll gleichzeitig der Versuch unternommen werden, den Ansatz des Rent-Seeking auf die Länder Lateinamerikas zu übertragen, deren politisches System und politische Kultur durch eine wenig ausgeprägte demokratische Tradition, durch eine fehlende oder unzureichende Gewaltenteilung, durch eine weitverbreitete Rechtsunsicherheit und hohe gesellschaftliche Instabilität sowie durch eine Instrumentalisierung des Rechtssystems charakterisiert sind Hierbei wird es von besonderer Bedeutung sein, auf die
Funktionsweise autoritärer politischer Systeme einzugehen, die in vielen Ländern Lateinamerikas zumindest in den grundlegenden Elementen noch immer existieren und die systemimmanent eine redistributive staatliche Wirtschaftspolitik und somit eine spezielle Interessengruppenpolitik erforderlich machen.
Eine Analyse der gesellschaftlichen Rent-Seeking-Aktivitäten soll dazu beitragen zu erklären, warum in vielen Ländern Lateinamerikas in den zurückliegenden Jahrzehnten wirtschaftliches Wachstum und gesellschaftliche Entwicklung weitgehend ausgeblieben sind, die große Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen nicht verringert wurde und die notwendigen Maßnahmen der Struktur-und Anpassungsprogramme nicht oder nur unzureichend durchgeführt wurden. Ohne eine Berücksichtigung dieser politökonomischen Zusammenhänge des Rent-Seeking dürften sich zum einen die vielfachen Widerstände der organisierten Interessengruppen gegen diese erforderlichen Maßnahmen und zum anderen die Ausgrenzung und Benachteiligung großer Teile der Bevölkerung, die sich nicht hinreichend gesellschaftlich organisieren, kaum erklären lassen
II. Sichtweise und Instrumentarium der Neuen Institutionenökonomik
Im Rahmen dieser politökonomischen Analyse wird auf grundlegende Elemente des Instrumentariums und auf die Sichtweise der Neuen Institutionenökonomik zurückgegriffen (u. a. Rent-Seeking, Verfügungs-und Nutzungsrechte [, Property Rights’] und Theorie der Interessengruppen) Die verfügbaren Güter werden als ein Bündel von Verfügungs- und Nutzungsrechten angesehen, die aus den Rechten auf Nutzung, auf Einbehaltung der Erträge, auf 'Veränderung von Form und Substanz und auf Übertragung bestehen Der Tausch von physischen Gütern entspricht dem Tausch von diesen Rechten. Da der Wert der Güter in erheblichem Maße von der Ausgestaltung dieser Verfügungs- und Nutzungsrechte abhängt, hat ein Eingriff in die Verfügungsrechte oder eine Änderung des Systems der Nutzungsrechte (z. B. durch staatliche Intervention) einen spezifischen und in der Tendenz vorhersehbaren Einfluß auf die Allokation der Ressourcen und auf die Verteilung des Einkommens So steigt z. B.der Wert eines Unternehmens beträchtlich an, wenn es für seine Produkte eine Ausnahmegenehmigung von den allgemeinen Import-oder Exportbeschränkungen erhält.
Unter einer Institution werden in einer institutionenökonomischen Betrachtung alle verhaltensleitenden und erwartungsstabilisierenden Strukturen und Regeln verstanden, die dazu beitragen, das Verhalten der Individuen zu stabilisieren und für andere vorhersehbar zu machen. Die Institutionen eröffnen somit einerseits Handlungsmöglichkeiten für die Individuen (positiver Aspekt), beschränken andererseits aber auch deren Handlungsmöglichkeiten (negativer Aspekt). Geht man von den zentralen Verhaltensannahmen der ökonomischen Theorie aus (u. a. zweckrationales Verhalten und Streben des einzelnen nach Nutzenmaximierung), so wird deutlich, daß sich das Verhalten der Individuen aus ihren individuellen Präferenzen sowie den institutionellen Strukturen als Verhaltensmöglichkeiten und -beschränkungen ergibt. Da die individuellen Präferenzen der einzelnen Wirtschaftssubjekte -aus methodologischen Gründen -als weitgehend stabil angenommen werden, läßt sich ein spezifisches Verhalten der Individuen auf die vorliegenden institutioneilen Anreizstrukturen zurückführen und folglich -im Umkehrschluß -beim Vorliegen bestimmter institutioneller Anreize auch tendenziell vorhersagen. Aus diesem Grund steht bei der Neuen Institutionenökonomik die Analyse des institutionellen gesellschaftlichen Umfeldes im Vordergrund.
Das Konzept des Rent-Seeking geht auf Wettbewerbs- und regulierungstheoretische Vorstellungen von Gordon Tullock aus dem Jahre 1967 und Anne O. Krueger aus dem Jahre 1974 zurück und basiert auf einer Analyse der gesellschaftlichen Kosten, die von diskretionären staatlichen Eingriffen in den Wirtschaftsprozeß hervorgerufen werden (z. B. in Form von staatlichen Monopolen) Als Rente werden die Zahlungen an den Rechtsinhaber einer Ressource definiert, die über dem Einkommen liegen, die in der nächstbesten Verwendung der Ressourcen erzielt werden können Renten entstehen vor allem dort, wo staatliche Eingriffe und Regulierungen direkt oder indirekt zu künstlichen Wettbewerbs- und Preisverzerrungen und somit zu staatlich gewährten Einkommens-oder Transfer-zahlungen führen. In dieser Weise begründen gerade staatliche Eingriffe von Politikern und Bürokraten viele neue oder verändern bereits bestehende Eigentumspositionen und schaffen so privilegierte und staatlich geschützte Rentenpositionen.
Das Rent-Seeking kann grundsätzlich von einzelnen Personen (fn^v^ue^es Rent-Seeking) oder aber von gesellschaftlich organisierten Gruppen (kollektives Rent-Seeking) praktiziert werden Beim kollektiven Rent-Seeking, das im weiteren Verlauf im Vordergrund stehen wird, treten die in vielen Ländern Lateinamerikas wichtigen gesellschaftlichen Interessengruppen im gesellschaftlichen Verteilungskampf auf, um eine gruppenspezifische Bevorzugung gegenüber anderen zu erhalten. Die auf Mancur Olson zurückgehende Theorie der Interessengruppen analysiert das Verhalten von Interessengruppen im gesellschaftlichen Prozeß Eine Interessengruppe ist der formale oder informelle Zusammenschluß von Individuen zu einer gesellschaftlichen Gruppe, die weitgehend ähnliche Interessen verfolgen. Die Individuen schließen sich dann zu Interessengruppen zusammen, wenn es gilt, die eigenen Interessen im politischen Prozeß durchzusetzen und distributive Vorteile zu erzielen.
Zu den wichtigen gesellschaftlichen Interessengruppen gehören z. B. die Politiker und Bürokraten, die Unternehmerverbände, die Gewerkschaften und die Parteien. Während die politischen Parteien u. a. aus organisatorischen und historischen Gründen heraus in vielen Ländern Lateinamerikas nur eine vergleichsweise geringe Bedeutung besitzen sind demgegenüber die anderen Interessengruppen von erheblicher Bedeutung im gesellschaftlichen Verteilungskampf. So sind z. B. die öffentlichen Bediensteten in Uruguay traditionell sehr mächtig, und in Kolumbien ist die Gewerkschaft der Staatsbediensteten sehr einflußreich. Auch die Unternehmerverbände (und somit die inländischen und evtl, ausländischen Unternehmer im formalen Sektor) haben z. B. in Venezuela, in Argentinien oder Brasilien einen besonders großen gesellschaftlichen Einfluß Die -häufig staatlichen oder zumindest staatsnahen -Gewerkschaften, die die stark privilegierte Arbeiterschaft im formalen Sektor (die sog. , Arbeiter-Aristokratievertreten, sind in vielen Ländern von erheblicher Bedeutung. Darüber hinaus bilden in den lateinamerikanischen Ländern die traditionellen Großgrundbesitzer (Agrar-Oligarchie) eine nicht unerhebliche Interessengruppe, die ihren traditionell mächtigen Einfluß durch strategische Investitionen in den industriellen Sektor und in den Finanzsektor in vielen Fällen weiterhin aufrechterhalten konnten. Eine lateinamerikatypische mächtige Interessengruppe bildet das Militär, das seit den Unabhängigkeitskriegen zu Anfang des 19. Jahrhunderts eine umfassende gesellschaftliche Machtposition besitzt. Diese kommt u. a. darin zum Ausdruck, daß das Militär häufig zur , Wahrung der nationalen Sicherheit' mit weitreichenden Sonderbefugnissen (so z. B. einem Vetorecht für bestimmte politische Entscheidungen) ausgestattet ist und umfangreiche gesellschaftliche Privilegien genießt. In einigen Ländern Lateinamerikas (und noch mehr in Zentralamerika) können noch heute bestimmte politische und wirtschaftspolitische Entscheidungen nicht ohne Zustimmung des Militärs getroffen werden.
III. Die gesellschaftliche Bedeutung des Rent-Seeking
Wenn man die oben dargelegte institutionenökonomische Sichtweise zugrunde legt, so läßt sich das Rent-Seeking als ein Vorgang bezeichnen, bei dem im politisch-bürokratischen Prozeß (d. h. auf dem politischen Markt) individuell oder kollektiv Einfluß auf die Veränderung der Verfügungsund Nutzungsrechte zu nehmen versucht wird. Während es auf dem ökonomischen Markt zu einem in der Regel freiwilligen Tausch von Rechten zwischen prinzipiell gleichgeordneten Wirtschaftssubjekteri kommt, findet auf dem politischen Markt' eine Beeinflussung bzw. Veränderung der Verfügungsund Nutzungsrechte durch Wirtschaftssubjekte statt, die anderen hoheitlich übergeordnet sind. Das Rent-Seeking bezeichnet somit -allgemein gesprochen -das Ausnutzen politischer Einkommenserzielungsmöglichkeiten zur Aneignung stabiler politischer Renten, das Profit-Seeking hingeger das Ausnutzen ökonomischer Einkommenserzielungsmöglichkeiten zur Erzielung temporärer ökonomischer Renten.
Eine solche hoheitliche Macht zur Beeinflussung bzw. Veränderung der Eigentumsrechte besitzen die Politiker und Bürokraten, die per Gesetz oder per Verordnung einseitig Anordnungen treffen und -erforderlichenfalls -mit staatlicher Zwangs-gewalt ausführen können, die dann für die übrigen Wirtschaftssubjekte verbindlich sind. Auf diese Weise können sie in erheblichem Umfang auf die Verfügungs-und Nutzungsrechte der Individuen Einfluß nehmen. Da den Politikern und Bürokraten aber auch zum Teil erhebliche Ermessensund Entscheidungsspielräume eingeräumt werden, innerhalb derer ihre hoheitlichen Handlungen nur unzureichend kontrolliert werden können, verbleiben ihnen relativ große und willkürlich nutzbare Handlungsmöglichkeiten. Aufgrund der Schwächen der politischen Systeme (so u. a. die fehlende oder unzureichende Gewaltenteilung, das fehlende Rechtsstaatsprinzip, das extreme Übergewicht der Exekutive sowie die Abhängigkeit der Judikative) müssen die Politiker und Bürokraten tatsächlich nur eine geringe Kontrolle ihres Verhaltens befürchten, so daß sie in vielen Fällen weitgehend willkürlich handeln und somit auch einseitig Eigentumsrechte sowohl zu-als auch aberkennen können. Auf diese Weise werden die Politiker und Bürokraten die zentralen Akteure im gesellschaftlichen Verteilungskampf, in dem das Zusammenspiel zwischen den Verfügungs-und Nutzungsrechten und dem Rent-Seeking von zentraler Bedeutung ist Die Bezeichnung Rent-Seeking hat im Laufe der Zeit eine Ausdehnung erhalten, die in der weiten Begriffsfassung von James M. Buchanan zum Ausdruck kommt: „ The term rent seeking is designed to describe behavior in institutional settings where individual efforts to maximize value generate social waste rather than social surplus.“ Denn Gegenstand der lobbyistischen Aktivitäten verschiedener Gruppen sind nicht allein Monopolgewinne und -renten, sondern alle Arten von staatlich gewährten Einkommenszahlungen und direkten Privilegierungen, die unter Umgehung oder Verzerrung des ökonomischen Marktes im politisch-bürokratischen Prozeß zustande kommen. Es geht folglich um alle Arten von Einkommen, die nicht über den ökonomischen Markt geschaffen, sondern aufpolitischem Wege umverteilt werden.
In dem Maße, in dem nun von den gesellschaftlichen Gruppen Aufwendungen getätigt werden,. um die politischen Entscheidungen so zu beeinflussen, daß gerade sie z. B. von einem staatlichen Eingriff profitieren, kommt es zu einer Allokation von volkswirtschaftlichen Ressourcen, die von den eigentlichen produktiven Tätigkeiten auf dem wirtschaftlichen Markt abgezogen und in den politischen Marktgelenkt werden. Da das Rent-Seeking nur eine , aufwendige und einseitige Umverteilung der bisherigen Einkommen darstellt, ist es gesellschaftlich weitgehend unerwünscht.
Diese Rent-Seeking-Aktivitäten werden dann einen erheblichen Umfang einnehmen, wenn die politischen Möglichkeiten der Einkommenserzielung größer und lukrativer sind als die ökonomischen Möglichkeiten der Einkommenserzielung. Wenn die institutionellen Strukturen (z. B. das politische System) und die staatliche Wirtschaftspolitik dazu beitragen, daß die politischen Einkommen die ökonomischen übersteigen, so führt dieses gleichzeitig zu dem unerwünschten Ergebnis, daß in der gesamten Gesellschaft die unproduktiven Rent-Seeking-Aktivitäten die produktiven Profit-Seeking-Aktivitäten übersteigen Die Erkenntnis ist entscheidend, daß die Rent-Seeking-Aktivitäten in direkter Weise vom Umfang und von der Art der hoheitlichen Macht der Politiker und Bürokraten sowie von ihrem Entscheidungs-und Ermessensspielraum abhängen Daher sind gerade in den Ländern Rent-Seeking-Aktivitäten in einem erheblichen Ausmaß zu erwarten, in denen z. B. umfangreiche staatliche Regulierungen der privatwirtschaftlichen Aktivitäten vorgenommen, eine Vielzahl von staatlichen bzw. halbstaatlichen Unternehmungen betrieben und ausgedehnte öffentliche Verwaltungsapparate unterhalten werden „Da der Staat in vielen Ländern Lateinamerikas wichtigster Auftraggeber der Wirtschaft ist, haben sich Beziehungen zu dem Unternehmenssektor etabliert, die mit dem Begriffrentismo charakterisiert werden: sie sind Quelle relativ gesicherter , Renteneinkommen ohne angemessene eigene Leistung. Davon profitieren Beamte, Politiker und Unternehmen Es ist daher nicht verwunderlich, daß die wirtschaftlichen Systeme in vielen Ländern Lateinamerikas auch als Rentenökonomien (, economias rentistasf bezeichnet werden Da der Umfang und die Bedeutung des Rent-Seeking in erheblichem Maße vom institutionellen gesellschaftlichen Umfeld bestimmt werden, sind die autoritären politischen Systeme in den Ländern Lateinamerikas bei der Analyse des Rent-Seeking mit zu berücksichtigen.
IV. Die Funktionsweise autoritärer politischer Systeme
In autoritären politischen Systemen müssen die regierenden Politiker -aus dem Funktionserfor-dernis dieses politischen Systemtyps heraus -sich stets um ihr persönliches Überleben sowie um eine hinreichende politische Unterstützung durch die mächtigen gesellschaftlichen Gruppen bemühen. Hierfür dient der -auch häufig zu beobachtende -Austausch von unmittelbarer materieller Besser-stellung gegen politische Unterstützung, der daher die prinzipielle autoritäre Herrschäfts-und Legitimationsstrategie bildet. Die regierenden Politiker werden zur Stabilisierung eines autoritären politischen Systems und zur eigenen Machterhaltung tendenziell eine Politik, der gezielten staatlichen Umverteilung (v. a. eine spezielle Interessengruppenpolitik) und somit eine primär redistrihutiv ausgerichtete staatliche Wirtschaftspolitik betreiben
Aus diesem Funktionserfordernis autoritärer politischer Systeme heraus folgt, daß sich die regierenden Politiker und Bürokraten gegen jegliche Beschränkungen ihrer Handlungsmöglichkeiten und somit ihrer willkürlichen Veränderungsmöglichkeiten der individuellen Verfügungs-und Nutzungsrechte zur Wehr setzen (müssen) und sich jederzeit die Möglichkeit einer machtpolitisch motivierten Neu-oder Umdefinition der Eigentumsrechte offenhalten (müssen). Autoritäre politische Systeme sind daher mit einer gewaltenteiligen Kontrolle und rechtsstaatlichen Prinzipien, die die unbegrenzte und willkürliche Herrschaft des Menschen (, rule ofman“) durch die vorhersehbare Herrschaft des Rechts (, rule of law‘) ersetzen, grundsätzlich unvereinbar.
Für den wirtschaftlichen Bereich folgt hieraus zwangsläufig, daß die Politiker und Bürokraten eben keinen unpersönlichen Marktmechanismus zulassen werden, sondern sich stets bemühen, möglichst viele gesellschaftliche Entscheidungen zu personalisieren und zu politisieren und so von sich persönlich abhängig zu machen. Wie schon Niccolö Machiavelli im Jahre 1513 erkannt hat, sind hierbei ein gewisses Maß an Unberechenbarkeit und staatliche Willkür notwendige zentrale Herrschaftselemente. Auf diese Weise ist es ihnen möglich -und machtpolitisch auch erforderlich -, ihre persönliche Allzuständigkeit“ in allen wichtigen gesellschaftlichen Fragen aufrechtzuerhalten und ihre Handlungen möglichst wenig vorhersehbar zu machen. Die Vielzahl der dirigistischen und diskretionären staatlichen Eingriffe in den Wirtschaftsprozeß und die , Politisierung der Wirtschaft“ (u. a. staatliche Devisenbewirtschaftung, umfangreiche Import-und Exportbeschränkungen, staatliche Preisreglementierungen) in vielen Ländern Lateinamerikas folgen daher notwendigerweise aus einer solchen autoritären Herrschaftsstrategie. Auf diese Weise werden die politischen gegenüber den ökonomischen Möglichkeiten der Einkommenserzielung erhöht, und eine stetige und vorhersehbare staatliche (Wirtschafts-) Politik kann kaum erwartet werden.
In statischer Sicht ist Rent-Seeking somit Ausdruck des gesellschaftlichen Verteilungskampfes um bereits bestehende Rentenpositionen, in dynamischer Sicht aber auch Ausdruck der Bemühungen, diese rentenversprechenden Positionen durch staatliche Eingriffe erst künstlich herbeizuführen (, Rentenschaffungbzw.seine einmal erreichte Position abzusichern (, Rentenverteidigung‘). Die gesellschaftliche Dynamik dieses -wie Hernando De Soto sich treffend ausdrückt -gesellschaftlichen „Umverteilungskriegs ergibt sich daraus, daß ein einzelner staatlicher Eingriff und die mit ihm verbundene privilegierte Behandlung (in Form von direkter Rentengewährung oder Bevorzugung im Wettbewerb) vielfältige weitere Rent-Seeking-Aktivitäten auf unterschiedlichen Ebenen und zu verschiedenen Zeiten hervorrufen. Die vielen gesellschaftlichen Gruppen werden sich daher organisieren und an die Politiker und Bürokraten mit distributiven Forderungen herantreten. Diese wiederum werden jenen Interessengruppen in ihren Wünschen nach Privilegierung entgegenkommen, auf die sie machtpolitisch angewiesen sind. Auf diese Weise entsteht ein dynamisches Zusammenspiel von Anbietern von und Nachfragern nach staatlich regulierenden und rentenverschaffendenEingriffen, das zwar dazu beiträgt, das autoritäre politische System zu stabilisieren, und den Regierenden ihre Macht sichert, das aber -wie im folgenden noch gezeigt wird -kaum die erforderlichen Anreize für wirtschaftliches Wachstum und gesellschaftliche Entwicklung schafft.
Der vierwöchige Streik der privilegierten Arbeiter des staatlichen brasilianischen Erdölkonzerns (Petrobras) im Mai 1995 richtete sich gegen die Politik der Deregulierung und Privatisierung des Staatspräsidenten Fernando Henrique Cardoso und insbesondere gegen die hiermit verbundene Abschaffung der umfangreichen Privilegien für die dort beschäftigten Arbeitnehmer. Dieser politische Streik hatte weniger die geforderten Lohnerhöhungen von 12-16 Prozent als vielmehr die Sicherung des eigenen sozialen Besitzstandes zum Ziel In gleicher Weise sind auch die zahlreichen Widerstände einzelner Interessengruppen in vielen Ländern Lateinamerikas gegen weitere Reformmaßnahmen, die seit Anfang der achtziger Jahre schrittweise im Zuge der Struktur-und Anpassungsprogramme durchgeführt wurden, mit einer solchen Rentenverteidigung mächtiger gesellschaftlicher Gruppen zu erklären. Auf diese Weise werden die dringend erforderlichen Reformmaßnahmen, wie z. B. die Privatisierung der defizitären Staatsbetriebe, die Abwertung der lange Zeit überbewerteten heimischen Währung sowie die Liberalisierung und Deregulierung der Wirtschaft, erheblich verzögert bzw. ganz verhindert. Es ist hierbei entscheidend zu erkennen, daß der größte Widerstand gegen die erforderlichen strukturellen Anpassungsmaßnahmen nicht von den Ärmsten kommt, da diese sich nicht hinreichend organisieren und so ihren Einfluß geltend machen können, sondern vielmehr von denjenigen Bevölkerungsgruppen, die bisher weitgehend privilegiert waren und nun ihre bisherigen Privilegien gefährdet sehen
Die Dynamik des gesellschaftlichen Rent-Seeking besteht folglich darin, daß sowohl ein einzelner bereits bestehender staatlicher Eingriff als auch allein die Möglichkeit, einen solchen potentiellen Eingriff durch politisches Aktivwerden' zu seinen Gunsten herbeizuführen, letztlich eine Vielzahl von weiteren Rent-Seeking-Aktivitäten hervorruft. Auf diese Weise wird ein Prozeß des Suchens neuer und des Verteidigens bereits bestehender Sondervorteile einsetzen, der sich soweit , hoch-schaukeln wird, daß sich letztlich alle gesellschaftlichen Gruppen in ihren distributiven Wünschen gegenseitig neutralisieren und dieses , Umverteilungsgeflecht von vielen gar nicht mehr durchschaut wird. Da diese Aktivitäten meist nicht darauf gerichtet sind, die anfänglichen Regulierungen und Vergünstigungen abzubauen und in diesem Sinne ursachenbeseitigend zu wirken, sondern diese vielmehr durch zusätzliche Eingriffe zu kompensieren bzw. auszugleichen, entsteht so eine Dynamik zunehmender interventionistischer Staats-eingriffe bzw. eine Interventionsspirale. Da letztlich die von der einen Gruppe auf dem politischen Markt erkämpften Vorteile meist von einer anderen Gruppe egalisiert werden, sind die positiven Verteilungswirkungen für jede Gruppe eher gering. Für die gesamte Volkswirtschaft steigen hingegen die Regulierungsdichte und die Komplexität der gesetzlichen Bestimmungen stark an und führen so nicht nur zu umfangreichen Fehlallokationen, sondern letztlich auch zu einer gesellschaftlich unerwünschten Verzerrung der gesellschaftlichen Anreizstrukturen .
In ordnungstheoretischer Sichtweise wird deutlich, daß die marktliche Koordination, die durch dezentrale und freiwillige Entscheidungen gleichgeordneter Wirtschaftssubjekte charakterisiert ist, durch das Verhandlungsprinzip abgelöst wird. Dieses Verhandlungsprinzip, das durch zentrale Verhandlungen zwischen gesellschaftlich unterschiedlich mächtigen Gruppen gekennzeichnet ist, wird so zum dominierenden gesellschaftlichen Koordinationsprinzip. Dieses Verhandlungsprinzip, nicht aber das marktliche Koordinationsprinzip, dürfte daher für die ausbleibenden Entwicklungsfortschritte und für den andauernden gesellschaftlichen Immobilismus von Wirtschaft und Gesellschaft in vielen Ländern Lateinamerikas in den zurückliegenden Jahrzehnten verantwortlich sein. Gerade hierin dürfte ein zentrales Politikversagen in den Ländern Lateinamerikas liegen, das sicherlich in erheblichem Maße auch auf die Funktionslogik der autoritären politischen Systeme zurückzuführen ist.
V. Auswirkungen des gesellschaftlichen Rent-Seeking
1. Verzerrung der gesellschaftlichen Anreiz-strukturen Es ist -nicht zuletzt seit Douglas C. North -bekannt, daß die institutioneilen Strukturen in erheblichem Maße das wirtschaftliche Wachstum und die gesellschaftliche Entwicklung bestimmen Die institutionellen gesellschaftlichen Anreize beeinflussen nicht nur das Verhalten der Wirtschaftssubjekte, sondern legen auch die relative Vorteilhaftigkeit verschiedener Aktivitäten in gesamtwirtschaftlicher Hinsicht fest Folglich ent- scheiden diese institutioneilen Strukturen darüber, ob sich bestimmte Aktivitäten für die Gesellschaft als produktiv (d. h. unternehmerische Tätigkeit im Sinne Schumpeters), unproduktiv (d. h. Rent-Seeking-Aktivitäten) oder gar als destruktiv (in der Regel Kriegshandlungen) erweisen.
Wenn ein solches Rent-Seeking-Verhalten von allen gesellschaftlich wichtigen Gruppen praktiziert wird, dürfte es durch die oben dargelegte Dynamik eine so große gesellschaftliche Bedeutung erreichen, daß es alle anderen (insbesondere produktiven) Tätigkeiten langfristig verdrängt. In einem solchen Falle ließe sich dann von einer „Rent-Seeking Society" sprechen, in der sich letztlich nur noch die Aktivitäten auf dem politischen Markt‘ auszahlen. Folglich werden alle volkswirtschaftlichen Ressourcen in eben diese Verwendung gelenkt
Hieraus folgt dann auch, daß sich die politischen Strukturen verkrusten und die Gesellschaft unfähig wird, auf ein sich veränderndes wirtschaftliches und politisches Umfeld angemessen zu reagieren. Die relativ späte und zum Teil nur durch den Druck der äußeren Umstände hervorgerufene Abkehr vieler Länder Lateinamerikas von der interventionistischen Entwicklungsstrategie ist Ausdruck einer solchen strukturellen Verkrustung und der gesellschaftlichen Immobilität .
Es ist nun wichtig zu erkennen, daß von einem primär auf Machterhaltung und Selbstbereicherung ausgerichteten Handeln von Politikern und Bürokraten in autoritären politischen Systemen realistischerweise kaum zu erwarten ist, daß sie die für wirtschaftliches Wachstum und gesellschaftliche Entwicklung erforderlichen Anreize richtig setzen, da sie eher an stabilisierender Umverteilung als an wirtschaftlichem Wachstum und gesellschaftlicher Entwicklung interessiert sind. In diesem Sinne weist auch die Weltbank in ihren jüngsten Weltentwicklungsberichten auf die Verantwortung der nationalen Wirtschaftspolitik für den wirtschaftlichen Erfolg hin Daher spricht Manfred Wöhlcke auch zu Recht davon, daß es in Lateinamerika nicht an der gesellschaftlichen Dynamik an sich fehlt, sondern an der richtigen Lenkung dieser Anstrengungen auf eine Überwindung der Unterentwicklun
Und Hartmut Sangmeister hebt hervor, daß „die überall in der Region (d. h. Lateinamerika; d. Verf.) bestehenden gravierenden Defizite in der Erfüllung des sozialstaatlichen Auftrags vor allem eine Frage der Fehlleitung, nicht des Fehlens öffentlicher Mittel“ sind. 2. Verdrängung der wirtschaftlichen Aktivitäten in den informellen Sektor Die Verzerrung der gesellschaftlichen Anreiz-strukturen führt auch dazu, daß ein großer Teil der wirtschaftlichen Aktivitäten in den informellen Sektor abgedrängt werden, der in vielen Ländern daher bis zu 50 Prozent des Bruttoinlandsproduktes erreicht In vielen Ländern Lateinamerikas muß ein unverhältnismäßig hoher Aufwand betrieben werden, damit die für die wirtschaftlichen Aktivitäten im formalen Sektor notwendigen Verfügungs-und Nutzungsrechte von staatlicher Seite anerkannt und auch gesellschaftlich durchgesetzt werden können. Hierfür sind zum Teil beachtliche Zeit- und Ressourcenkosten aufzuwenden, vielfach sind diese -wie Hernando De Soto sich ausdrückt -„Kosten der Formalität“ zum Teil sogar so prohibitiv hoch, daß die einzelnen potentiellen Gewerbetreibenden diese künstlich aufgerichteten und zum Teil willkürlich veränderten politischen'
bürokratischen Hürden“ nicht überwinden und können.
Diese Diskriminierung der Informellen ist politik-bedingt und versperrt vielen Menschen den Zugang zu den formalen gesellschaftlichen Institutionen, die die Kosten des gesellschaftlichen Wirtschaftens verringern (z. B. Zugang zu formalen Märkten und zu den offiziellen Kreditinstituten sowie die Möglichkeit des staatlichen Rechtswe-ges) Der Zugang zu den formalen Institutionen wird von den Regierenden aus Motiven des Machtgewinns bzw. -erhalts instrumentalisiert, und den gesellschaftlich nicht hinreichend Organisationsfähigen verbleibt der informelle Sektor als einziger und letzter Ausweg. So sind z. B. die im informellen Sektor Beschäftigten aufgrund fehlender Sicherheiten von den Kreditmöglichkeiten im formalen Sektor ausgeschlossen und daher auf die erheblich teureren informellen Geldverleiher angewiesen. Hieran wird deutlich, daß die Ärmsten durch die Verdrängung in den informellen Sektor einer politischen Diskriminierung und aufgrund der ineffizienteren Wirtschaftsweise im informellen Sektor einer ökonomischen Diskriminierung unterliegen und so in ihren eigenen Anstrengungen, ihrer Armut zu entrinnen, noch zusätzlich und absichtlich behindert werden
Es kommt zu dem für viele Entwicklungsländer typischen , Basarkapitalismus‘ -nicht weil die Menschen für eine Marktwirtschaft nicht fähig wärn, sondern gerade weil sich die Menschen rationalerweise in ihrem Verhalten an die gesellschaftlichen Strukturen anpassen Auch eine Rückkehr zur Naturaltauschwirtschaft oder zur Subsistenzwirtschaft kann -angesichts willkürlich erpressender oder enteignender öffentlicher Amtsträger -für viele durchaus eine rationale Überlebensstrategie sein An eigener Initiative und eigenen Anstrengungen zur Verbesserung ihrer Situation fehlt es den Informellen jedenfalls nicht. 3. Umfangreiche Kapitalflucht Aufgrund der unterschiedlichen Renditeerwartungen des Kapitals im Vergleich zwischen Industrie-und Entwicklungsländern wäre -nach den Vorstellungen der traditionellen neoklassischen Wachstumstheorie und bei sonst vergleichbar stabilen gesellschaftlichen Verhältnissen -eigentlich mit erheblichen Kapitalströmen in die Länder der Dritten Welt zu rechnen Demgegenüber ist in der Vergangenheit ein enormer Abfluß privaten Kapitals aus diesen Ländern festzustellen, gleichzeitig hat die Auslandsverschuldung zugenommen. Schätzungen zufolge dürften in den Jahren von 1973 bis 1985 bis zu 151 Mrd. US-Dollar aus den lateinamerikanischen Ländern geflossen sein für Brasilien wird von der Stiftung Getulio Vargas die Kapitalflucht allein für das Jahr 1989 auf 10, 4 Mrd. US-Dollar beziffert Das erhebliche Ausmaß der Kapitalflucht wird bei einem Vergleich mit der Auslandsschuld dieser Länder deutlich: Die Kapitalflucht macht -nach Untersuchungen von Manuel Pastor -über 40 Prozent der Auslandsschulden der lateinamerikanischen Länder aus
Dieses enorme Ausmaß der Kapitalflucht läßt die unterschiedlichen Renditen (ökonomischer Aspekt) in den Hintergrund treten und kann als Hinweis auf die unbefriedigende und insbesondere in hohem Maße instabile gesellschaftliche Situation in diesen Ländern aufgefaßt und mit der Weltbank als ein „Symptom für gesamtwirtschaftliches Fehlverhalten ^ bezeichnet werden (politischer Aspekt). Die auf den ersten Blick scheinbar paradox anmutende Situation von steigender Auslandsverschuldung bei gleichzeitig hoher privater Kapitalflucht wird von Alberto Alesina und Guido Tabellini daher auch mit der politischen Instabilität in diesen Ländern bei großer innenpolitischer Polarisierung erklärt Aus institutionenökonomischer Sicht läßt sich die Kapitalflucht folglich als die Suche des Kapitals nach einem sicheren institutioneilen Umfeld sowohl in räumlicher (vielfach die Schweiz) als auch in währungstechnischer Hinsicht (US-Dollar oder Schweizer Franken) auffassen. Die umfangreiche Kapitalflucht ist daher als ein Versuch der Individuen anzusehen, die vielfältigen staatlichen Zugriffsmöglichkeiten (z. B. Besteuerung und -im schlimmsten Fall -Enteignung) auf das private Kapital zu vermeiden und somit den staatlichen Eingriffen in die individuellen Verfügungs- und Nutzungsrechte zu entgehen.
VI. Politischer Handlungsbedarf
Diese Einschätzung des Rent-Seeking als ein gesellschaftlich unerwünschtes Verhalten beruht auf einer gesamtwirtschaftlichen Betrachtungsweise. Demgegenüber ist in einer einzelwirtschaftlichen Sichtweise das Rent-Seeking für jeden einzelnen , Rentensucher 1 wiederum eine individuell rationale Verhaltensweise. Hieran wird deutlich, daß die gesellschaftliche Ordnung nicht die erforderlichen Anreize bereithält, die ein einzelwirtschaftlich rationales Verhalten auch zu einem gesamtwirtschaftlich produktiven Verhalten werden läßt. Hieraus erwächst die Notwendigkeit einer gesellschaftlichen Ordnungspolitik, die die gesellschaftlichen Anreizstrukturen so verändert, daß individuell rationales Verhalten auch dem Wohl der Allgemeinheit dient. Es ist das bleibende Verdienst von Adam Smith, mit seinem Werk , An Inquiry into the Nature and the Cause of the Wealth of Nations 4 im Jahre 1776 die beste Lösung für dieses Problem dargelegt zu haben.
In den achtziger Jahren haben die meisten Länder Lateinamerikas ihre institutionellen Strukturen in Richtung auf eine demokratisch-partizipative Gesellschaftsordnung und eine eher marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung hin verändert und bisher auch durchaus erste ermutigende wirtschaftliche und politische Erfolge erzielt So deutet z. B.der große Zufluß ausländischen Kapitals in die Länder Lateinamerikas (v. a. Argentinien, Brasilien, Mexiko und Chile) seit Anfang der neunziger Jahre auf eine Verbesserung der wirtschaftlichen Fundamentaldaten hin und kann als Vertrauensbeweis sowohl der Inländer (bei Rückgang der Kapitalflucht und Abzug des Kapitals von den Auslandskonten) als auch der Ausländer (im Falle zusätzlichen Auslandskapitals) interpretiert werden.
Sowohl die politische als auch die wirtschaftliche Ordnung bedürfen nun Mitte der neunziger Jahre einer institutionellen Absicherung, um eine Rückkehr zu autoritären politischen Regimen und einen Rückfall in eine populistische Politik zu verhindern und die weitverbreitete und entwicklungshemmende gesellschaftliche Rechtsunsicherheit zu verringern. Aus institutionenökonomischer Sicht bietet sich für den politischen Bereich vor allem die Einführung rechtsstaatlicher und demokratischer Elemente an. Zentrale Elemente des Rechtsstaates sind die Bindung aller staatlichen Gewalt an Recht und Gesetz und eine gewaltenteilige Kontrolle allen staatlichen Handelns, ein funktionsfähiges und unabhängiges Rechtssystem, ein gesetzmäßiges und nachvollziehbares Verwaltungshandeln sowie ein wirksamer Schutz des einzelnen vor der Macht des Staates Nur wenn die tendenziell unkontrollierbare (und in hohem Maße mißbrauchsgefährdete) , rule of man" durch eine regelgeleitete und vorhersehbare , rule of law‘ ersetzt wird, sind die grundlegenden institutionellen Voraussetzungen für eine dauerhafte gesellschaftliche Entwicklung gegeben.
Die Rent-Seeking-Aktivitäten und der Einfluß der Interessengruppen können dauerhaft nur dadurch verringert werden, daß sich der Staat selbst in seinem Einflußbereich und in seiner Machtfülle glaubhaft begrenzt und jegliche diskretionären Eingriffe unterläßt, die bestimmte gesellschaftliche Gruppen besserstellen können. Wie oben dargelegt, führt eine tatsächliche oder auch nur eine potentielle staatliche Bevorzugung aufgrund der Eigendynamik des politischen Marktes zu nichtendenwollenden Rent-Seeking-Aktivitäten der verschiedenen Interessengruppen, die sich gegenseitig in ihrer kollektiven Vorteilssuche zu übertreffen suchen. Hieraus folgt, daß ein , starker Staat‘ ein sich selbst beschränkender und weitgehend regelgeleiteter Staat ist, der sich nicht von den verschiedenen gesellschaftlichen Interessengruppen instrumentalisieren und so zur Befriedigung von Partikularinteressen mißbrauchen läßt.
Im wirtschaftlichen Bereich wären die Einführung marktlicher und dezentraler Strukturen, die Deregulierung und Liberalisierung des Wirtschaftslebens sowie eine konsequente Privatisierung der -meist defizitären -Staatsbetriebe zu empfehlen, um auf diese Weise auch die unproduktiven politischen Einkommenserzielungsmöglichkeiten zu verringern und die wirtschaftlichen Eigenanstrengungen zu belohnen. Der Verbesserung der institutioneilen gesellschaftlichen Anreizstrukturen kommt hier die zentrale Bedeutung zu. Das Konzept der Sozialen Marktwirtschaft mit seinen marktlichen und freiheitlichen Strukturen sowie einer zielgruppenorientierten sozialen Absicherung kann daher auch den Ländern Lateinamerikas empfohlen werden