Politikinnovation auf der globalen Ebene. Eine Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung | APuZ 48/1999 | bpb.de

„Denkt man nur bis zum nächsten Jahr, muß man nicht radikal sein. Denkt man bis zum Jahr 2030, dann wird klar, daß radikale Änderungen notwendig sind. “ Claude Fussler

I. Erinnerungen

Die Hauptthese des Berichts der Nord-Süd-Kommission „Das Überleben sichern“ aus dem Jahr 1980 spiegelte sich schon in dessen Untertitel wider: „Gemeinsame Interessen der Industrie-und Entwicklungsländer“ In seinen „Erinnerungen“ gesteht Willy Brandt, der Vorsitzende dieser Kommission, daß sich diese These nicht bestätigt habe: „Statistisch betrachtet, hat sich die ökonomische Verflechtung der Industrie-mit den Entwicklungsländern keineswegs verstärkt; im Gegenteil, beide haben sich weiter voneinander entfernt.“ Wie würde das Urteil heute lauten, wenn man nicht die Ökonomie, sondern die Ökologie vor Augen hätte? Die Hauptthese des Berichts der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung aus dem Jahr 1987 spiegelte sich in dessen Titel wider: „Unsere Gemeinsame Zukunft“ Das Adjektiv war groß geschrieben -und in ihrem Vorwort schrieb die Vorsitzende der Kommission, Gro Hadern Brundtland: „Wir leben in einer Ära der Geschichte der Nationen, in der es mehr als je zuvor der koordinierten politischen Aktion und der globalen Verantwortung bedarf.“ Wie steht es um Aktion und Verantwortung, wenn es nicht nur um internationale Wirtschafts-, sondern um Umweltpolitik gingü? Ökologisch gesehen, waren Industrie-und Entwicklungsländer schon immer eng verflochten, und diese Verflechtung hat in den letzten zwei Jahr­ zehnten weiter zugenommen. Es gibt auch starke gemeinsame Interessen zwischen Industrie-und Entwicklungsländern, die aus der ökologischen Verflechtung, aus gravierenden transnationalen und globalen Umweltproblemen resultieren Zukunftsszenarien haben die Dringlichkeit des Handelns aufgezeigt und die Gefahren verdeutlicht, die Nicht-Handeln oder verspätetes Handeln heraufbeschwören Ohne einen ökologischen Umbau der Wirtschaft der Industrieländer und ohne eine ressourcen-und energiesparende Gestaltung der nachholenden Entwicklung in den Entwicklungsländern driftet die Welt in eine ökologische Sackgasse. Diese globale Problematik läßt sich durch lokale und nationale Initiativen mildern, doch nur in Verbindung mit globalen Politikansätzen wirklich lösen

Bislang reagierte die Politik hierauf mit dem Versuch einer verbesserten Koordination und Kooperation der Staaten: Eine wahre „Explosion von umweltvölkerrechtlichen Verträgen“ (Richard E. Benedick) ist festzustellen. Aber wurden diese Verträge auch umgesetzt, nutzten diese Rechts-texte der Umwelt? Und halten sich die Regierungen an das, was sie auf den großen internationalen Umwelt-und Entwicklungskonferenzen, wie 1972 in Stockholm, 1992 in Rio de Janeiro und 1997 in New York, beschlossen haben?

Manche Erfolge sind unbestreitbar. Im Verlauf der Umsetzung der Konvention über weitreichende grenzüberschreitende Luftverschmutzung (1979, seit 1983 in Kraft) konnten die Schwefelemissionen in Europa drastisch reduziert werden. Das Mont-realer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht (1987, in Kraft 1989) bewirkte in den Industrieländern, daß Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) kaum noch hergestellt bzw. verbraucht werden. Die Klimarahmenkonvention (1992, seit 1994 in Kraft) war dagegen bislang wenig erfolgreich, weltweit werden heute mehr Treibhausgase freigesetzt als damals. Und ob die Biodiversitätskonvention (1992, seit 1993 in Kraft) das Artensterben seither aufhalten konnte, ist mehr als fraglich

Im folgenden soll daher ein Vorschlag zur Verbesserung der Umsetzung von internationalen Vereinbarungen unterbreitet werden, im Sinne der Markierung von Eckpunkten einer Reform des Institutionensystems der globalen Umwelt-und Entwicklungspolitik.

II. Eine neue UN-Architektur

Gängig ist die Sichtweise, daß die bestehenden internationalen Organisationen zu schwerfällig seien und eine schlankere Form sowie effizientere Verfahren benötigten. Diese Sicht der Dinge soll hier nicht im Detail diskutiert werden Zweifelsohne wäre viel gewonnen, wenn das Management des UN-Umweltprogramms (UNEP; vgl. Kasten 1) oder der UN-Kommission zur nachhaltigen Entwicklung (CSD, vgl. Kasten 2) effizienter würde. Ein Königsweg ist die minimalistische Strategie einer Effizienzsteigerung der vorhandenen Bausteine einer globalen Umwelt-und Entwicklungspolitik aber sicherlich nicht.

Häufig wird auch eine bessere Koordination zwischen diesen und den anderen Akteuren der internationalen Umweltpolitik gefordert, wie insbesondere der ^Globalen Umweltfazilität (GEF) von Weltbank, UNEP und UN-Entwicklungsprogramm (UNDP), den Vertragsstaatenkonferenzen zur Klimarahmenkonvention, zur Biodiversitätskonvention, zur Desertifikationskonvention, zum Montrealer Protokoll, zu den Konventionen über die Feuchtgebiete, den Schutz des Weltnaturerbes, den Schutz der weitwandernden Wildtiere und weiteren Verträgen, alle mit eigenen Sekretariaten und Wissenschaftlichen Beiräten. Zwischen fast all diesen Institutionen gibt es Überschneidungen im Aufgabenbereich; eine Abstimmung findet, wenn überhaupt, nur ad hoc statt, indem einzelne Vertragsstaatenkonferenzen mit UN-Organisationen oder untereinander Absprachen treffen Deshalb

Kasten 1: Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP)

Im Zuge der Stockholmer „Konferenz über die Umwelt des Menschen“ beschloß die UN-Vollversammlung 1972 die Einrichtung eines eigenständigen UN-Umweltprogramms (United Nations Environment Programme, UNEP). UNEP ist keine Sonderorganisation mit eigener Mitgliedschaft und Rechtspersönlichkeit, sondern lediglich ein Nebenorgan der UN-Vollversammlung. UNEP sollte im Gesamtsystem der Vereinten Nationen als „Umweltgewissen“ dienen, mit bescheidenen Finanzmitteln als „Katalysator“ zu Umweltschutzprojekten anderer Organe und Sonderorganisationen anregen und die UN-Umweltpolitik koordinieren. Während die Verwaltungskosten des Sekretariats und des Verwaltungsrates vom allgemeinen UN-Haushalt gedeckt werden, finanziert ein zusätzlicher, aus freiwilligen Beiträgen gespeister Umweltfonds einzelne Projekte. Dieses Programmbudget beliefsich 1996/97 auf knapp 100 Millionen US-Dollar. Als Sitz des UNEP-Sekretariats wurde Nairobi gewählt, wodurch erstmals ein UN-Organ in einem Entwicklungsland angesiedelt wurde.

Kasten 2: Die UN-Kommission zur nachhaltigen Entwicklung (CSD) 1992 wurde, im Zuge des „Erdgipfels“ von Rio de Janeiro, ein neues Gremium innerhalb der Vereinten Nationen geschaffen: die „Kommission zur nachhaltigen Entwicklung“ (Commission on Sustainable Development, CSD). Diese neue Kommission ist dem Wirtschafts-und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC), einem ihrer Hauptorgane, beigeordnet; ihre 53 Mitglieder werden auf regionaler Grundlage gewählt und sollten auf Ministerebene vertreten sein. Arbeitsgrundlage ist die Agenda 21, das umfangreiche, völkerrechtlich aber unverbindliche „Aktionsprogramm für eine nachhaltige Entwicklung“, das 1992 in Rio de Janeiro beschlossen worden war. Von den Verwaltungskosten abgesehen, verfügt die CSD über keine eigenen Finanzmittel. wäre eine bessere Vernetzung dieser Umwelt-Institutionen mit den anderen UN-Organisationen sowie mit Weltbank, Internationalen! Währungsfonds (IMF) und Welthandelsorganisation (WTO) sicherlich ein wichtiges Element zur Optimierung der globalen Umwelt-und Entwicklungspolitik. Eine solche bessere Vernetzung wird allerdings ohne eine entsprechende institutioneile und finanzielle Stärkung keine ausreichenden Fortschritte bewirken -eine andere Architektur der integrierten internationalen Umwelt-und Entwicklungspolitik ist gefragt.

Eine neue Sonderorganisation der Vereinten Nationen -das Modell einer Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung (World Environment and Development Organization)" -sollte mindestens das UNEP, die CSD sowie die relevanten umweltpolitischen Konventionssekretariate integrieren, eventuell auch das UNDP. Eine enge Zusammenarbeit mit den Bretton-Woods-Organisationen, der WTO und den themenverwandten UN-Sonderorganisationen müßte darüber hinaus sichergestellt werden (vgl. hierzu Abbildung).

Eine Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung muß von der UN-Generalversammlung bzw. einer diplomatischen Konferenz beschlossen werden, und diese hätte Mandat, Budget, Finanzierungsschlüssel und Verfahrensfragen festzusetzen. Danach müßte das Gründungsdokument ratifiziert werden. Nicht alle Staaten der Welt müssen dabei mitmachen, und anders als bei einer Änderung der UN-Charta besitzen die ständigen Mitglieder des

UN-Sicherheitsrates bei einer solchen Reorganisation kein Vetorecht.

1. Funktionen einer Weltorganisation

Welche Funktionen sollten einer solchen neuen Weltorganisation im internationalen Institutionen-system aufgetragen werden? Im wesentlichen geht es wohl um den höheren Stellenwert für die Aufgaben der globalen Umwelt-und Entwicklungspolitik bei den nationalen Regierungen, internationalen Organisationen und privaten Akteuren, auch dadurch, daß dem Thema nachhaltige Entwicklung weltweit Aufmerksamkeit und Priorität eingeräumt wird; den raschen Einsatz der vorhandenen Instrumente der Umwelt-und Entwicklungspolitik sowie ein geeignetes institutionelles Umfeld, um akute internationale Probleme auf die Agenda setzen und detaillierte Ziele und Maßnahmen, auch neue Konventionen, verhandeln zu können; die Stärkung der Handlungskapazität der ärmeren Staaten Afrikas, Asiens, Ozeaniens und Lateinamerikas.

2. Höherer Stellenwert der globalen Umwelt-und Entwicklungspolitik

Die Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung sollte, wie es Aufgabe aller Sonderorganisa-honen der Vereinten Nationen ist, das spezifische Problembewußtsein fördern und den weltweiten Informationsstand als Entscheidungsgrundlage verbessern -die Information über das Erdsystem, die akuten und absehbaren Umwelt-und Entwicklungsprobleme ebenso wie die Information über den Stand der Umsetzung der internationalen und nationalen Politiken zur Steuerung des globalen Wandels Dabei muß das Rad nicht neu erfunden werden: Sämtliche globale Umweltverträge verpflichten schon heute ihre Vertragsparteien zur regelmäßigen Berichterstattung über ihre Politik; Sonderorganisationen wie die Weltorganisation für Meteorologie (WMO), die Internationale Seeschiffahrtsorganisation (IMO) oder die Weltgesundheitsorganisation (WHO) sammeln und verbreiten wertvolles Wissen und fördern weitergehende Forschung; die CSD leistet wichtige Beiträge zur Entwicklung von Indikatoren für eine nachhaltige Entwicklung; und nicht zuletzt ist UNEP auf all diesen Gebieten aktiv.

Was fehlt, ist jedoch die entscheidungsorientierte Aufbereitung, Weiterleitung und Umsetzung dieses Wissens. Was von den verschiedenen internationalen Akteuren erarbeitet wird, benötigt daher einen Fixpunkt im internationalen Institutionen-system. Das UNEP könnte dieser Fixpunkt sein, doch reichen die Ressourcen und Kompetenzen dieses der UN-Vollversammlung beigeordneten Programms bei weitem nicht aus. Viel eher wäre das möglich bei einer vertraglich abgesicherten, finanziell mit zusätzlichen Mitteln gestützten und institutionell eigenständigen Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung.

3. Besseres Umfeld zur Politikumsetzung

Globale Umwelt-und Entwicklungspolitik erfolgen über internationale Regime, in denen die Staaten sich auf gemeinsame Ziele und Maßnahmen einigen Die „Weltlegislative“ sitzt dabei in den diplomatischen Konferenzen, den Versammlungen und Ausschüssen der Vereinten Nationen, ihrer Sonderorganisationen und den Bretton-Woods-Organisationen. Doch auch hier fehlt die entsprechende Verknüpfung. Beispielsweise mangelt es an der Koordination der Klima-und Biodiversitätspolitik. So ist es wahrscheinlich, daß die Anrechnung von Treibhausgassenken (wie Wälder) im Kyoto-Protokoll zur Klimarahmenkonvention Anreize in der Waldpolitik setzen wird, welche den Zielen der Biodiversitätspolitik schlicht zuwiderlaufen, weil in diesem Protokoll faktisch das Abholzen von (artenreichen) Urwäldern und das anschließende Wiederaufforsten mit (artenarmen, aber schnellwachsenden) Plantagen als klimapolitische Maßnahme prämiert wird

Ein weiteres grundsätzliches Problem besteht darin, daß die globale Umweltkrise im Kern kein technisches Problem ist, das sich durch sektorale Politik allein lösen ließe: Nötig ist eine politische Strategie, die dem Ziel der nachhaltigen Entwicklung in der internationalen Handelspolitik, in der Entwicklungszusammenarbeit und der internationalen Finanzpolitik wirkungsvoll Gehör verschafft. Dies kann das UNEP nicht leisten; auch die CSD war hier wenig erfolgreich. Gerade deshalb könnte die Gründung einer starken Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung ein neues Forum für die Vereinbarung und Durchsetzung einer globalen Strategie der nachhaltigen Entwicklung bieten.

4. Erhöhte Handlungskapazität der Entwicklungsländer

Die Rio-Konferenz von 1992 hat explizit den Grundsatz der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und Fähigkeiten“ der Staaten in der globalen Umwelt-und Entwicklungspolitik anerkannt Hieraus ergab sich in mehreren der nachfolgenden Verträge eine Differenzierung der Pflichten: Entwicklungsländer müssen weniger für den Erhalt der globalen Ökologie leisten als Industrieländer; daraus folgt die Pflicht der Industrieländer, die Mehrkosten der Entwicklungsländer beim Schutz der globalen Umwelt-güter zu finanzieren. Was die globale Ökologie betrifft, erklärte der Norden sich also bereit, den Süden in seinen Anstrengungen finanziell und technisch voll zu kompensieren. Auch hier ist jedoch das internationale Institutionensystem von einem Ad-hoc-Ansatz gekennzeichnet, der den Erfordernissen der Transparenz, Effektivität und Beteiligung der Betroffenen bestenfalls zum Teil gerecht wird. Die GEF (vgl. Kasten 3) wird von vielen Entwicklungsländern weiterhin nicht als Finanzierungsmechanismus akzeptiert weil ihre Vergabekriterien zu wenig den unmittelbaren Interessen der Entwicklungsländer entsprechen.

Kasten 3: Die Globale Umweltfazilität (GEF)

Um die Forderung der Entwicklungsländer nach einem unabhängigen Klimafonds oder Weltumweltfonds abzuwehren, war auf deutsch-französische Initiative hin 1990 die Gründung einer „Globalen Umweltfazilität“ (Global Environment Facility, GEF) in der Weltbank beschlossen worden. Die Gelder der GEF sollen dem Schutz „globaler Umweltgüter“ dienen: dem Schutz des Klimas, der Ozonschicht, der internationalen Gewässer, der Biodiversität sowie des Bodens, soweit ein Zusammenhang mit den ersten vier Problemfeldern besteht. Dadurch werden Projekte mit lediglich lokaler Bedeutung für die Entwicklungsländer nicht gefördert, etwa die Sondermüllbeseitigung, der Trinkwasser-schutz oder der Umgang mit gefährlichen Chemikalien. Das Finanzvolumen der GEF betrug bislang rund 700 Millionen US-Dollar pro Jahr. Die Weltbank verwaltet diese neue Fazilität gemeinsam mit UNDP und UNEP. 1994 wurde die GEF grundlegend umstrukturiert. Diese „GEF-II“ ist nun eine eigenständige Körperschaft mit Vollversammlung, Rat und Sekretariat. Von den 32 Sitzen im Rat werden 16 von Entwicklungsländern, zwei von Transformationsländern und 14 von OECD-Ländern eingenommen. Ist ein Konsens nicht erreichbar, wird mit qualifizierter Mehrheit entschieden, welche zugleich 60 Prozent der Gesamtzahl der GEF-Teilnehmer und 60 Prozent der gesamten Beitragszahlungen einschließen muß.

Die Gründung einer Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung bietet daher eine neue Möglichkeit, die verschiedenen Finanzierungsmechanismen zur Realisierung synergetischer Effekte zusammenzuführen bzw. die Mittel der sektoralen Fonds zu übernehmen und treuhänderisch zu verwalten. Hierin könnten auch die Funktionen der GEF eingegliedert (und diese damit aufgelöst) werden. Für die finanziell betroffenen Industrieländer könnte dieser Vorschlag dadurch akzeptabel werden, daß die Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung ein der GEF entsprechendes Entscheidungsverfahren erhielte.

. III. Institutioneile Maximalvorschläge

Die hier vorgeschlagene Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung soll im wesentlichen auf die genannten drei Kernfunktionen beschränkt bleiben. Es gibt hingegen eine Reihe von maximalistischen Vorschlägen, die deutlich weiter gehen und fundamentale Änderungen im internationalen Institutionensystem voraussetzen oder zur Folge haben

1. Umweltsicherheitsrat

Einige Vorschläge betonen die Notwendigkeit der Aufgabe von nationaler Souveränität, zum Beispiel durch Einsetzung eines „Weltumweltrates“ bzw. „Umweltsicherheitsrates“, der die Kompetenz zur Ausübung von Zwangsgewalt zur Durchsetzung von Mehrheitsentscheidungen in der Welt-umweltpolitik erhalten müßte. Solche Vorschläge sind aber für die nahe und mittlere Zukunft eher unrealistisch, weil sie unter anderem eine Änderung der UN-Charta voraussetzen. Das kann nur mit Einwilligung von zwei Dritteln aller Staaten erfolgen, einschließlich der Stimmen der ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates (China, Frankreich, Großbritannien, Rußland und USA). Derzeit stemmen sich gerade die Entwicklungsländer (vor allem China) gegen jegliche Andeutung einer Souveränitätseinschränkung, aber auch die Industrieländer (vor allem die USA) wollen hier nicht sehr weit gehen.

2. Umwelttreuhandrat

Etwas anderes stellt sich das Problem dar bei dem Vorschlag, den bestehenden UN-Treuhandrat, der nun, nach der politischen Unabhängigkeit der letzten Treuhandgebiete, obsolet geworden ist, in einen „Weltumwelt-Treuhandrat“ umzuwandeln. Dieser Gedanke wurde von UN-Generalsekretär Kofi Annan in seinem Reformprogramm Erneuerung der Vereinten Nationen (1997) aufgegriffen, doch blieb der Generalsekretär eher vage hinsichtlich der Funktionen eines solchen Rates. Praktikabel erscheint eine treuhänderische Verwaltung seitens der Vereinten Nationen nur für staatsfreie Gebiete, wobei aber selbst eine stärkere UN-Kontrolle über die Antarktis gegen den Widerstand der Parteien zum Antarktisvertrag kaum durchzusetzen sein dürfte. Zu erwägen wäre indes eine Treuhandfunktion der Vereinten Nationen für die Meere, vor allem jenseits der 200-Meilen-Zone, sowie für den Weltraum.

3. Umweltgerichtshof

Seit einiger Zeit ist auch ein „Internationaler Umweltgerichtshof‘ in der Diskussion, vor allem bei Juristen, für die höchstrichterliche Entscheidungen die typische Lösung von gesellschaftlichen Konflikten darstellen. Aber auf die Weltumweltpolitik ist dieses Modell nicht ohne weiteres übertragbar. So darf der bestehende Internationale Gerichtshof (IGH) in Den Haag zwar über alle Fragen des Völkerrechts urteilen, also auch über die Auslegung und Umsetzung von internationalen Umweltverträgen; das Gericht darf aber nur richten, wenn Kläger und Beklagter mit seiner Anrufung einverstanden sind, und dies ist natürlich nur höchst selten der Fall. Zur Auslegung von Umwelt-verträgen wurde der IGH denn auch noch nie eingeschaltet.

4. Handelsbeschränkungen

Grundsätzlich könnte die Einhaltung von bestimmten Umweltstandards auch durch handelsbeschränkende Maßnahmen erzwungen werden Beim Montrealer Protokoll sind gegenüber Nichtvertragsstaaten Einschränkungen des Handels mit FCKW wie auch des Handels mit FCKW-haltigen Produkten vorgesehen Da das Protokoll anfangs nur von Industrieländern verhandelt worden war, sahen viele Entwicklungsländer in diesen Handels-restriktionen einen Fall von „Öko-Kolonialismus“, weil auf diese Weise die strengen (und teuren) Umweltstandards des Nordens dem Süden über dessen Integration in den Welthandel aufgezwungen werden könnten. Eine andere Art, das ökonomische Nord-Süd-Gefälle zur Förderung der Umweltpolitik in Entwicklungsländern zu nutzen, sind die Kampagnen von Umweltverbänden aus Industrieländern für die Einführung von Umweltstandards in der Exportfinanzierung, also etwa bei den Hermes-Bürgschaften. Hiermit soll verhindert werden, daß Industrieunternehmen des Nordens in Entwicklungsländern wesentlich niedrigere Standards anwenden als in Industrieländern, wenn sie eine

Exportbürgschaft erhalten wollen. Auch dies führt aber in der Tendenz dazu, daß Entwicklungsländer sich externem ökonomischen Druck beugen bzw. sich den umweltpolitischen Zielen der Industrieländer zumindest teilweise anpassen müßten.

Handelsbeschränkende Maßnahmen sind also ein zweischneidiges Schwert. Einerseits ist es zwar richtig, daß ein „race to the bottom“ bei den Umweltstandards vermieden werden muß, daß also die Konkurrenz der Standorte in Nord und Süd nicht zu einem Verzicht auf effektiven Umweltschutz führen darf. Andererseits darf bei den Umweltproblemen, die nur eine lokale oder regionale Bedeutung haben, nicht in die freie Entscheidung der Entwicklungsländer über die für sie optimale Umwelt-und Entwicklungspolitik eingegriffen werden. Was dagegen die globalen Um-weltprobleme angeht, so sollen ja gerade international einvernehmlich verhandelte Konventionen -und die hier vorgeschlagene Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung -zu ökonomisch effizienten, sozial akzeptablen und ökologisch effektiven Lösungen beitragen. Die internationalen Verträge zu Klima, Biodiversität und Ozon bieten -dementsprechend -einen Kompromiß an, indem Entwicklungsländern für ihren Beitritt sowohl das Recht auf niedrigere Umweltstandards als auch die Erstattung derjenigen Mehrkosten zugesichert wurde, die ihnen durch ihren Beitritt zu den Verträgen entstehen.

IV. Funktionsweise der Weltorganisation

1. Entscheidungsverfahren

A und O des Erfolges einer jeden politischen Institution sind die Verfahren, nach denen entschieden wird. Die jeweils besonderen Aufgaben und Probleme haben in den verschiedenen internationalen Organisationen zu recht unterschiedlichen Verfahren geführt Gewisse Elemente dieser unterschiedlichen Entscheidungsverfahren ließen sich für eine Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung kombinieren, um so ihre administrative Effektivität wie ihre politische Akzeptanz sicherzustellen. Sinnvoll dürften vor allem solche Entscheidungsverfahren sein, die Nord und Süd eine gleichberechtigte Stellung einräumen. Dies würde gewährleisten, daß Entscheidungen der neuen Welt-organisation zu Strategie und Programm weder den Interessen der Entwicklungsländer noch jener der Industrieländer zuwiderlaufen würden. Denn ohne Zustimmung der Mehrheit der Regierungen des Südens ist eine globale Umwelt-und Entwicklungspolitik nicht möglich. Aber auch ohne die Zustimmung der Mehrheit der Industrieländer kann eine globale Politik nicht gelingen. Nord-süd-paritätische Entscheidungsverfahren sind also im Ergebnis ein „dritter Weg“ zwischen dem süd-orientierten Entscheidungsverfahren der UN-Vollversammlung (ein Land, eine Stimme) und der nord-orientierten Prozedur der Bretton-Woods-Organisationen (ein Dollar, eine Stimme).

Im Montrealer Protokoll (und für den Multilateralen Ozonfonds) wurde 1990 festgelegt, daß jegliche Entscheidung die Zustimmung von zwei Dritteln aller Vertragsparteien erfordert, wobei diese zwei Drittel zugleich die einfache Mehrheit der Entwicklungsländer und die einfache Mehrheit der Industrieländer einschließen müssen In der GEF erfordern die Entscheidungen des Verwaltungsrates seit 1994 ebenfalls eine Zweidrittelmehrheit, die hier 60 Prozent der an der Fazilität beteiligten Staaten und zugleich 60 Prozent der finanziellen Beiträge zur Fazilität repräsentieren muß. Auch dies ist im Ergebnis ein nord-süd-paritätisches Verfahren, das den Entwicklungsländern und den Industrieländern jeweils ein effektives Vetorecht einräumt. Beide genannten Ausgestaltungen des paritätischen Verfahrens kämen für die Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung in Betracht.

Problematisch bei. strikt paritätischen Verfahren bleibt allerdings die Einigung auf die Gruppen-zugehörigkeit. Singapur hat beispielsweise ein höheres Pro-Kopf-Einkommen als viele Industrieländer, gilt jedoch -als Mitglied der „Gruppe 77“ -weiterhin als Entwicklungsland. Im Ozonregime wird problemspezifisch eingeteilt: Wenn ein Entwicklungsland mehr als 300 Gramm FCKW pro Kopf und Jahr verbraucht, wird es automatisch als Industrieland eingestuft; es muß dann die schärferen Reduktionspflichten der Industrieländer erfüllen und wird bei der paritätischen Abstimmung zur Gruppe der Industrieländer gezählt.

Bei einer Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung scheidet eine solche problemspezifische Einteilung jedoch aus. Übrig bliebe daher als zweitbeste Lösung die Selbstdefinition der Staaten, wie das in der UNCTAD oder in der UN-Vollversammlung der Fall ist. Zumindest sollte zu erwarten sein, daß Entwicklungsländer, die der OECD beitreten (wie vor einiger Zeit Mexiko und Südkorea), automatisch die umweltpolitischen Pflichten der Industrieländer erfüllen müssen.

2. Beteiligung der Nichtregierungsorganisationen

In den internationalen Verhandlungen zur Umwelt- und Entwicklungspolitik hat die Bedeutung der über Staatsgrenzen hinweg agierenden Umwelt- und Entwicklungsorganisationen (NROs) deutlich zugenommen Solche transnationalen Vereinigungen liefern vielfältige Dienstleistungen im internationalen Institutionensystem: Sie leisten kostengünstige Forschung und Politikberatung durch qualifizierte Mitarbeiter, kontrollieren die gegenseitigen Verpflichtungen der Staaten, informieren Regierungen und Öffentlichkeit sowohl über die Handlungen der „eigenen“ Diplomaten als auch über die der anderen Verhandlungspartner -und erlauben so eine Rückkopplung der Regierungsvertreter auf diplomatischen Konferenzen mit der innenpolitischen Situation vor Ort. Vor diesem Hintergrund mehren sich die Stimmen, die den nichtstaatlichen Umwelt-und Entwicklungsorganisationen einen internationalen Rechtsstatus einräumen wollen. Ein möglicher Präzedenzfall hierbei ist das Entscheidungsverfahren der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), bei dem jeder Mitgliedstaat mit vier Stimmen vertreten ist, von denen zwei auf die Regierung und je eine auf die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften entfallen. Beim Übertragen eines solchen Entscheidungsverfahrens auf die globale Umwelt-und Entwicklungspolitik träten derzeit aber noch gewisse Probleme auf: Es gibt kaum Zusammenschlüsse von Umwelt-und Entwicklungsorganisationen, die ihre gesamte nationale Klientel überzeugend repräsentieren. Doch können sich solche Koalitionen in Zukunft sehr wohl herausbilden -ja, dieser Prozeß könnte dadurch gefördert werden, daß im Statut der Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung die Repräsentation von stimmberechtigten NROs aus beiden Interessenlagern förmlich festgelegt wird.

3. Finanzierung

Es gibt verschiedene Möglichkeiten, die Aufgaben einer Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung zu finanzieren Zum einen erkennen die Industrieländer schon seit den sechziger Jahren und noch immer das politische Ziel an, 0, 7 Prozent ihres Bruttosozialprodukts für Entwicklungshilfe aufzubringen. Bislang haben allerdings nur die skandinavischen Staaten und die Niederlande dieses Ziel eingehalten; manche von ihnen überschritten zeitweise sogar die Ein-Prozent-Grenze. Die Erinnerung an diese Zahlungszusage der Industrieländer und deren Einhaltung wäre also eine Möglichkeit, die Aufgaben der Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung zu finanzieren.

Daneben hat die Schuldenkrise der Entwicklungsländer zu verschiedenen Vorschlägen geführt, die Lösung dieser Krise mit der Lösung umweit-bzw. entwicklungspolitischer Probleme zu verknüpfen. Mitte der achtziger Jahre begannen US-amerikanische Umweltverbände, Schuldentitel von Entwicklungsländern auf dem Weltmarkt aufzukaufen und diese bei den jeweiligen Regierungen gegen bestimmte umweltpolitische Programme „einzutauschen“ (debt for nature swaps), wobei in der Regel Regenwaldgebiete unter Schutz bzw. pflegliche Nutzung gestellt wurden. Eine auf Umweltschutz zielende Schuldenstreichung oder -Streckung stellt ohne Zweifel ein erhebliches Finanzierungspotential dar, wenn die Industrieländer öffentliche Schuldentitel von Entwicklungsländern an die Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung abtreten oder ihr die Rückflüsse aus diesen Krediten als „Anschubfinanzierung“ zur Verfügung stellen würden.

Ein Grundproblem aller multilateralen Finanzierungsmechanismen bleibt aber weiterhin, daß es keine verbindlichen, durchsetzbaren Verpflichtungen gibt. Selbst wo vertraglich festgelegte Mitgliedsbeiträge existieren -etwa für den Haushalt der Vereinten Nationen -, zeigt sich immer wieder, daß Zahlungen politisch instrumentalisiert oder von der Wirtschaftskonjunktur abhängig gemacht werden. Sinnvoll und realistisch erscheint daher die Einführung automatischer Finanzierungsquellen, das heißt einer Art indirekter Steuern zur Finanzierung globaler Gemeinschaftsaufgaben, die nicht vom Tagesgeschäft nationaler Finanzminister abhängen.

In der Wissenschaft, jüngst aber auch in der CSD, sind zwei Arten solcher Finanzierungsquellen intensiv diskutiert worden, die beide mit internationalen Transaktionen zu tun haben: eine internationale Luftverkehrssteuer und eine Devisen-bzw. Börsenumsatzsteuer Eine Steuer von fünf US-Dollar für jeden geflogenen „Passagiersektor“ würde jährlich globale Einkünfte von etwa 1, 5 Milliarden US-Dollar erbringen. Da eine Steuer auf den Luftverkehr vergleichsweise leicht und mit geringen Kosten eingetrieben werden kann, zum Beispiel zusammen mit der Erhebung der (üblichen) Flughafengebühr, ist ihre Praktikabilität als sehr hoch einzuschätzen.

Eine zweite gute Möglichkeit, die Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung zu finanzieren, besteht in der Einführung einer internationalen Devisenumsatzsteuer (Tobin-Steuer). Dieser Vorschlag gewinnt in jüngster Zeit an Zustimmung, und zwar nicht nur wegen der dadurch möglichen „Abbremsung“ der ungesteuerten internationalen Devisentransaktionen, sondern auch und gerade wegen der Eleganz und Leichtigkeit der Erzielung zusätzlicher Steuereinnahmen für globale Umwelt-und Entwicklungsaufgaben. Eine Steuer von 0, 5 Prozent auf die weltweiten Devisentransaktionen würde zwischen 150 und 200 Milliarden US-Dollar pro Jahr erbringen.

V. Zusammenfassung und Ausblick

Mit der bevorstehenden Jahrhundertwende kommt auch die notwendige Reform der Vereinten Nationen -erneut -in den Blick Effizienzsteigerung und mehr Koordination sind wünschenswert, reichen allein aber nicht aus, um die Wirksamkeit des bestehenden Institutionensystems der internationalen Umwelt-und Entwicklungspolitik zu verbessern. Zusätzlich sollte daher -und möglichst noch im Jahr 2000 -eine Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung als weitere Sonderorganisation der Vereinten Nationen beschlossen und zügig eingerichtet werden, die den drängenden Aufgaben der globalen Umwelt-und Entwicklungspolitik einen höheren Stellenwert bei nationalen Regierungen, internationalen Organisationen und privaten Akteuren verschaffen, das institutioneile Umfeld für die Aushandlung und Umsetzung neuer Konventionen und Aktionsprogramme verbessern und die Handlungskapazität der ärmeren Staaten in Afrika, Asien, Ozeanien und Lateinamerika stärken sollte. Hinsichtlich der Entscheidungsverfahren wäre eine größtmögliche Akzeptanz der Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung durch Einführung nord-süd-paritätischer Entscheidungsverfahren nach dem Modell des Ozonregimes zu erzielen. Dabei hätte die Mehrheit der Entwicklungsländer und zugleich die Mehrheit der Industrieländer jeweils ein Grüppenvetorecht über die Entscheidungen. Zusätzlich sollten Repräsentanten der Umwelt-und Entwicklungsverbände und der Wirtschaft nach dem Modell der ILO stimmberechtigt sein.

Auch die Finanzierung der Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung ist realisierbar. Einmal würden durch die Integration der bestehenden Organisationen und Programme erhebliche Kosten eingespart. Darüber hinaus wäre eine Finanzierung zu sichern durch Erfüllung des 0, 7-Prozent-Ziels der Industrieländer, durch Umwidmung von Schuldentiteln der Entwicklungsländer für die Aufgaben der Weltorganisation und durch Einführung automatischer Finanzierungsmechanismen, vor allem einer internationalen Luftverkehrssteuer oder einer Devisenumsatzsteuer.