I. VSBM-Politik — eine bescheidene Bilanz
Die Stockholmer Konferenz über militärische Vertrauens-und Sicherheitsbildende Maßnahmen (VSBM) ist am 22. September 1986 zu Ende gegangen. Die Diplomaten der 35 KSZE-Staaten (alle europäischen außer Albanien, die USA und Kanada) erreichten nach einem furiosen Endspurt ein Schlußdokument, in dem neue, weiterführende VSBM für Europa vereinbart wurden. Ist das Ziel politischer Vertrauensbildung mit Hilfe militärischer VSBM damit erreicht worden? Welches sind die Bestimmungsfaktoren für die Schwierigkeiten, derartige Maßnahmen zu verhandeln? Wodurch ist der Erfolg bzw. Mißerfolg dieser Politik bestimmt?
Die beteiligten Delegationen aus dem Westen, Osten und der Gruppe neutraler und nichtpaktgebundener Staaten (N +N-Staaten) legten auf der „Konferenz über Vertrauens-und Sicherheitsbildende Maßnahmen und Abrüstung in Europa“ (KVAE), die im Januar 1984 ihre Verhandlungen aufgenommen hatte, umfangreiche, im einzelnen sehr unterschiedliche VSBM-Vorschläge vor. Bis zum Sommer 1986 deuteten alle Anzeichen auf ein Scheitern der Konferenz, obwohl im zweiten Jahr endlich Bewegung in die Verhandlungen gekommen war, indem sich die unterschiedlichen Ausgangspositionen teilweise annäherten, sich die Arbeitsweise intensivierte und die inhaltlichen Verhandlungen besonders 1986 konzentrierter wurden. Allem Pessimismus zum Trotz schafften die Verhandlungsdelegationen in der letzten Runde den Durchbruch. Im Schlußdokument der KVAE vom 22. September 1986 sind folgende Maßnahmen beschlossen worden 1. Bekräftigung des Gewaltverzichts entsprechend den Formulierungen der Charta der Vereinten Nationen und der Helsinki-Schlußakte; 2. Verpflichtung zur Manöverankündigung 42 Tage im voraus, wenn mindestens 13000 Mann oder 300 Kampfpanzer beteiligt sind (+ Sonderregelungen für amphibische und Luftlandeübungen);
3. Verpflichtung zur Einladung von Beobachtern zu ankündigungspflichtigen Manövern, an denen mehr als 17000 Mann beteiligt sind, (4-Sonderregelungen für amphibische und Luftlandeübungen sowie Truppenverlegungen in den VSBM-Geltungsbereich; zahlreiche Beobachtungsmodalitäten); 4. Verpflichtung, bis zum 15. November eines Jahres einen Manöverkalender über meldepflichtige militärische Aktivitäten bekanntzugeben, die für das folgende Jahr geplant sind;
5. Beschränkungsmaßnahmen: Manöver mit mehr als 40000 Mann sind nur noch dann zulässig, wenn sie mindestens ein Jahr, mit mehr als 75000 Mann, wenn sie mindestens zwei Jahre im voraus angekündigt werden;
6. Überprüfung der Einhaltung der VSBM-Bestimmungen (Verifikation) durch Inspektion „vor Ort“ zu Lande oder aus der Luft. Jedes Land muß pro Jahr drei Inspektionen auf Verlangen zulassen; es besteht keine Möglichkeit, dieses Verlangen zurückzuweisen; die Fahr-/Flugzeuge werden einvernehmlich ausgewählt. Auf der Zweiten KSZE-Folgekonferenz in Madrid hatten die 35 Teilnehmerstaaten im September 1983 das Mandat für die KVAE verabschiedet. Diese gesamteuropäische Konferenz erhielt den Auftrag, schrittweise neue, wirksame und konkrete VSBM zu verhandeln, um das Vertrauen und die Sicherheit der Staaten zu festigen und Fortschritte bei der Abrüstung zu ermöglichen. Die neuen VSBM sollten der bestehenden Pflicht der Staaten zum Gewaltverzicht „Wir29 kung und Ausdruck“ verleihen, um die Gefahr einer militärischen Konfrontation in Europa herabzusetzen 2).
Militärische VSBM sollen demnach zum einen als Vorstufe zur Rüstungskontrolle und Abrüstung dienen; zum anderen sollen VSBM auch einen selbständigen Beitrag zur Sicherheit der Staaten leisten. Im Unterschied zur Rüstungskontrollpolitik zielen VSBM vor allem auf die subjektiven Elemente der Sicherheit, also auf die Offenlegung von Motiven und Absichten, die militärischen Potentialen und Aktionen zugrunde liegen. Militärische Optionen werden hierdurch nicht beschränkt. Informationsmaßnahmen, militärische Verhaltensregeln und Verifikationsmaßnahmen sollen Informationen über militärische -Potentiale und Aktivitäten des jeweiligen Gegenüber liefern. So könnten VSBM die Vorwarnzeit für militärische Aggressionsvorbereitungen des politischen Gegners vergrößern. Aggressive Absichten würden grundsätzlich dadurch angezeigt, daß die Staaten den vereinbarten VSBM nicht Folge leisteten. Der vertrauensbildende, stabilitätsfördernde Effekt besteht also in der Einhaltung der vereinbarten Maßnahmen, die die defensiven, status-quo-orientierten Absichten militärischer Aktivitäten anzeigen kann. Darüber hinaus besteht der politische Vertrauensbildungseffekt im Symbolwert der Vereinbarung derartiger Maßnahmen, welche die Bereitschaft anzeigen, kooperativ einen Ausgleich der Interessen auf der Grundlage des gemeinsamen Zieles anzustreben, einen militärischen Konflikt zu vermeiden 3). Militärische VSBM sind kein neues Instrument der Sicherheitspolitik Sie waren und sind derzeit auf verschiedenen Ebenen Gegenstand internationaler Verhandlungen: im Rahmen der Vereinten Nationen seit der Ersten Sondergeneralversammlung über Abrüstung von 1978, auf bilateraler Ebene zwischen den beiden Supermächten Sowjetunion und USA seit Mitte der fünfziger Jahre, innerhalb der Wiener Truppen-abbau-Verhandlungen (MBFR — Mutual Balanced Forces Reduction Talks) seit 1973, wo sie als „begleitende Maßnahmen“ bezeichnet werden, sowie im Rahmen der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE)
Zwischen den beiden Supermächten, den USA und der Sowjetunion, wurden derartige Maßnahmen für die Ebene strategischer Nuklearwaffen vor allem in den sechziger und frühen siebziger Jahren erfolgreich vereinbart. Deren Ziel war es besonders, einen unbeabsichtigten Nuklearkrieg aufgrund von Mißverständnissen, Fehlkalkulationen oder technischen Fehlern zu vermeiden.
Beispiel hierfür sind das „hot-line“ -Abkommen von 1963 (Modernisierungsabkommen von 1971 und 1984) und das Abkommen über Maßnahmen zur Verringerung des Risikos eines Nuklearkrieges von 1973. Auch die „Special Consultative Commission“ (SCC) gehört dazu, die die Aufgabe hat, Meinungsverschiedenheiten bei der Umsetzung der SALT-Abkommen auszuräumen
Die Politik der Vertrauensbildung in und für Europa ist dagegen bisher weit bescheidener ausgefallen:
Bei den MBFR-Verhandlungen in Wien bilden „begleitende Maßnahmen“ ein wesentliches Hindernis für ein Abkommen über Truppenreduzierungen in Mitteleuropa — neben der „Datenfrage“, der Frage der aktuellen Truppenstärke, die für die angestrebten Reduzierungsmaßnahmen zugrunde gelegt werden sollen. Von den begleitenden Maßnahmen wiederum sind besonders die Verifikationsmaßnahmen umstritten.
Der Westen hat mit seinem neuen Vorschlag vom Dezember 1985 auf die Klärung der „Datenfrage“
vor einem ersten Reduzierungsschritt verzichtet.
Daher steht heute vor allem noch die Frage offen, ob nur während der Durchführung der Reduzierungen entsprechende Verifikationsmaßnahmen angewendet werden sollen oder auch nach bzw. zwischen Reduzierungsschritten, wie es der Westen fordert
Seit der Unterzeichnung der Helsinki-Schlußakte im August 1975 gelten für Europa die gleichzeitig beschlossenen „Vertrauensbildenden Maßnah-men“ (VBM). Deren politische Bedeutung liegt darin, daß damit dieses Instrument in den gesamteuropäischen Sicherheitsdialog eingeführt wurde. Ihre greifbare militärische Bedeutung ist jedoch wegen ihres „harmlosen“ Charakters gering geblieben. Nur Manöverankündigungen (wenn mehr als 25000 Mann beteiligt sind, 21 Tage im voraus) waren damals politisch verpflichtend vereinbart worden, während Beobachtereinladungen und Ankündigungen anderer militärischer Aktivitäten den Teilnehmerstaaten freigestellt wurden
Die Notwendigkeit eines kooperativen Interessenausgleichs zwischen den Staaten in Europa erwächst vor allem aus dem gemeinsamen Ziel, einen selbstmörderischen Nuklearkrieg zu verhindern. Militärische VSBM sind für dieses Ziel unmittelbar weniger wichtig als Rüstungskontrollmaßnahmen, welche die militärischen Potentiale beschränken oder reduzieren, weil VSBM die militärische Bedrohung objektiv nicht verändern. Daher ist auch das Sicherheitsrisiko gering, das mit VSBM verbunden ist. Diese objektiv geringere Sicherheitsrelevanz erhöht einerseits die Wahrscheinlichkeit, einen Kompromiß zwischen Ost und West zu finden und ein VSBM-Abkommen zu erreichen. Andererseits reduziert sich jedoch die Notwendigkeit bzw.der Anreiz zur Einigung, da die „objektive“ Bedrohung kaum vermindert wird. Damit geht die Tendenz einher, diese Maßnahmen und Verhandlungen verstärkt als Propagandainstrument, politische Manövriermasse und als politische Waffe zu benutzen.
II. V(S) BM — Fortsetzung des politischen Konflikts mit anderen Mitteln
Die Regierungen in Ost und West befürworten zumindest deklaratorisch die Politik der Vertrauensbildung mit militärischen VSBM, besonders seit Mitte der siebziger Jahre die Entspannungsund Rüstungskontrollpolitik ohne greifbare Ergebnisse geblieben ist. In der bisherigen Umsetzung dieser Politik hat sich jedoch gezeigt, daß dabei unterschiedliche Konzepte der Vertrauensbildung zugrunde gelegt worden sind. Daraus er-wuchsen unterschiedliche politische Ziele und Instrumente, die für die politische Vertrauensbildung im militärischen Bereich vorgeschlagen wurden. Diese kennzeichneten auch die Verhandlungen auf der KVAE. 1. Unterschiedliche Instrumente Diese Unterschiede werden in den verschiedenen VSBM-Paketen deutlich, die zuerst vom Januar bis Mai 1984 auf der KVAE vorgelegt wurden Die NATO und die N + N-Staaten gingen in ihren Vorschlägen vom Januar bzw. März 1984 davon aus, daß „konkrete“ VSBM das Gewaltverzichtsgebot in den zwischenstaatlichen Beziehungen durch die Einhaltung entsprechender Verhaltensnormen und den vereinbarten Austausch militärischer Informationen glaubwürdig machen könnte und sollte. Durch erhöhte Transparenz, d. h. Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit militärischer Aktivitäten, würde demzufolge möglichen Zweideutigkeiten vorgebeugt, würden Mißtrauen und Fehlreaktionen vermieden und damit die Sicherheit erhöht. Daher wurde mit dem westlichen VSBM-Paket ein Schwerpunkt auf die Weiterentwicklung der VBM entsprechend der Helsinki-Schlußakte gelegt. Die neuen Maßnahmen sollten zu praktischen militärischen Verhaltensregeln führen, deren Einhaltung überprüfbar sein würde.
Die Warschauer-Pakt-Staaten hingegen betonten in ihrem ursprünglichen VSBM-Paket vom Mai 1984 besonders „politisch-deklaratorische“ Maßnahmen (allgemeine Gewaltverzichtserklärung, Verzicht auf den Ersteinsatz von Nuklearwaffen, Chemie-und nuklearwaffenfreie Zonen), deren allgemeiner und nicht direkt umsetzbarer Charakter auch eine Überprüfung ihrer Einhaltung nicht zuließ. „Konkrete“ Maßnahmen im Sinne westlicher Vorstellungen besaßen aus östlicher Sicht nur ergänzende Bedeutung und waren ebenfalls als Fortentwicklung der VBM der Helsinki-Schlußakte gedacht. Dabei blieb allerdings das Maß der angestrebten Weiterentwicklung zunächst deutlich hinter den westlichen Vorstellungen zurück.
Der Westen sah VSBM als Instrument an, dessen Anwendung innerhalb eines kontinuierlichen Prozesses „Vertrauen“ schaffen könnte, den politischen Grundkonflikt von irrationalen Elementen befreite und somit zur Entspannung beitrüge. Der Osten hingegen sah im westlichen Konzept lange Zeit vor allem ein Instrument legalisierter Spionage; „konkrete“ VSBM dienten demnach dazu, Informationen zu erlangen, die dem We31 sten einseitige Vorteile brächten. Entspannung war hier nicht als Resultat eines politischen Erfahrungsprozesses gedacht, sondern als Voraussetzung für Vertrauensbildung, die durch politisch-deklaratorische Maßnahmen erreichbar sei.
Die verschiedenen Ausgangspositionen zur Vertrauensbildung lassen sich auch anhand der unterschiedlichen Anwendung bzw. Befolgung der Maßnahmen der Helsinki-Schlußakte belegen: Der Westen und die N 4-N-Staaten zeigten kontinuierlich ihre Bereitschaft, nicht nur die obligatorischen Manöverankündigungen zu befolgen, sondern auch die freiwillige Einladung von Manöverbeobachtern sowie die Ankündigung sonstiger militärischer Aktivitäten zu praktizieren. Der Osten hingegen zeigte nicht nur bei den freiwilligen Maßnahmen Zurückhaltung, vielmehr wurden auch die verbindlichen Manöverankündigungen nur unvollständig befolgt 2. Unterschiedliche Ziele Die unterschiedlichen Schwerpunkte bei den vorgeschlagenen Instrumenten offenbarten auch differierende politische Ziele, die in Ost und West mit dieser Politik verfolgt worden sind. Sie standen in bezug zu den zentralen Elementen der militärischen Potentiale, die jeweils die vorrangigen Unsicherheitselemente für Ost und West darstellen: Die Politik der NATO-Staaten zielte vor allem auf die konventionellen Streitkräfte des Warschauer Paktes, die nach westlichen Kräfte-analysen eine deutliche Überlegenheit besitzen. Mit den konventionellen Potentialen des Ostens verbindet die NATO die Vorstellung von einer unmittelbaren militärischen Gefahr in Form eines konventionellen Überraschungsangriffs. Diese westliche Politik entsprach den Interessen der N + N-Staaten, da diese ebenfalls im konventionellen Potential des Ostens ein direktes Instrument militärischer Droh-und Interventionspolitik sahen. Daher kennzeichnete auch die Vorschläge dieser Staatengruppe in Stockholm, daß sie darauf abzielten, grenznahe Truppenbewegungen konkreten Beschränkungen zu unterwerfen. Auch die Vorschläge Rumäniens, die von den übrigen Staaten des Warschauer Paktes nicht mitgetragen wurden, zielten u. a. in diese Richtung. Die UdSSR und die übrigen Warschauer-Pakt-Staaten (ausgenommen Rumänien) zeigten hinge-* gen besonderes Interesse am nuklearen Potential. Dies kam nicht nur in den Vorschlägen für einen allgemeinen bzw. auf den Ersteinsatz von nuklearen Waffen bezogenen Gewaltverzicht zum Ausdruck, sondern auch in den Plenarbeiträgen der östlichen Delegationen, in denen immer wieder die westliche Sicherheitspolitik im allgemeinen und besonders die NATO-„Nachrüstung“ mit neuen eurostrategischen Nuklearwaffen (Doppelbeschluß) kritisiert wurde. Der Osten sprach damit aus westlicher Sicht den Kern westlicher militärischer Sicherheitspolitik an: die Eskalationsstrategie der NATO, die darauf abzielt, die konventionelle Überlegenheit des Warschauer Paktes möglichst durch die abschreckende Drohung einer kontrollierten Eskalation in den nuklearen Bereich auszugleichen.
Die unterschiedlichen politisch-militärischen Stoßrichtungen, die der Politik der Vertrauensbildung bzw.den vorgelegten Maßnahmenkatalogen unterlagen, spiegelten die unterschiedlichen Sicherheitsinteressen zwischen Ost und West. Die Politik der „Vertrauensbildung“ ist insofern eine Fortsetzung des politischen Konflikts mit anderen Mitteln. 3. Die Priorität der politischen Abgrenzung Die Unterordnung der Vertrauensbildung unter die Konfliktstruktur der Ost-West-Beziehungen kommt u. a. darin zum Ausdruck, daß die VBM-Politik konkurrierenden politischen Zielen und Interessen nachgeordnet worden ist. Die bisherige Praxis der Anwendung und Einhaltung der VBM-Bestimmungen entsprechend der Helsinki-Schlußakte und die Verhandlungen auf der KVAE sind hierfür Beleg: Die mangelhafte Umsetzung der Helsinki-VBM durch die Sowjetunion und ihre Verbündeten ist von der NATO wiederholt kritisiert worden. Bis zur Afghanistan-Krise hatte die Sowjetunion bzw. hatten die Staaten des Warschauer Pakts zumindest selektiv Beobachter eingeladen, danach jedoch unterließen sie dies fast ganz, was zwar der politischen Großwetterlage entsprach, aber dem politischen „Geist“ der Vertrauensbildung zuwider lief. Darüber hinaus wurde die Sowjetunion im Zuge der Polen-Krise von 1981 beschuldigt, verschiedene ankündigungspflichtige Manöver nicht oder nur unvollständig ankündigt zu haben Damit war der Vorwurf verbunden, diese Manöver, die in Grenznähe zu Polen in der westlichen Sowjetunion stattgefunden hatten, hätten als Drohinstrument gegen die Liberalisierungstendenzen in Polen im Zusammenhang mit der Gewerkschaftsbewegung „Solidarität“ gedient: Die Erhaltung bzw. Wiederherstellung der internen Stabilität des sowjetischen Machtbereiches hatte Vorrang vor dem Interesse an Entspannung gegenüber dem Westen. Kooperation — und damit Vertrauensbildung — trägt nur so weit, wie sie im Einklang mit der Herrschaftssicherung steht, andernfalls stellt die Abgrenzung zum Westen für die Sowjetunion stets das kleinere Übel dar.
Auch auf der KVAE selbst verhinderte die Sowjetunion lange Zeit eine Annäherung bzw. Einigung dadurch, daß sie die in Madrid mit ihrer Zustimmung beschlossenen Verhandlungsgrundlagen und -vorgaben des KVAE-Mandats offenbar nicht als verbindlich ansah. Im Mandat war vorgesehen worden, daß die VSBM „militärisch bedeutsam“, „politisch verbindlich“, „angemessen verifizierbar" und vom „Atlantik bis zum Ural“ anwendbar sein sollten. Mit den vor allem deklaratorischen Maßnahmen des östlichen Maßnahmenpakets vom Januar bzw. März 1984 wurde das Kriterium der Verifizierbarkeit verletzt. Außerdem bestand der Osten bis in den Sommer 1986 hinein darauf, See-und Luftaktivitäten auch unabhängig von militärischen Aktivitäten auf dem europäischen Kontinent einer Ankündigungspflicht zu unterwerfen. Dies verstieß gegen die „funktionale Geltungsbereichsdefinition die in Madrid vereinbart worden war. Gleiches galt für die Vorschläge für „zonale“ VSBM, wie eine chemiewaffenfreie und eine nuklearwaffenfreie Zone in Europa, die nicht den gesamten Geltungsbereich umfassen würden. Moskaus Haltung in den ersten Jahren der KVAE führte zwangsläufig zu Enttäuschung über vermeintliche Verhandlungserfolge in vorausgegangenen Etappen des KSZE-Prozesses bei den anderen Teilnehmerstaaten. Sie beeinträchtigt die Glaubwürdigkeit sowjetischer Verhandlungspolitik grundsätzlich. Vor allem der sowjetische Standpunkt zur „funktionalen“ VSBM-Zone diente der sowjetischen KVAE-Politik als ein „Joker“ in den Stockholmer Verhandlungen, d. h. die Vorschläge wurden nur zum Schein vorgelegt, da von vornherein abzusehen war, daß sie keine Aussichten für die Zustimmung aller Verhandlungsparteien boten. Die sowjetischen Vorschläge, See-und Luftaktivitäten, die unabhängig von ankündigungspflichtigen Manövern in der europäischen Region stattfinden, in die VSBM-Regelungen einzubeziehen, zielen darauf, amerikanische militärische Aktivitäten außerhalb Europas bzw. mit außereuropäischem Ziel, wie z. B. die „Rapid Deployment Force“, unter das VSBM-Regime zu bringen. Damit würden nicht auf den KSZE-Bereich bezogene Handlungsmöglichkeiten amerikanischer Politik beeinträchtigt.
Offensichtlich war die Sowjetunion wegen ihrer übertriebenen Auffassung von notwendiger Geheimhaltung und staatlicher Souveränität nicht besonders an transparenzfördernden Maßnahmen interessiert. Eher lag ihr Interesse an diesen Verhandlungen darin, die Sicherheitspolitik in Westeuropa zu beeinflussen, wie es die wiederholte, nachdrückliche Bezugnahme auf die NATO-Nachrüstung und der vor allem politischdeklaratorisch ausgerichtete VSBM-Katalog verdeutlichte. Die erste Phase der KVAE war für die Sowjetunion eher eine unangenehme Zwischenstufe zur zweiten Phase, die sich möglicherweise, d. h. bei entsprechenden Beschlüssen auf der KSZE-Folgekonferenz in Wien, die ab November 1986 tagt, mit „eigentlichen“ Rüstungskontroll-und Abrüstungsverhandlungen befassen könnte.
Doch auch der Westen betreibt die VSBM-Politik nicht nur um ihrer selbst bzw.der deklaratorischen Ziele willen: Die partielle Öffnung des östlichen politischen Systems im sensitiven Bereich militärischer Sicherheit durch die teilweise Über-windung der restriktiven Geheimhaltung dient dem Ziel westlicher Politik, die politischen Systeme in den sozialistischen Staaten (wenn möglich) im eigenen Sinne zu „liberalisieren“. Ein verbesserter Informationsaustausch im militärischen Bereich und besonders die Überprüfung von VSBM „vor Ort“ waren aus westlicher Sicht ein Fortschritt auch in dieser Richtung. Außerdem verbinden besonders die USA die VSBM-Politik mit anderen Politikfeldern bzw. Elementen des KSZE-Prozesses. Fortschritte im Bereich militärischer VSBM sollten demnach nur soviel wert sein und auch nur in dem Maße realisiert werden, wie Fortschritte in der östlichen Menschenrechtspolitik erreichbar sein würden. Die Menschenrechtsfrage wiederum berührt aus östlicher Sicht die Struktur der östlichen Gesellschaf33 ten und ist damit für Verhandlungen mit dem politischen Gegner grundsätzlich tabu
Vertrauensbildung zwischen Staaten zielt primär auf die Erhöhung der „Sicherheit“. Diese Politik ist jedoch mit den subjektiven Komponenten der Bedrohung verknüpft; sie erstreckt sich nur auf die Unsicherheitselemente, die aus dem „Sicherheitsdilemma“ der Staaten im anarchischen internationalen System erwachsen. VSBM bilden Indikatoren für politische Absichten und Motive, beseitigen aber nicht unterschiedliche politische Interessen und Ziele oder die „objektive“ Möglichkeit, diese letztlich auch mit militärischen Mitteln zu erreichen: Konflikt und Kooperation sind zwei Seiten der Ost-West-Beziehungen — auch bei der Politik der Vertrauensbildung. 4. Die Bedeutung der politischen Rahmenbedingungen Die sicherheitspolitische Bedeutung militärischer VSBM liegt vor allem in ihrem politischen Symbolwert, der im Vergleich zur Sicherheitsrelevanz herkömmlicher quantitativer Rüstungskontrollpolitik höher einzuschätzen ist. Die Vereinbarung „konkreter“ VSBM symbolisiert den Willen zum Kompromiß und Interessenausgleich. Militärische Vertrauensbildung kann daher nicht isoliert von der politischen Umwelt betrieben und bewertet werden. Sie ist nur ein Baustein in den gesamten Beziehungen zwischen Ost und West, deren dominantes Muster die Möglichkeiten der Politik zur Vertrauensbildung maßgeblich beeinflußt und absteckt.
Die verschiedenen internationalen Krisen zwischen 1978 und 1983 beeinflußten den Verhandlungsverlauf für das KVAE-Mandat auf dem KSZE-Folgetreffen in Madrid nachhaltig. Besonders die Afghanistan-Krise und ab 1981 die krisenhafte Zuspitzung der innenpolitischen Entwicklung in Polen im Zusammenhang mit der Gewerkschaftsbewegung „Solidarität“ führten dazu, daß wiederholt ein Abbruch des Folgetreffens drohte, ohne daß ein Abschlußdokument zustande gekommen wäre. Damit wurde auch die Weiterentwicklung der VBM entsprechend der Helsinki-Schlußakte gefährdet und ein Mandat für eine VSBM-Konferenz, das seit 1978 von verschiedenen Seiten gefordert wurde, in Frage gestellt
Die Bedeutung der Rahmenbedingungen für die Kooperationsbereitschaft ließ sich auch im Verlauf der KVAE feststellen. Das Interesse der Wiederannäherung zwischen Ost und West fand im September 1984 seinen Ausdruck darin, daß der Sicherheitsdialog der Führungsmächte auf hoher politischer Ebene wiederaufgenommen wurde. Dieser führte über die von US-Präsident Reagan im Februar 1985 vorgeschlagenen „Schirmgespräche“ dann im März 1986 zur Wiederaufnahme der Rüstungskontrollgespräche über nukleare Waffen in Genf. Diese politische Klimaverbesserung führte u. a. dazu, daß auf der KVAE im Dezember 1984 Arbeitsgruppen eingesetzt wurden sowie zur Verlagerung der Verhandlungen in inoffizielle Gespräche im Oktober 1985. Gleichzeitig fand damit eine Konzentration der inhaltlichen Verhandlungen auf diejenigen Vorschläge statt, die offensichtlich am ehesten Aussichten besaßen, in ein Schlußdokument aufgenommen zu werden. Daß es sich hierbei nicht lediglich um zeitlich parallele Entwicklungen handelt, wird daran deutlich, daß beide Fortschritte in der Arbeitsstruktur der KVAE auf eine vorherige Verständigung der Supermächte zurückgingen. Gleichzeitig vollzog sich eine Annäherung in den inhaltlichen Fragen auf der KVAE: Bereits im März 1984 stimmten die USA und die übrigen westlichen Staaten zu, Beschränkungsmaßnahmen („constraints“) grundsätzlich als Verhandlungsgegenstand anzuerkennen, obwohl befürchtet wurde, dies könnte die Verhandlungen in der ersten KVAE-Phase unnötig komplizieren. Außerdem erklärten sich die USA im Juni 1984 bereit — wie es die westeuropäischen Staaten bereits zuvor getan hatten —, eine allgemeine Bestätigung des Gewaltverzichts als Teil eines abschließenden Dokuments zu diskutieren, wenn die Sowjetunion und der Osten insgesamt sich bereit zeigten, „konkrete“ VSBM entsprechend den Kriterien des Madrider Mandats inhaltlich konstruktiv zu verhandeln. Die Frage der Verifikation war ebenfalls eine zentrale Frage in der westlichen Politik, auf der wiederum besonders die USA bestanden. Mit dem neuen Kompromißvorschlag vom Sommer 1986 machten die NATO-Staaten jedoch Zugeständnisse, indem sie ihre Forderungen zurücknahmen Auch die Sowjetunion zeigte Beweglichkeit in den Verhandlungen — wenn auch erst seit 1985. Sie erklärte sich bereit, die für sie stets suspekte Forderung nach Verifikation grundsätzlich zu akzeptieren und eine begrenzte Zahl von Inspektionen „vor Ort“ außerhalb militärischer Sperrgebiete zuzulassen. Gleichfalls stellte sie ihre Forderungen zurück, See-und Luftaktivitäten, die unabhängig von ankündigungspflichtigen Landaktivitäten in Europa sind, in die VSBM-Bestimmungen einzubeziehen. Mit dem Beginn „inoffizieller“ Textarbeit Ende 1985 war es für die Staaten des War-schauer Pakts klar, daß alle „deklaratorisch-politischen“ Maßnahmen ihres VSBM-Paketes vom März 1984 zu den Akten gelegt wurden. Seither war ebenfalls klar, daß lediglich eine Gewaltverzichtserklärung als Ergänzung zu „konkreten“ VSBM Chancen hatten, in ein KVAE-Schlußdokument aufgenommen zu werden.
Vor der letzten Verhandlungsrunde der KVAE im September 1986 blieben, trotz der genannten Annäherungen grundsätzlicher Art und der Verbesserung der politischen Großwetterlage, fast alle Feinheiten der einzelnen VSBM für ein Abschlußdokument ungeklärt: Es sollte einen „Manöverkalender“ geben. Doch welche Aktivitäten sollten darin enthalten sein, welche Angaben im einzelnen gemacht werden? Gleichfalls bestand Einigkeit darüber, daß die Vertrauensbildenden Maßnahmen der Schlußakte verschärft werden sollten. Doch welche „Aktivitäten“, welche Truppenstärke und welche Fristen sollten in Zukunft unter diese Maßnahmen fallen? Die Beobachtereinladung zu anmeldepflichtigen Aktivitäten sollte nach dem Willen aller Teilnehmerstaaten verbindlich werden. Aber welche Bedingungen (Frage der Bewegungsfreiheit, etc.) sollten dafür festgelegt werden? Außerdem waren die Modalitäten für die Verifikation im einzelnen umstritten.
Verschiedene Kategorien von Gründen für die bisher bescheidenen Erfolge der Politik militärischer VSBM lassen sich somit unterscheiden: Zum einen gibt es „strukturelle“ Gründe, die in der Struktur des internationalen Systems ihre Ursache haben. Hierzu gehören die unterschiedlichen Sicherheitsdefinitionen in Ost und West und daraus erwachsende konfligierende politische Ziele und sekundäre Effekte, die mit einer bestimmten Politik verfolgt werden: Trotz Verhandlungspolitik setzt sich der politisch-ideologische Grundkonflikt fort. Zum anderen gibt es vor diesem Hintergrund aber auch Gründe, die in ihrer Wirkungskraft variabel sind. Hierzu gehören die politischen Rahmenbedingungen, die im wesentlichen von politischen Entscheidungen der nationalen Regierungen und deren Wechselwirkungen bestimmt werden. Sind diese Bestimmungsfaktoren dadurch gekennzeichnet, daß die Konfliktparteien trotz fortbestehender Gegensätze an partieller Kooperation, am Interessenausgleich bzw. an der Wahrnehmung gemeinsamer Interessen und Ziele interessiert sind, so sind die optimalen Bedingungen erfüllt, um Verhandlungen zu erreichen, deren Ergebnisse von beiden Seiten bzw. allen Beteiligten als positiv und als Erfolg angesehen werden.
Die politischen Rahmenbedingungen bestimmen damit zumindest den Teil der Sicherheitsdefinitionen (d. h.der Perzeption der Sicherheitslage und der Bestimmung dessen, was als notwendig erachtet wird, um „Sicherheit“ zu erhalten bzw. herzustellen), der sich aus den anarchischen Strukturen des internationalen Systems ergibt. Damit werden auch die strukturellen Bestimmungsfaktoren der Konfliktkonstellation bzw.der Begrenztheit der Vertrauensbildung in ihrer jeweiligen aktuellen Wirksamkeit variabel. Nur aus diesem Grunde ist einerseits vertrauensbildende Politik überhaupt denkbar und möglich; andererseits ist diese Politik in ihrer Wirkung durch die strukturellen Faktoren jedoch auch zeitlich eng begrenzt.
III. Bestimmungsfaktoren „erfolgreicher“ VSBM-Politik
Wie alle kooperativen Elemente in einer Konfliktbeziehung zwischen Staaten bzw. Staaten-gruppen, steht die VSBM-Politik für unterschiedliche Erfolgsbeurteilungen offen. „Erfolg“ ist eine subjektive Kategorie und nicht losgelöst von den jeweiligen politischen Zielen politischer Akteure bestimmbar. Objektiv ist der Erfolg nur insoweit feststellbar, als er das Ergebnis einer Politik ausdrückt, die den gemeinsamen Zielen der Konfliktpartner dienlich ist.
Zum einen kann als Erfolg bezeichnet werden, wenn das Thema politischer Vertrauensbildung mit dem Instrument militärischer VSBM Gesprächsgegenstand zwischen den Konfliktparteien wird, somit ein Gedanken-und Meinungsaustausch stattfindet und im allgemeinen Sinne deutlich wird, daß beide Seiten das Ziel verfolgen, militärische Auseinandersetzungen zu vermeiden. In dieser Funktion als Instrument des sicherheitspolitischen Dialogs — die oft kritisiert wird, da sie Gefahr läuft, Verhandlungen als Selbstzweck erscheinen zu lassen — hat die VSBM-Politik der vergangenen Jahre durchaus einige Erfolge erzielt. Am deutlichsten wurde dies während des „neuen kalten Krieges“, als nach dem Beginn der INF-Stationierung in Westeuropa im Herbst 1983 der sicherheits-und rüstungskontrollpolitische Dialog zwischen Ost und West und besonders den Supermächten zu verstummen drohte. Die KVAE nahm zu dieser Zeit (besonders 1984) eine Ersatzfunktion wahr und trug dazu bei, auch in gespannten internationalen Situationen die Ost-West-Kommunikation zumindest im begrenzten Umfang aufrechtzuerhalten.
Zum anderen besitzen VSBM an sich konkrete sicherheitspolitische Bedeutung, wenn sie greifbare Verhaltensregeln im Bereich militärischer Aktivitäten festlegen und durch verbesserte Informationen die Sicherheit und damit die Rationalität politischer Entscheidungen erhöhen. Die Beurteilung des Erfolges dieser Maßnahmen hängt dabei im einzelnen von den jeweiligen Erwartungen ab, die mit Verhandlungen über diese Maßnahmen bzw. mit derartigen Maßnahmen selbst verbunden werden, und davon, welcher Zeithorizont zugrunde gelegt wird.
Die Stockholmer Ergebnisse sind ein wichtiger Fortschritt der Politik militärischer VSBM. Diese könnten darüber hinaus der politischen Vertrauensbildung dienen, wenn der Abschluß auf der KVAE sich positiv auf den weiteren Verlauf anderer Ost-West-Verhandlungen auswirkte. Die neuen Zahlengrenzen für Manöverankündigungen entsprechen numerisch einer fast 100%igen Verbesserung der Bestimmungen der Helsinki-Schlußakte — die Zahl der erfaßten Manöver wird jedoch aufgrund der sowjetischen Divisionsstärken nicht in gleichem Maße zunehmen Die Konzentration auf „konkrete“ Maßnahmen, die Verpflichtung, Beobachter einzuladen, die Jahresübersicht geplanter Manöver — all diese Punkte entsprechen vor allem einem Erfolg westlicher Politik und auch der N+N-Staaten. Dies gilt auch für die gefundene Formel zum Gewaltverzicht, in der dieser zwar bestätigt, aber nicht im ursprünglichen sowjetischen Sinne „weiterentwickelt“ worden ist. Es kam nicht zu einem völkerrechtlichen Gewaltverzichtsvertrag. Ein Erfolg besonderer Art ist, daß die Sowjetunion erstmals Inspektionen „vor Ort“ zugestimmt hat, was auch für andere Rüstungskontrollbereiche wegweisend sein könnte. Die neuen Bestimmungen sind aber auch im gesamteuropäischen Sinne ein Erfolg, da sie die Möglichkeit aufzeigen, kooperative Wege zu beschreiten, um die Sicherheit der Staaten zu erhöhen.
Die bisherigen Ergebnisse im Rahmen der MBFR-und KSZE/KVAE-Verhandlungen waren bescheiden. Trotzdem sollten die Bemühungen fortgesetzt werden. Das Ziel muß bleiben, die militärische Bedeutung dieser Maßnahmen durch die Bündelung der Einzelmaßnahmen zu einem System einander ergänzender VSBM nach Möglichkeit zu erhöhen. Die Reichweite der neuen, auf der KVAE beschlossenen VSBM darf dabei nicht überschätzt werden. Sicherlich lassen sich im einzelnen verschiedene Maßnahmen denken und nennen, die den deklaratorischen Zielen der VSBM über das hinaus, was bisher verhandelt und beschlossen worden ist, dienen können — auch nach Stockholm. Um den defensiven, verteidigungsorientierten Charakter militärischer Aktivitäten und Potentiale deutlich zu machen, sind etwa weitere Manöverrestriktionen besonders für Grenzregionen oder die Beschränkung bestimmter Truppenverbände und militärischen Gerätes denkbar (Pionierverbände und deren Ausrüstung etc.), die notwendig sind, um politisch aggressive Absichten mit militärischen Mitteln umzusetzen. Das Problem ist also nicht, neue sinnvolle VSBM zu formulieren. Die Schwierigkeiten liegen vielmehr darin, den politischen Konsens bzw. Kompromiß zwischen gegensätzlichen Staaten zu erreichen — trotz der geringen direkten Bedeutung dieser Maßnahmen für die militärische Sicherheit.
Die Kooperationsbereitschaft und die Konsens-fähigkeit zwischen Ost und West ist keine Konstante der internationalen Politik. Im Umkehrschluß zu den analysierten Gründen des bescheidenen Erfolges der bisherigen Politik der Vertrauensbildung in Europa ergeben sich deren Aussichten für die Zukunft: Die Vertrauensbildung, sprich die Verhandlung und Anwendung militärisch und damit sicherheitspolitisch bedeutsamer VSBM, ist eine Resultante aus dem Grad an Kooperationsbereitschaft der nationalen Politiken der beteiligten Staaten. Diese bilden die politischen Rahmenbedingungen für die Konsens-bzw. Kompromißfähigkeit der Regierungen im internationalen Verhandlungsprozeß. Die Kooperationsbereitschaft als Teil der nationalen Sicherheitspolitik, welche die „Sicherheit“ des Gegenüber einbezieht, bestimmt somit das aktuB eile Mischungsverhältnis von Kooperation und Konflikt in den Ost-West-Beziehungen.
Die wesentliche Voraussetzung für die Annäherung der Verhandlungspositionen auf der Stockholmer Konferenz und schließlich für den „Endspurt“ der letzten Verhandlungsrunde, die ein inhaltlich weiterführendes Schlußdokument mit neuen VSBM für ganz Europa erbrachte, waren die verbesserten Beziehungen zwischen Ost und West insgesamt, besonders die Wiederaufnahme des Gesprächsfadens zwischen Washington und Moskau. Vor allem die europäischen Verbündeten hatten sich um die Intensivierung des Dialogs lange Zeit vergeblich bemüht. Die neue Phase einer Dialogpolitik der Supermächte war zum einen auf beiden Seiten allianzpolitisch bedingt, d. h. sie wurde aufgrund des Drängens der europäischen Verbündeten und der gegenseitigen Rücksichtnahme der Führungsmächte auf politische Interessen ermöglicht. Zum anderen lagen in den USA und der Sowjetunion innenpolitische Gründe hierfür vor, welche die außenpolitischen Erfordernisse mitbestimmten. Die ungewisse Entwicklung in der politischen Führung der Sowjetunion wirkte sich auch in Stockholm auf die Verhandlungsfähigkeit Moskaus negativ aus. Zwar legte die sowjetische Delegation ein Maßnahmenpaket bereits zur Eröffnung vor, doch wurden die Vorstellungen des Ostens im einzelnen in den weiteren Verhandlungsrunden nicht erweitert oder inhaltlich erläutert. Die Verhandlungen gewannen erst 1985 nach der Übernahme der Parteiführung durch Gorbatschow an Intensität. Die neue sowjetische Führung bemühte sich besonders 1986 durch neue Initiativen und Entgegenkommen auf allen Gebieten der Rüstungskontrollpolitik um die Verbesserung des Ost-West-Verhältnisses. Ein wesentliches Motiv ist — wie in den sechziger Jahren unter Breschnew — in wirtschaftlichen Erfordernissen zu sehen: Die notwendige Modernisierung der sowjetischen Wirtschaft und Gesellschaft erfordert Beschränkungen bei den Rüstungsprogrammen, die wiederum nur innerhalb einer neuen Entspannungsphase innenpolitisch durchgesetzt und legitimiert werden könnten.
Die US-Regierung sah sich — zeitlich parallel zu den KVAE-Verhandlungen — zunehmendem innenpolitischem Druck für eine konstruktive Dialog-und Rüstungskontrollpolitik mit der Sowjetunion ausgesetzt. Dem Meinungsbild der politischen Öffentlichkeit in den Vereinigten Staaten konnte nicht mehr ausschließlich durch eine Politik militärischer Stärke entsprochen werden, wie sie sich die Reagan-Administration von Anfang an auf ihre Fahne geschrieben hatte. Rüstungskontroll-und Abrüstungspolitik wurden gegen
Ende der ersten Amtszeit Präsident Reagans wieder salonfähig und wurden als notwendig erachtet — vor allem wegen der Haushaltsdefizite im Zusammenhang mit dem Wachstum des Verteidigungshaushalts und damit verbundenen wirtschaftlichen Problemen der USA.
Das Drängen der Westeuropäer auf die Wiederaufnahme des Supermächtedialogs schlug sich auch in der KVAE-Politik nieder. Hier hatte der multilaterale Charakter der Konferenz, der den Konsensfindungsprozeß und die Schnelligkeit der Verhandlungen grundsätzlich eher kompliziert, in zweifacher Hinsicht positiven Einfluß auf das Ergebnis: Zum einen war wiederum — wie bereits auf der KSZE selbst sowie den Folgetreffen in Belgrad und Madrid — die „Vermittlerrolle“ der N + N-Staaten wichtig. Durch ihre Vorschläge zeigten sie stets den „Median“ dessen auf, was als konsens-bzw. kompromißfähig gelten konnte. Die Vorschläge der N + N-Staaten zu den kritischen Punkten der VSBM zwischen Ost und West bzw. allen Teilnehmerstaaten boten wiederholt einen Referenzpunkt für Zugeständnisse der einen oder anderen Seite ohne „Gesichtsverlust“. Auch den „guten Diensten“ der N + N-Delegationen für den Arbeitsprozeß in den Arbeitsgruppen kam erneut große Bedeutung für die Verhandlungen zu. Zum anderen förderte die Teilnahme der „kleinen“ Bündnisstaaten die Kompromißfähigkeit der Führungsmächte schon aus allianzpolitischen Gründen, da mangelnde Konstruktivität und Kompromißbereitschaft der Führungsmächte zu Belastungen geführt hätte, zumindest im westlichen Bündnis. Die Vorab-stimmung in der NATO war ein förderlicher Faktor für die Verhandlungen in Stockholm, weil bereits in der westlichen Allianz unterschiedliche Auffassungen über die Bedeutung einer Politik militärischer Vertrauensbildung bestanden. Der innerwestliche Kompromiß, der damit notwendig wurde, ermöglichte bzw. erleichterte die Einigung auf der Ost-West-bzw. gesamteuropäischen Ebene eher, als dies aus der Position der Führungsmacht erreichbar gewesen wäre. Die Gründe für die Positionsunterschiede im Westen liegen in der unterschiedlichen politischen Verletzlichkeit der Allianzpartner, die wiederum auf die unterschiedlichen machtpolitischen Positionen im internationalen System, auf die geopolitischen Lagen und die historischen Erfahrungen zurückzuführen ist.
Die USA betrieben die VSBM-Politik in erster Linie als Allianzpolitik, und zwar deshalb, weil sich die westeuropäischen Partner massiv für eine Politik militärischer VSBM im KSZE-Prozeß einsetzten, besonders nach der französischen Initia37 tive für eine V(S) BM-Konferenz von 1978 Die westeuropäischen NATO-Partner wurden hierin von den N + N-Staaten nachhaltig unterstützt. Hinzu kam das amerikanische Interesse an der Nutzung von VSBM als Maßnahme gegen militärische Überraschungsangriffe im Sinne „technischer Rüstungskontrolle“.
Die Westeuropäer und besonders die Bundesrepublik Deutschland hingegen verstehen auch militärische Vertrauensbildung vor allem „politisch“, d. h. als ein Instrument des sicherheitspolitischen Dialogs mit dem Osten im Sinne der Fortsetzung der Entspannungspolitik. Die unterschiedliche Bewertung des Stellenwertes der KVAE-bzw. VSBM-Politik erstreckte sich dabei nicht auf die „konkreten“ Maßnahmen. Über deren Charakter und Notwendigkeit bestand weitgehend Einigkeit in der NATO. Die Unterschiede lagen in der grundsätzlichen Bewertung von Verhandlungen als politisches Dialoginstrument.
Die USA und ihre westeuropäischen Verbündeten unterschieden sich in ihrem Interesse am Zustandekommen der KVAE als einem Ergebnis der Madrider KSZE; sie unterschieden sich auch im Ziel, die KVAE zu einem greifbaren Ergebnis in Form neuer Vereinbarungen zu führen. Diese Unterschiede wurden in Madrid und lange Zeit auch in Stockholm durch eine größere Kompromißbereitschaft der Bundesrepublik gegenüber östlichen Vorstellungen deutlich. Ebenso wurden sie deutlich anhand des wiederholten und nachdrücklichen Festhaltens der Bundesrepublik und anderer westeuropäischer Regierungen in Madrid an dem Ziel eines inhaltlich weiterführenden Schlußdokuments mit einem KVAE-Mandat, obwohl internationale Krisen die Fortsetzung des KSZE-Prozesses grundsätzlich in Frage stellten. Die Vereinigten Staaten hingegen waren eher geneigt, Maximalpositionen zu vertreten und, wenn aus ihrer Sicht erforderlich, auch die Verhandlungen abzubrechen, zu unterbrechen bzw. ergebnislos zu beenden.
Die KVAE ist mit einem inhaltlich weiterführenden Schlußdokument beendet worden; neue mili-tärische VSBM wurden beschlossen. Trotz fortbestehendem Konflikt zwischen Ost und West, trotz unterschiedlicher Konzepte der politischen Vertrauensbildung, unterschiedlicher Vorstellungen von Zielen und Mitteln dieser Politik war in Stockholm ein Kompromiß möglich. Doch über den 'politischen Symbolcharakter eines Abkommens hinaus muß sich der reale Gehalt und damit der „objektive“ Erfolg der VSBM-Politik im Rahmen der KSZE erst in der Tat, d. h. in der Umsetzung der gemeinsamen Beschlüsse durch die einzelnen Teilnehmerstaaten beweisen.
In der VSBM-Politik stehen wir — wie in vielen anderen Politikfeldern — vor dem Problem, die Diskrepanz zwischen Wünschbarem und Verwirklichbarem zu erkennen, und doch bemüht zu bleiben, diesen Unterschied möglichst zu verringern. Keine Übereinkunft und kein Abkommen zwischen Staaten — weder ein Rüstungskontrollabkommen noch ein Abkommen über Vertrauensbildende Maßnahmen — kann letztlich verhindern, daß es zur militärischen Austragung politischer Konflikte kommen könnte. Nur der politische und wirtschaftliche Preis kann erhöht werden, und andererseits die internationale Legitimität und die Erfolgschancen des Einsatzes militärischer Instrumente, um politische Ziele durchzusetzen, können herabgesetzt werden, um somit auch der „Rationalität“ einer militärischen Politik einen Riegel vorzuschieben.
Das Ergebnis von Stockholm läßt noch viele Wünsche in dieser Richtung offen. Doch der Prozeß der Vertrauensbildung wird weitergehen — schon aus Mangel an vernünftigen Alternativen. Auf dem ersten Gipfeltreffen der Supermächte im November 1985 sprachen sich der sowjetische Parteichef Gorbatschow und US-Präsident Reagan nachdrücklich dafür aus, die KVAE mit einem weiterführenden Schlußdokument zu beenden. Dieses „Versprechen“ ist erfüllt worden. Hierfür war der zweite Gipfel sicherlich ein förderlicher Faktor, denn deutlich übernahmen die Führungsmächte der militärischen Bündnisse in Ost und West die Initiative für die Kompromisse, die das Abschlußergebnis erst möglich werden ließen.