I. Marktwirtschaft oder Sozialstaat: Das Sozialstaatspostulat
Die Diskussion Marktwirtschaft oder Sozialstaat ist nicht neu. Vertreter des klassischen Liberalismus haben sich zu ihrer Zeit bereits für eine aktive Sozialpolitik — und das hieß damals vor allem für die Beibehaltung und Verbesserung der Armengesetze — eingesetzt. John Stuart Mill (1848) entspricht dabei wohl am meisten unseren heutigen Vorstellungen. Nach seiner Auffassung kann und soll sich die Gesellschaft all ihrer Mitglieder annehmen und sie gegen die äußerste Not schützen Zwischen langfristigen wirtschaftlichen Interessen und sozialpolitischen Eingriffen gibt es keinen Widerspruch. Marktwirtschaft und Sozialstaat bilden keine Gegensätze, sondern ergänzen sich.
Das Nebeneinander von Marktwirtschaft und Sozialpolitik ist in modernen Industriegesellschaften längst selbstverständlich. In einigen Ländern wie etwa der Bundesrepublik Deutschland hat die Forderung nach Sozialstaatlichkeit sogar Verfassungsrang erhalten. Nach Artikel 20 Abs. 1 GG ist die Bundesrepublik Deutschland „ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“ Zusammen mit dem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Artikel 2 Abs. 1).der Sicherung der freien Berufs-und Arbeitsplatzwahl (Artikel 12).dem Recht auf Privateigentum an Produktionsmitteln verbunden mit der Verpflichtung zur sozialen Nutzung (Artikel 14) und dem Artikel 15, der unter bestimmten Bedingungen die Überführung von Produktionsmitteln in Gemeineigentum zuläßt, bildet dieser in Artikel 20 verankerte Sozialstaatsgrundsatz den verfassungsrechtlichen Rahmen der Wirtschaftsund Sozialordnung in der Bundesrepublik Deutschland.
Zwei Schlußfolgerungen lassen sich aus diesem Nonnenkatalog ableiten. Zum einen ist damit in der Bundesrepublik Deutschland eine Grundsatzentscheidung für eine gemischte Wirtschaftsverfassung gefallen, die sowohl individualrechtliche Freiheitsverbürgungen als auch sozialrechtliche Freiheitsbindungen enthält. Weder ein rein marktwirtschaftliches System, das die sozialen und sozial-rechtlichenZiele des Grundgesetzes nicht zu realisieren erlaubt, noch ein rein planwirtschaftliches System, das die individuellen Freiheitsrechte zur rein formalen Zusicherung degradieren würde, sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Zum anderen fällt auf, daß die Verfassung über die erwähnten Normen hinaus keine weiteren Anhaltspunkte für die Ausgestaltung der Wirtschafts-und Sozialordnung bietet. Das Grundgesetz erlaubt zwar den Ausschluß bestimmter Wirtschaftssysteme, es enthält aber keine positive Entscheidung für eine bestimmte Wirtschafts-und Sozialordnung — auch nicht für die Soziale Marktwirtschaft Dies ist ein wichtiges Faktum, denn die prinzipielle Offenheit des Grundgesetzes an diesem Punkt läßt den Schluß zu. daß die Konstituierung der Sozialen Marktwirtschaft nicht mit der Verabschiedung der Verfassung erfolgt sein kann, sondern das Resultat einer bewußten politischen Entscheidung gewesen sein muß. einer Entscheidung, die bei Verabschiedung des Grundgesetzes im Mai 1949 längst gefallen war
Im März 1948 gründeten die drei westlichen Alliierten die Bank Deutscher Länder und leiteten kurz darauf mit der Verabschiedung verschiedener Gesetze und Verordnungen die Währungsreform ein. Wie es in der Präambel zum Währungsgesetz heißt, ersetzten die Besatzungsmächte mit Hilfe dieser Gesetze die Reichsmarkwährung durch eine neue Währung, ordneten die Ablieferung der außer Kraft gesetzten Zahlungsmittel sowie die Anmeldung der bei den Geldinstituten unterhaltenen Reichsmarkguthaben an und regelten die „Erstausstattung“ der Bevölkerung, der Wirtschaft und der öffentlichen Hand mit neuem Geld. Die im Zuge der Währungsreform verabschiedeten Gesetze dienten aber nicht nur der Schaffung eines geordneten Geldwesens. Sie enthielten darüber hinaus noch weitere Prinzipien, die für die Bundesrepublik langfristig Bedeutung erlangt haben. So zum Beispiel § 28 des sogenannten Umstellungsgesetzes, der für die öffentliche Hand das Prinzip des ausge-glichenen Haushalts erzwang und damit eine keynesianische Politik des deficit-spending praktisch unmöglich machte Oder auch die von der britischen und amerikanischen Militärregierung verfügte „Vorläufige Neuordnung von Steuergesetzen“. Damals wurde unter anderem der erste für die Selbstfinanzierung der deutschen Industrie so eminent wichtige § 7 EStG eingeführt, mit dem der massive Einsatz steuerlicher Investitionsanreize seinen Anfang genommen hat
Unterstützt wurde die Politik der Alliierten auf deutscher Seite durch entsprechende Maßnahmen des Wirtschaftsrates. Zu nennen ist hier vor allem das „Gesetz über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform“, das fast gleichzeitig mit der Verkündigung der Währungsreform verabschiedet worden ist Kem dieses Gesetzes war die Abkehr von Bewirtschaftung und Planwirtschaft sowie die Freigabe der Löhne und Preise. Daneben enthielt das Gesetz die Empfehlung, außer der Kreditpolitik in Zukunft auch der Schaffung und Sicherung des Leistungswettbewerbs erhöhte Aufmerksamkeit zu schenken.
Faßt man die einzelnen Elemente und Charakteristika der im Jahre 1948 getroffenen Maßnahmen noch einmal zusammen — Schaffung eines geordneten Geldwesens, Verbot der antizyklischen Fiskalpolitik, Einführung einer Wirtschaftspolitik, die über Steuervergünstigungen die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu verbessern sucht, und das Primat der wirtschaftlichen Expansion vor allen sozialpolitischen Korrekturen —. dann wird deutlich, daß hier ein Wirtschaftssystem konstituiert wurde, das in seinen Grundzügen bereits weitgehend dem Leitbild der Sozialen Marktwirtschaft entsprach.
Theoretische Grundlage des damals entwickelten Konzepts der Sozialen Marktwirtschaft, das in erster Linie auf die Arbeiten Müller-Armacks aus dem Jahr 1947 zurückgeht, war der Ordoliberalismus der Freiburger Schule um Eucken und Böhm Mit ihm ist die Soziale Marktwirtschaft durch die Vorstellung einer Wirtschafts-und Sozialordnung verbunden, die als ein „Dritter Weg“ zwischen totalitärer Zentralverwaltungswirtschaft und einem zügellosen Kapitalismus interpretiert werden kann. Was die Soziale Marktwirtschaft jedoch vom Ordoliberalismus unterscheidet, ist die Trennung von Marktwirtschaft und Sozialpolitik, die der Or5) doliberalismus noch in einer umfassenden Struktur-politik zu vereinen suchte
Da eine sich selbst überlassene Wirtschaft dazu neigt, die marktwirtschaftliche Effizienz durch Absprachen und Konzentration wieder aufs Spiel zu setzen, ist der Staat gezwungen, eine Wettbewerbsordnung zu schaffen, die durch ein Verbot von Wettbewerbsbeschränkungen sowie die Kontrolle von Kartellen, Monopolen und Oligopolen den Leistungswettbewerb sicherstellt Direkte wettbewerbspolitische Eingriffe des Staates, so wie sie beispielsweise noch im ersten, stark ordoliberal geprägten „Entwurf zu einem Gesetz zur Sicherung des Leistungswettbewerbs und zu einem Gesetz über das Monopolamt“ von 1948/49 enthalten waren, werden von Vertretern der Sozialen Marktwirtschaft abgelehnt
Das 1957 verabschiedete Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ist insoweit ein Spiegelbild dieser marktwirtschaftlichen Position. Es enthält weder ein allgemeines Kartellverbot noch eine präventive Kontrolle von Untemehmenszusammenschlüssen und erst recht keine Vorschläge zur Entflechtung hochkonzentrierter Wirtschaftsbereiche.
Ihr soziales Element erhält diese Marktwirtschaft erst durch eine staatliche Umverteilungspolitik, die „in Form von Fürsorgeleistungen, Renten-und Lastenausgleichszahlungen. Wohnungsbauzuschüssen. Subventionen usw. die Einkommensverteilung korrigiert“ Und das heißt, daß in erster Linie diejenigen, die nicht oder nicht mehr am Produktionsprozeß beteiligt sind, durch soziale Leistungen finanziell abgesichert werden, während die mit der Produktion verbundene funktionelle Einkommens-verteilung zwischen Arbeit und Kapital weitgehend unangetastet bleiben soll. Das Primat der Marktwirtschaft wird dann noch einmal deutlich, wenn es um die Wahl sozialpolitischer Instrumente geht. Bei Müller-Armack heißt es dazu: „Das regulative Prinzip sozialer Interventionen in der Marktwirtschaft ist ihre Verträglichkeit mit den Funktionen einer marktwirtschaftlichen Produktion und der ihr entsprechenden Einkommensbildung.“ Und dann weiter: „Die neue Wirtschaftspolitik erstrebt sozialen Fortschritt über marktkonforme Maßnahmen. Sie versteht darunter Maßnahmen, die den sozialen Zweck sichern, ohne störend in die Marktapparatur einzugreifen.“
II. Konjunktur und Interventionismus: Der Steuerstaat als Stabilisator
Die anhaltend hohe Massenarbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland zeigt, daß ein marktwirtschaftliches System noch keine stabile Beschäftigung auf hohem Niveau garantiert. Die in den dreißiger Jahren von dem englischen Nationalökonomen J. M. Keynes entwickelte Theorie führt zu der Erkenntnis, daß ein Mangel an effektiver Nachfrage für hohe Arbeitslosigkeit und wirtschaftliche Depression verantwortlich ist. Liegt eine solche Situation vor, erweisen sich die Selbstheilungskräfte des Marktes als unzureichend. Man spricht von einem Gleichgewicht bei Unterbeschäftigung. Für die Wirtschaftspolitik heißt das: Der Staat muß seine Ausgaben erhöhen, um die private Nachfragelücke auszufüllen. Das dabei entstehende Defizit im Staatshaushalt ist gesamtwirtschaftlich gesehen nicht nur unschädlich, sondern sogar nötig, wenn man das Konjunkturtief überwinden will. Umgekehrt ist der Staat in Zeiten einer rasch wachsenden Wirtschaft gehalten, seine Ausgaben zu reduzieren, um inflationären Tendenzen entgegenzuwirken. In dieser Phase erzielt er einen Einnahmenüberschuß, den er — so die idealtypische Vorstellung — zum Abbau des in der Rezession entstandenen Defizits nutzen kann. Langfristig betrachtet ist der Staatshaushalt ausgeglichen.
Was keynesianische Wirtschaftspolitik grundlegend von ihren Vorgängern unterscheidet, ist vor allem die aktive Rolle, die dem Staat hier eingeräumt wird. Durch gezielte Steuerung seiner Einnahmen und Ausgaben kann der Staat stabilisierend in den Konjunkturverlauf eingreifen und so einen Beitrag zu mehr Wachstum leisten. Eine solche Politik dient nicht allein der Wiederherstellung marktwirtschaftlicher Effizienz, sie ist auch vom sozialpolitischen Standpunkt her wünschenswert. Langandauemde Arbeitslosigkeit zerstört soziale Strukturen, und ihre Finanzierung in Form von Arbeitslosenunterstützung und anderen Sozialleistungen, wie etwa Wohngeld, belastet das Soziale Netz durch zusätzliche Ausgaben in Milliardenhöhe. So gesehen ist aktive Beschäftigungspolitik des Staates, der es gelingt, Arbeitslosigkeit abzubauen, immer auch aktive Sozialpolitik. Sie reduziert die Notwendigkeit sozialer Korrekturen und hilft, Sozialausgaben einzusparen.
Die staatliche Verpflichtung, über eine konjunkturgerechte Fiskalpolitik stabilisierend auf die wirtschaftliche Entwicklung einzuwirken, ist für die Bundesrepublik Deutschland im „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ — oder kurz im Stabilitätsgesetz — vom 8. Juni 1967 geregelt. Vorausgegangen war diesem Gesetz ein im Sommer 1966 verabschiedeter Entwurf der Regierung Erhard, der noch ganz im Geist der Sozialen Marktwirtschaft gehalten war Die Bekämpfung der Inflation stand eindeutig im Vordergrund, und die vorgesehenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen hatten überwiegend restriktiven Charakter, sie sollten ein Überhitzen der Konjunktur verhindern. Mit dem Regierungswechsel Ende 1966, dem Beginn der Großen Koalition, wurde dieser Entwurf noch einmal grundlegend überarbeitet und verändert. Unter dem maßgeblichen Einfluß Karl Schillers wurde der Zielkatalog über die Preisniveaustabilität hinaus auf die gleichrangigen Ziele hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht sowie angemessenes und stetiges Wachstum erweitert (§ 1 StabG). Darüber hinaus trat die expansive Seite der antizyklischen Fiskalpolitik neben die kontraktive, bei genauer Betrachtung der im Stabilitätsgesetz genannten Instrumente sogar mit einem leichten Übergewicht.
Noch bevor das Stabilitätsgesetz endgültig verabschiedet war. wurde es auch schon zum ersten Mal eingesetzt. 1966/67 erlebte die Bundesrepublik ihren ersten konjunkturellen Einbruch seit der Währungsreform, mit niedrigen Wachstumsraten und einer Arbeitslosenzahl, die Anfang 1967 mit 673 000 ihren Höchststand erreichte. Bereits im April 1967 beschloß die neue Bundesregierung daraufhin im Vorgriff auf das geplante Stabilitätsgesetz, ihren Investitionshaushalt um 2, 5 Milliarden DM zu erhöhen und diese Mehrausgaben über die Aufnahme kurz-und mittelfristiger Kredite zu finanzieren Als im August dann noch ein zweites Konjunkturprogramm mit einem Gesamtvolumen von 5, 3 Milliarden DM nachgeschoben wurde, besserte sich die konjunkturelle Lage rasch: Schulden-aufnahme, expansive Ausgabenprogramme und darauf folgende Schuldentilgung entsprachen weitgehend dem Leitbild antizyklischer Fiskalpolitik zur Überwindung eines konjunkturellen Tiefs. Das Stabilitätsgesetz hatte seine erste Bewährungsprobe mit Erfolg bestanden.
Auch zu Beginn der siebziger Jahre schien sich das stabilitätspolitisch richtige Verhalten zunächst fortzusetzen. Der Ende 1967 einsetzende konjunkturelle Aufschwung hatte sich zu einem kräftigen Konjunkturboom entwickelt, auf den die Bundesregierung mit einem Bündel restriktiver Maßnahmen reagierte. 1970 bis 1973 wurden unter anderem ein rückzahlbarer Konjunkturzuschlag, Zuführungen zur Konjunkturausgleichsrücklage, eine Stabilitäts-abgabe und zusätzliche Steuern auf Investitionen beschlossen. Doch anders als 1967 konnte die Fiskalpolitik in dieser Phase nur einen Teilerfolg erringen. Zwar ist es ihr gelungen, das wirtschaftliche Wachstum in Grenzen zu halten und eine konjunkturelle Überhitzung zu verhindern, doch die Inflationsrate stieg kontinuierlich an und erreichte 1973, noch vor dem ersten Ölpreisschock, ein Niveau von rund sechs Prozent.
Fiskalpolitik allein war offenbar nicht in der Lage, mit dem Problem steigender Inflationsraten fertig zu werden. Eine Erkenntnis, die auch auf keynesianischer Seite niemanden überraschen konnte. Denn dieser Auffassung nach sind es in erster Linie die Lohn-und Preisentscheidungen der Tarifvertrags-parteien. die für die Stabilität des Preisniveaus verantwortlich sind. Preisstabilität ist vor allem eine Sache der Einkommenspolitik. Der Staat hat die Aufgabe, durch entsprechende institutioneile Regelungen dafür zu sorgen, daß in Zeiten der Vollbeschäftigung inflatorische Verteilungskämpfe vermieden werden (Lohn-Preis-Spirale) und im Fall eines exogenen Kosten-Schocks die Anpassung an die neuen Preise in Übereinstimmung mit den Arbeitnehmern, also in der Regel mit entsprechenden Verzögerungen, vorgenommen wird. Eine Aufgabe, der sich die im Stabilitätsgesetz vorgesehene „Konzertierte Aktion“, die lediglich „Orientierungsdaten für ein gleichzeitiges aufeinander abgestimmtes Verhalten der Gebietskörperschaften. Gewerkschaften und Unternehmensverbände" zur Verfügung stellen sollte, letztlich nicht gewachsen zeigte. Zu Beginn der siebziger Jahre entstand so in der Öffentlichkeit zunehmend der Eindruck, als versage der Keynesianismus angesichts der Inflationsproblematik, ein Eindruck, den viele Keynesianer in ihrer einseitigen Betonung des Beschäftigungsaspekts noch verstärkten. Das eröffnete der „monetaristischen Gegenrevolution“, die das Inflationsproblem in den Mittelpunkt ihrer wirtschaftspolitischen Überlegungen rückte, eine breite Publizität. Aus den Versäumnissen in der Anwendung antizyklischer Fiskalpolitik schloß der Monetarismus auf die Unzulänglichkeit keynesianischer Theorie. Gefordert wurde die Rückkehr zu marktwirtschaftlichen Grundsätzen; eine ungehinderte Wirtschaft werde das Beschäftigungsproblem automatisch lösen, Beschäftigungspolitik sei unnötig. Inflationsbekämpfung war nicht mehr wie im Stabilitätsgesetz Teil eines Zielkatalogs, sondern sie wurde praktisch zum einzigen Ziel der Wirtschaftspolitik erklärt. Träger dieser Politik war nicht mehr der Staat, sondern die Zentralbank, die für die Einhaltung eines im vorhinein anzukündigenden Geldmengenwachstums zu sorgen hat.
1973 hat die Deutsche Bundesbank den Wechsel zu einer stärker monetaristischen Geldpolitik hin vollzogen, was in der Folgezeit zu erheblichen Koordinationsschwierigkeiten zwischen Geld-und Fiskalpolitik führte. So hat die Finanzpolitik beispielsweise 1974/75 recht rasch auf den durch den ersten Ölpreisschock ausgelösten starken konjunkturellen Abschwung reagiert, indem sie unter anderem neben einer Reihe von Konjunkturprogrammen auch die Einführung einer Investitionszulage von 7, 5 Prozent beschloß, während die Geldpolitik, die ihre vordringlichste Aufgabe trotz Rezession in der Inflationsbekämpfung sah, die Zügel nur sehr langsam lockerte. Daß der Mitte 1975 einsetzende Konjunkturaufschwung nicht von langer Dauer war. ist aber wohl nur zum Teil auf die mangelnde Abstimmung zwischen Bundesregierung und Bundesbank zurückzuführen. Auch die Fiskalpolitik selbst war hier nicht schuldlos. Ihre konjunktur-und wachstumspolitischen Maßnahmen waren — im nachhinein betrachtet — in zu viele Einzelprogramme zersplittert. unangemessen dosiert und zu kurz befristet. Sie vermittelten das Bild einer Stop-and-Go-Politik ohne überzeugende längerfristige Gesamt-konzeption. Doch die Fiskalpolitik zeigte sich zumindest in diesem Punkt durchaus lernfähig. Als 1977 nach einem kurzen Zwischenhoch die Wachstumsrate wieder zu sinken-begann, hat die Bundesregierung das „Programm für Zukunftsinvestitionen“ beschlossen, das sich in zwei wichtigen Punkten von seinen Vorgängern unterschied. Zum einen war das Zukunftsinvestitionsprogramm mittelfristig angelegt, zum anderen enthielt es neben der beschäftigungspolitischen Zielsetzung auch eine klare strukturpolitische Ausrichtung. Durch zukunftsbezogene Investitionen in den Bereichen Städtebau, Verkehr, Fernwärme und Abwasserreinigung wollte man die öffentliche Infrastruktur und die Umweltbedingungen fördern und zugleich bessere Voraussetzungen für eine Verstetigung des wirtschaftlichen Wachstums schaffen. Vorgesehen waren dazu insgesamt etwa 16 Milliarden DM, die in diesem und den kommenden drei Jahren den Gebietskörperschaften zur Förderung entsprechender Investitionsvorhaben zur Verfügung gestellt werden sollten.
Von diesem Programm und den Ende der siebziger Jahre verabschiedeten massiven Steuerentlastungen gingen noch einmal kräftige expansive Impulse aus, die allerdings nicht mehr ausreichten, die Ende 1979 im Zuge der zweiten Ölpreisexplosion einsetzende Rezession zu verhindern. Mit dem tiefen wirtschaftlichen Abschwung sanken die staatlichen Einnahmen stärker als erwartet, und die Ansätze für die Nettokreditaufnahme mußten immer wieder nach oben korrigiert werden. Das staatliche Defizit wuchs von 37, 6 Milliarden DM 1979 auf 67, 6 Milliarden DM im Jahre 1982. Die Staatsverschuldung hatte ein Niveau erreicht, das von weiten Teilen der Bevölkerung nicht mehr akzeptiert wurde. Jetzt rächte es sich, daß man während der konjunkturellen Aufschwungsphasen 1975/76 und 1978/79 es versäumt hatte, die Defizite im Staatshaushalt weiter zurückzufahren. Die Fiskalpolitik hatte ihren Handlungsspielraum verloren, an weitere Beschäftigungsprogramme war trotz eines sprunghaften Anstiegs der Arbeitslosigkeit nicht mehr zu denken. Konsolidierung der Staatsfinanzen hieß das Gebot der Stunde, dem sich schließlich auch die Bundesregierung nicht mehr länger entziehen wollte. Im Herbst 1981 war es dann soweit. Vor allem Sozialausgaben und öffentliche Investitionsvorhaben fielen dem Rotstift zum Opfer. Der lange erwartete Kurswechsel, die Abkehr von der Keynesianischen Stabilisierungspolitik, war vollzogen.
III. Das Ende des Steuerstaats?
Das Ende der sozialliberalen Koalition im Herbst 1982 läutete auch in der Wirtschafts-und Sozialpolitik die Wende ein. Das Stabilitätsgesetz mit seinem Zielkatalog wurde aus der öffentlichen Diskussion verdrängt. Im Vordergrund der „neuen“ Wirtschaftspolitik stand wieder die Inflationsbekämpfung, für die vor allem die Bundesbank zu sorgen hat, ergänzt um eine Finanzpolitik, die die Rahmenbedingungen für die Unternehmertätigkeit verbessern soll. Gemeint war damit in erster Linie die Reduzierung der Staatstätigkeit, um der privaten unternehmerischen Initiative wieder mehr Raum zu geben. Staatliche Markteingriffe und Reglementierungen wie beispielsweise gesetzliche Auflagen oder Subventionen sollten ebenso abgebaut werden wie bestimmte leistungsfeindliche Auswüchse des Sozialstaats. Denn nur eine Regierung, die sich nicht davor scheut, auch drastische Einschnitte in das soziale Netz vorzunehmen, könne gleichzeitig die öffentlichen Haushalte sanieren, die Steuern senken und damit die entscheidenden Voraussetzungen für mehr Wachstum und weniger Arbeitslosigkeit legen.
Bereits wenige Wochen nach dem politischen Machtwechsel unternahm die neue Bundesregierung erste Schritte, ihr wirtschaftspolitisches Konzept in die Tat umzusetzen. Und wie nicht anders zu erwarten, begann man bei den Sozialleistungen: Noch im Dezember wurde das Haushaltsbegleitgesetz 1983 verabschiedet, das neben einigen Änderungen im Steuerrecht vor allem massive Einsparungen im Sozialbereich vorsah. so unter anderem die Kürzung der Kindergeldsätze, die Verschiebung der Rentenanpassung um ein halbes Jahr und die Herausnahme von Bagatellarzneimitteln aus der Erstattungspflicht, um hier nur einige Beispiele zu nennen Insgesamt bestand das Sparprogramm aus mehr als 20 Einzelmaßnahmen, deren Gesamtentlastungseffekt für die öffentlichen Haushalte auf knapp 30 Milliarden DM geschätzt wurde. Doch damit gab sich die Bundesregierung noch nicht zufrieden. Im Sommer 1983 verabschiedete sie ein ganzes Gesetzesbündel, das neben weiteren Kürzungen im Sozialbereich, so zum Beispiel beim Arbeitslosen-, Kurzarbeiter-und Schlechtwettergeld, auch die ersten massiven Steuererleichterungen in Form von Sonderabschreibungsmöglichkeiten für die private Wirtschaft enthielt.
Die positiven Folgen dieser Umverteilungspolitik ließen nicht lange auf sich warten. Die Neuverschuldung der öffentlichen Haushalte, die 1982 noch 69. 9 Milliarden DM betragen hatte, konnte 1983 auf 55. 3 Milliarden DM verringert werden, und die Staatsquote, also der Anteil der öffentlichen Hand am gesamtwirtschaftlichen Ergebnis, lag 1983 um mehr als einen Prozentpunkt unter dem entsprechenden Wert des Vorjahres. Als dann auch noch die Konjunktur wieder kräftig anzog und die Prognosen für das kommende Jahr 1984 einen noch stärkeren Wachstumsschub erwarten ließen, sah sich die Bundesregierung in ihrer Politik der veränderten Rahmenbedingungen bestärkt. Sie wähnte sich am Beginn eines langanhaltenden, selbsttragenden Aufschwungs, der irgendwann einmal auch auf den Arbeitsmarkt durchschlagen mußte. Die Weichen für die Zukunft waren gestellt: Durch großzügige Entlastungen im Rahmen der geplanten Steuerreform wollte man der wirtschaftlichen Aufwärtsentwicklung zusätzliche Triebkräfte verleihen; auf weitere groß angelegte Sparprogramme glaubte man dagegen zukünftig verzichten zu können.
Wie wir heute wissen, hat sich diese optimistische Prognose über die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung nicht erfüllt. Das reale Wirtschaftswachstum blieb mit Wachstumsraten um zwei Prozent weit hinter den Erwartungen zurück oder, um es mit den Worten des Sachverständigenrats zu sagen: „Das Verlaufsmuster der nun in ihr sechstes Jahr eintretenden wirtschaftlichen Aufwärtsentwicklung ist das eines im ganzen mäßigen Aufschwungs, der zeitweilig verharrt und dann wieder anzieht. Die Zahl der Arbeitslosen liegt heute bei mehr als 2. 2 Millionen und damit um gut 400000 über dem Jahresdurchschnitt von 1982; eine Entwicklung, über die der gleichzeitig zu beobachtende Anstieg der Erwerbstätigen von 90000 Personen wohl nur schwer hinwegtrösten kann. Und selbst haushalts-politisch wachsen die Bäume offenbar nicht mehr in den Himmel. Mit rund 40 Milliarden DM wird die Neuverschuldung des Bundes in diesem Jahr einen neuen Rekordwert erreichen. Das Defizit der öffentlichen Haushalte dürfte selbst bei optimistischer Rechnung kaum unter 70 Milliarden DM liegen, womit wir in etwa wieder den Stand von 1982 — die Neuverschuldung betrug damals 69, 9 Milliarden DM — erreicht hätten.
Der Regierungswechsel von 1982 brachte — wenn auch nicht das Ende des Steuerstaates — so doch die Wende zu einer Wirtschaftspolitik, die eine aktive gesamtwirtschaftliche Steuerung ablehnt. Weniger Staat, so lautete das neue wirtschaftspolitische Programm. Das gleichberechtigte Nebeneinander von Sozialstaat und Marktwirtschaft wurde wieder aufgekündigt, eine intensive Diskussion um die zukünftige Ausgestaltung des Sozialstaats begann.
IV. Abbau oder Änderung des Sozialstaats?
Wenn heute von den Grenzen des Sozialstaats gesprochen wird, so steht meist die Finanzierung des sozialen Sicherungssystems im Vordergrund. Demographische Entwicklungen und die hohe, auch künftig zu erwartende Arbeitslosigkeit werfen Fragen auf, die bei der sozialen Alterssicherung nur im Rahmen einer Strukturreform gelöst werden können Häufig aber geht die Diskussion darüber hinaus. Dann wird der Sozialstaat verdächtigt, für die langandauernde Beschäftigungskrise mitverantwortlich zu sein. Das Netz sozialer Sicherheit wird als soziale Hängematte bezeichnet. Der Leistungswille — so heißt es — wird gelähmt, der Bürger in seiner Entscheidungsfreiheit durch den Versorgungsstaat begrenzt. Für diese Art von Sozialstaatskritik geht es nicht mehr nur um Finanzierungsfragen; hier geht es um einen ordnungspolitischen Angriff auf die Sozialpolitik, bei dem nur Ausmaß und Tempo des Sozialstaatsabbaus von Interesse sind.
In dieser Sozialstaatskritik ergeben sich bemerkenswerte Allianzen. Sie reichen von den Vorschlägen des Kronberger Kreises (minimale Grundsicherung plus eigenverantwortliche Absicherung durch Vermögensbildung oder Privatversicherung) über sozialdemokratische Theoretiker (Johano Strasser) bis hin zu den Grünen, die durch ein existenzsicherndes Mindesteinkommen die Arbeitslosigkeit attraktiver machen wollen (oder, wie sie es nennen, Menschen von falscher Arbeit befreien und „Wege auf der Suche nach Sinn ökonomisch absichern“) Unter dem Stichwort „neue Subsidiarität“ werden ganz unterschiedliche Zielsetzungen abgehandelt: Auf der konservativen Seite stehen Einsparund Anreizeffekte im Vordergrund beim Sozialstaatsabbau, der sich gut in das übergreifende Bestreben einfügt, Staatstätigkeit aus der Ökonomie herauszudrängen und dem Marktspiel mehr Raum zu geben. Die Sozialstaatskritik von links richtet sich gegen Zentralisierung, Bürokratisierung und Anonymität. Sie hat sozialpolitische Verbesserungen im Auge, die — quasi an Markt und Staat vorbei — sich durch eine dezentralisierte Wohlfahrtsproduktion und solidarische Selbsthilfe ergeben können, dabei aber durchaus staatlicher Unterstützung bedürfen.
Das sind grundsätzliche und längerfristige Überlegungen. Akut ist dagegen das Finanzierungsproblem der Sozialversicherung. Es ergibt sich vor allen Dingen aus der demographischen Entwicklung und aus dem hohen und andauernden Stand der Arbeitslosigkeit. Auf der Einnahmenseite entsteht daraus die Kritik an der lohn-und beitragsbezogenen Finanzierung. Auf der Leistungsseite gibt es Überlegungen, das Gewicht beitragsabhängiger Sozialleistungen zu vermindern. Das Äquivalenzprinzip. bisher zentral für die meisten Bereiche der sozialen Sicherung, wird also zur Diskussion gestellt
Für eine Leistungsbemessung, die sich von den gezahlten Beiträgen aufgrund von Erwerbstätigkeit löst, gibt es verschiedene Vorstellungen. Da wird einerseits eine Reihe von Modellen aufgeführt, welche ein garantiertes Minimaleinkommen sowie eine bestimmte Grundsicherung in der Altersrente Vorschlägen. Andererseits liegen Modelle vor. die informelle Tätigkeiten, welche außerhalb des normalen Beschäftigungssystems erbracht wurden, bei der Leistungsbemessung anrechnen wollen. Dies soll Dezentralisierung. Subsidiarität und haushaltliche Wohlfahrtsproduktion stärken.
Der amerikanische Ökonom Milton Friedman, ein hervorragender Vertreter der radikal-marktwirtschaftlichen Chicago-Schule, vertritt die negative Einkommensteuer als Konzept einer allgemeinen Grundsicherung. Dabei wird bei niedrigen Arbeitseinkommen das verfügbare Einkommen um „nega-tive Steuerzahlungen“, das heißt Transferleistungen, vom Staat ergänzt. Bei fehlendem Einkommen besteht es vollständig aus der negativen Einkommensteuer. die dann die Höhe des garantierten Einkommensminimums erreicht. Bezieher höherer Arbeitseinkommen müssen weiterhin positive Steuern zahlen. Steuer-und Transfersystem sollen auf diese Weise zusammengeführt werden, häufig mit dem Ziel, Renten-und Arbeitslosenversicherung zu ersetzen. Man darf vermuten, daß derartige Grundsicherungskonzepte (die auch Staatsbürgergeld, Bürgergehalt, Sozialdividende etc. genannt werden), wenn sie von konservativer Seite vorgeschlagen werden, zur Eingrenzung und zum Abbau des Sozialstaates dienen sollen. Im Ergebnis braucht das nicht so zu sein, es hängt natürlich von der Höhe — und damit auch von der Finanzierbarkeit — des Garantieeinkommens ab. Wenn aber — wie etwa vom Kronberger Kreis — vorgeschlagen wird, über einen Minimalbetrag hinaus alle staatlichen Sozialleistungen zu streichen und den Bürger auf die Notwendigkeit einer privaten Existenzvorsorge zu verweisen, dann ist dies ein konsequenter Beitrag zur Diskussion über den Abbau des Sozialstaats.
Für die Anwälte des Ausstiegs aus der Erwerbsgesellschaft ist das garantierte Mindesteinkommen der Königsweg, um alternative Beschäftigung, Selbsthilfe, eben auch die „neue Subsidiarität“ finanziell abzusichern. Das sind fromme Wünsche. Fragt man nach der Finanzierung dieser — so hat es ein bissiger Kritiker formuliert — „tendenziellen Überführung der Gesamtbevölkerung in den öffentlichen Dienst“ so zeigt sich, daß bei einer Finanzierung aus der Einkommensteuer bereits geringe Einkommen sehr viel höher als heute besteuert werden müßten. Doch das sind — sicherlich wichtige — Details, über die sich die Befürworter eines fließenden Übergangs von der Erwerbsarbeit in die Arbeitslosigkeit (mit Mindesteinkommen) den Kopf zerbrechen mögen. Ihre Vorschläge mögen gut gemeint sein, wenn man den allmählichen Ausstieg aus der Erwerbsgesellschaft für einen systemüberwindenden Weg ins Paradies hält. Für dieses hohe Ziel mag jede Hoffnung recht sein. Sie kann aber nicht von der Tatsache ablenken, daß die Konzepte der garantierten Grundsicherung — lange vor den Grünen — vor allem als Vorschläge zum Abbau des Sozialstaats vorgebracht wurden.
Eine Abkehr vom strengen Äquivalenzprinzip bedeuten Grundrenten-Modelle in der Alterssicherung Auch hier stehen unterschiedliche Zielset-
Zungen hinter den Vorschlägen. Einerseits soll eine minimale soziale Sicherung der wirtschaftlich marginalisierten Gruppen die Grundlage für eine Begrenzung und Rückführung des Sozialstaats sein, weil sich generell die Bürger in freier Selbstverantwortung über dieses Minimum hinaus absichern sollen Andererseits wird erhofft, über ein Grund-renten-Modell die Verteilung egalitärer zu gestalten und von der im normalen Arbeitsprozeß erbrachten Leistung abzulösen
Schließlich geht es bei der tendenziellen Abkehr vom Äquivalenzprinzip auf der Leistungsseite um die Frage, ob und wie informelle Tätigkeiten — etwa in Nachbarschafts-und Selbsthilfegruppen — in der Sozialversicherung berücksichtigt werden sollen. Auf diese Weise werden durch staatliche Unterstützung solche Aktivitäten ermuntert, von denen man sich eine Verbesserung sozialer Dienstleistungen und obendrein auch noch eine Kostendämpfung verspricht Die Diskussion auf diesem Gebiet hat gerade erst begonnen.
Gemeinsam ist den Vorschlägen zur Reform der sozialen Sicherung auf der Leistungsseite, daß den Bürgern grundsätzlich eine Teilhabe an der Wirtschaftsleistung und am gesellschaftlichen Reichtum ermöglicht werden soll, und zwar — im Extrem — unabhängig von ihrem Beitrag im „normalen“ Arbeitsprozeß — ob dies nur eine Änderung oder doch einen Abbau des Sozialstaats bedeutet, das hängt vom Umfang der jeweiligen Grundsicherung ab — und von ihrer Finanzierung.
Auch aufder Finanzierungsseite gibt es Reformvorschläge. die auf eine Ablösung von der Lohnbezogenheit der Beiträge, also auf eine Preisgabe oder mindestens eine Äbschwächung des Äquivalenzprinzips hinauslaufen. Die drei wichtigsten sollen nun kurz vorgestellt werden: Erhöhung des Bundeszuschusses an die Träger der Sozialversicherung, Wertschöpfungsbeitrag und Ressourcen-steuer. Der Vorschlag zur Erhöhung des Bundeszuschusses läuft darauf hinaus, das beitragsfinanzierte System der sozialen Sicherung stärker durch allgemeine Steuermittel zu ergänzen. Neben das Äquivalenzprinzip tritt in größerem Umfang als schon heute das Teilhabe-oder Solidaritätsprinzip. Heute handelt es sich dabei vor allem um die Abgeltung sogenannter versicherungsfremder Leistungen (zum Beispiel Invaliden-und Hinterbliebenenversorgung), welche das Sozialversicherungssystem für die Allgemeinheit erbringt. Sie sollen durch steuer-finanzierte Zuschüsse aufgebracht werden, weil das Äquivalenzprinzip, das eine gruppenspezifische Verteilung von Risiken, Kosten und Nutzen voraussetzt, bei derartigen Transferzahlungen seine Funktion verliert.
Die zu erwartenden Finanzierungsprobleme des Sozialsystems sind — so wird argumentiert — nicht gruppenspezifisch zu begründen, sondern ergeben sich vor allem aufgrund demographischer (Änderung des Bevölkerungsaufbaus) und ökonomischer Entwicklungen (andauernde Arbeitslosigkeit). Deswegen also eine steuerfinanzierte Erhöhung der Bundeszuschüsse.
Da es sich bei diesem Vorschlag — anders als bei der Wertschöpfungsabgabe und der Ressourcen-steuer — um eine nur graduelle Veränderung handelt — Erhöhung und nicht Einführung —, wird er in der Diskussion bleiben. Über die Auswirkung einer stärkeren Zuschußfinanzierung auf Allokation und Wachstum einer Volkswirtschaft, über Inzidenz-und Verteilungswirkungen einer solchen Änderung sowie schließlich über die relativen Abgabenwiderstände bei Erhöhung der Sozialbeiträge einerseits und Steuererhöhungen andererseits weiß man aber noch nicht viel
Die Lohnbezogenheit der sozialen Sicherung wird sich künftig zu bewähren haben. Nicht nur die veränderte Bevölkerungsstruktur wird eine neue Herausforderung sein, sondern auch die vermutlich steigende Bedeutung der Technik, das heißt der Kapitalausstattung, für die Produktion und die Produktivität der Volkswirtschaft. Hier setzt der Vorschlag an. die bisher lohnbezogenen Abgaben durch wertschöpfungsbezogene Abgaben zu ergänzen oder ganz zu ersetzen Bei manchen Vorschlägen soll nur der Arbeitgeberanteil entsprechend umbasiert werden. Als Bemessungsgrundlage werden die Bruttowertschöpfung, die Nettowertschöpfung. die Umsätze sowie die Bruttolohnund Gehaltssumme plus Abschreibungen vorgeschlagen. Ein engeres Konzept, auch „Maschinensteuer“ genannt, sieht nur kapitalbezogene Größen als Bemessungsgrundlage vor: Brutto-oder Netto-investitionen. Abschreibungen auf das Anlagekapital oder den sogenannten Kapitalstock, also das Anlagekapital selbst. Nicht nur der eher diffamierende Ausdruck „Maschinensteuer“, sondern auch gravierende ökonomische Nachteile haben diesen Vorschlag in der Diskussion etwas zurücktreten lassen.
Gegenwärtig wird — lehnt man die Wertschöpfungsabgabe nicht überhaupt ganz ab — die Bruttowertschöpfung als Bemessungsgrundlage aus guten ökonomischen Gründen favorisiert. Neben Löhnen und Gehältern werden Abschreibungen und Gewinne berücksichtigt; das garantiert die breiteste Basis, welche einen vergleichsweise niedrigen Beitragssatz ermöglicht, die konjunkturelle Stabilität der Beitragseinnahmen sichert, Ausweichreaktionen zur Verminderung der Abgaben-last erschwert und schließlich weitgehende Allokationsneutralität bewirkt.
Die politische und die ökonomische Diskussion über den Wertschöpfungsbeitrag wird weitergehen. Realisierungschancen werden davon abhängen, wie radikal die vorgeschlagene Änderung sein soll. Die Möglichkeiten reichen von der Ablösung der lohn-bezogenen Beitragsbemessung durch Übergang auf eine kapitalbezogene Basis bis zur Ergänzung der Lohnbezogenheit, wenn eine breite Bemessungsgrundlage wie die Bruttowertschöpfung gewählt wird.
Schließlich ist die Ressourcensteuer zu behandeln. Vorgeschlagen wird, die Beiträge für die soziale Sicherung nicht mehr lohnbezogen, sondern umweltbezogen zu erheben. Der Verbrauch von Umweltgütem (Rohstoffe. Energie, von Luft, Boden und Wasser durch Belastung mit Emissionen) soll besteuert werden. Diese Einnahmen sollen dem System der sozialen Sicherung zufließen. Die Protagonisten der Ressourcensteuer rechnen sich drei segensreiche Effekte zugleich aus: Umweltbelastungen sollen vermindert, die Finanzierung des Sozialsystems soll gesichert, und die Gefahr technologischer Arbeitslosigkeit soll — wegen der Verteuerung der Substitution von Arbeit durch umweltbelastende Technik — gemindert werden. Mit diesem dreifachen Anspruch wird dieses Instrument aber überfordert. Der Finanzierungs-und der Lenkungsaspekt einer solchen Ressourcensteuer sind kaum zu vereinen: Bewirkt sie eine Verhaltensänderung zugunsten einer umweltfreundlichen Produktion und Investition, so leidet das Finanzaufkommen darunter. Diese Schwierigkeit ist aus der Diskussion über Abgaben in der Umweltökonomie und aus Erfahrungen mit Umweltabgaben hinläng-lieh bekannt Mit diesem Hinweis ist die Ressourcensteuer zwar nicht vom Tisch zu wischen, sie verliert aber ihren Vorzug als vermeintliches Allzweckinstrument. Der Vorschlag unterstreicht die Rolle des Staates bei der Sicherung von Wachstum und Wohlstand eben auch durch eine ökonomisch fundierte Umweltpolitik. In der Diskussion um die Reform der sozialen Sicherung spielt er nur eine unbedeutende Außenseiterrolle.
In der Auseinandersetzung um die Finanzierung und Leistungsbemessung der sozialen Sicherung gibt es — wie wirgesehen haben — oft erstaunliche Koalitionen bei der Propagierung eines bestimmten Konzeptes zur Ergänzung oder zur Ablösung des Äquivalenzprinzips und der Lohnbezogenheit der sozialen Sicherung. Genau so wichtig wie die ökonomische Analyse der vorgeschlagenen Konzepte und Instrumente ist aber die Offenlegung der unterschiedlichen gesellschaftspolitischen Konzeption über die Rolle des Staates bei der Existenzvorsorge seiner Bürger: Änderung oder Abbau des Sozial-staats.
V. Neue Aufgaben für den Staat: Umwelt-und Strukturpolitik
Bisher wurde über die Aufgaben des Staates bei der gesamtwirtschaftlichen Steuerung und der sozialen Sicherung gesprochen: Steuerstaat und Sozialstaat. Abschließend geht es um den Strukturaspekt der Volkswirtschaft. Wie ist eine Umgestaltung zu umweltfreundlicherer Produktion zu erreichen und wie können die produktivitäts-und wohlfahrtssteigernden Wirkungen neuer Technologien beschleunigt genutzt werden? Zur Debatte steht das Verhältnis von Marktprozeß und staatlicher Intervention bei der Schaffung von Wohlstand durch eine neue Wachstumsqualität
Die Diskussion über den Sinn von Wirtschaftswachstum, über die Gleichsetzung von Wachstum und Wohlstand, war Anfang der siebziger Jahre vor allem unter dem Eindruck wachsender Umweltprobleme entstanden. Der Hinweis auf die natürlichen Grenzen des Wachstums, den der Club of Rome verbreitete, die zahlreichen Studien zu einer besseren Messung der Nettoeffekte des Wachstums und die Forderung nach qualitativem Wachstum, alles dies war ausgelöst durch die sichtbar gewordenen Belastungen, die der Wirtschaftsprozeß auf die Umwelt legte. Der Umweltschutz — damals ein neues Wort — wurde zu einer politischen Aufgabe.
Zunächst hatte die Umweltpolitik — 1971 wurde das Umweltprogramm der Bundesregierung vorgelegt — einen guten Start. Die gesunde Wirtschaftslage und das Verursacherprinzip — das den Verursachern die Kosten aufbürden sollte und den Finanzministern damit eine weitgehend kostenlose Politik versprach — führten zusammen mit dem Elan eines neuen Umweltbewußtseins zu zügigem Handeln. Die Rezession Mitte der siebziger Jahre brachte dann aber auch die Umweltpolitik in Schwierigkeiten. Der Konsens wurde gekündigt. Umweltpolitik galt vielen als teurer Luxus. Sie ge32) riet in die Defensive. Ihr wurde das Kostenargument gleich zweifach entgegengehalten: Einmal wurden die (privaten und öffentlichen) Ausgaben errechnet und geschätzt. Darüber hinaus aber wurde behauptet, daß die Umweltpolitik andere wirtschaftspolitische Ziele gefährde, insbesondere Vollbeschäftigung und Wirtschaftswachstum, also auch etwas kosten würde.
Damit war die ökonomische Debatte eröffnet. Die Umweltpolitik hat dabei nicht schlecht abgeschnitten. So wurde der Nutzen der Umweltpolitik in Geldgrößen bewertet und den Kosten gegenübergestellt. Auch wenn man die Ergebnisse mit der gebotenen Vorsicht interpretiert, so haben solche Untersuchungen doch zu einer ausgewogeneren Beurteilung der Umweltpolitik geführt. Einen ähnlichen Effekt hatten die Auseinandersetzungen über den Zusammenhang von Umweltpolitik und wichtigen gesamtwirtschaftlichen Zielen. Daß diese Diskussion besonders heftig über den Beschäftigungseffekt geführt wurde, verwundert angesichts der Lage auf dem Arbeitsmarkt nicht. Inzwischen wird aber der positive Effekt der Umweltpolitik auf Wachstum und Beschäftigung kaum noch bestritten Eine innovationsfördemde, stetige und vorbeugende Umweltpolitik steht nicht im Gegensatz zum Wachstum. Das gilt selbst dann, wenn man nur an meßbares, an quantitatives Wachstum denkt. Nimmt man die Wohlfahrtssteigerung einer umweltverträglicheren Ausrichtung von Produktion und Konsum, das heißt eines sogenannten qualitativen Wachstums, hinzu, so wird man der Umweltpolitik auch hier einen positiven ökonomischen Beitrag zuschreiben.
Qualitatives Wachstum also, denn gerade die Stagnationstendenzen in westlichen Wirtschaften zeigen, daß herkömmliche Wachstumsmuster nicht länger erfolgversprechend sind. Sättigungserschei-nungen in vielen Bereichen des privaten Konsums einerseits, die Notwendigkeit von Energie-und Rohstoffeinsparungen sowie das Bedürfnis nach Sicherung und Verbesserung der natürlichen Lebensbedingungen andererseits deuten auf eine Verlagerung von Nachfrage und damit auch von Wachstumspotentialen.
Nun könnte man darauf vertrauen, daß marktwirtschaftliche Prozesse zu neuen Technologien und neuen Produkten führen, die diese Umorientierung bewirken, Wachstumspotential liegt aber auch dort, wo es um Bedürfnisse nach Gütern geht, die — wie eine gesunde Umwelt — in der Regel nicht am Markt gekauft werden können. Die Nachfrage nach solchen öffentlichen Gütern muß der Staat wahrnehmen. Dies führt zu Investitionen, die in unserem Wirtschaftssystem wiederum privatwirtschaftlich erstellt werden. Es geht also um die staatliche Erschließung derartiger Nachfrage-und Wachstumsfelder.
Beschäftigungs-und Umweltprobleme begründen gleichermaßen die Forderung nach qualitativem Wachstum. Eine dauerhafte Wohlstandsmehrung ist nur möglich, wenn die Produktion in Richtung auf weniger Materialeinsatz, geringeren Energieverbrauch und abnehmende Umweltbelastung verändert wird. Das bedeutet eine Umstrukturierung der öffentlichen Haushalte und der volkswirtschaftlichen Produktionsanlagen. Ein Umweltinvestitionsprogramm kann eine stärker umweltpolitisch orientierte Ausgabenstruktur der öffentlichen Haushalte bewirken. Die Veränderung der Produktionsstruktur kann der Staat durch strengere Umweltschutzauflagen und höhere Abgaben für umweltbelastende Produktion beschleunigen, also durch die konsequente Anwendung des Verursacherprinzips. Daneben bleibt es lohnend, über eine Ergänzung dieses tragenden Prinzips der Umweltpolitik nachzudenken um ökologische Zielsetzungen mit der höchstmöglichen ökonomischen Effizienz zu verfolgen.
Das Verhältnis von Marktprozeß und staatlicher Intervention ist auch — insbesondere durch entsprechende Aktivitäten in einigen Bundesländern — an einer anderen Stelle neu in die Diskussion getreten: bei der Industriepolitik. Auch hier geht es um den Strukturaspekt. Steht bei der Umweltpolitik die Herausbildung einer umweltgerechten Produktions-und Konsumstruktur im Vordergrund, so fallen unter die Industriepolitik alle Maßnahmen, die auf die Steigerung der Produktivität und der Wettbewerbsfähigkeit einer Wirtschaft gerichtet sind. Sie zielt also auf die Angebotsseite und prinzipiell nicht nur auf den industriellen Sektor. „Industry" bedeutet im Englischen „Branche“ oder „Wirtschaftszweig“, und so ist „Industrial Policy" — ein Begriff, der sich in der internationalen Literatur inzwischen etabliert hat — etwa mit unserer Strukturpolitik gleichzusetzen. Faktisch fällt in der Bundesrepublik Deutschland die Strukturpolitik seit den siebziger Jahren mit der Industriepolitik zusammen. Sieht man einmal vom Agrarbereich ab, so waren fast alle Instrumente der Strukturpolitik auf den Industriesektor gerichtet. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang auch, daß die Industrieorientierung mit einer fast ausschließlichen Investitionsorientierung einherging. Das allerdings hat sich im Zuge der Neuen Industriepolitik (NIP) geändert.
Diese jüngste Variante der Industriepolitik hat auch die Frage neu aufgeworfen, wie die Industriepolitik praktisch auszusehen hat: Sollen ihre Maßnahmen generell und ungezielt sein, also lediglich für die Verbesserung der Rahmenbedingungen auf der Angebotsseite sorgen, oder sollen sie vielmehr branchen-, firmen-oder sogar projektspezifisch ausgerichtet sein? Die erste, die generelle Variante der Industriepolitik hatte vor kurzer Zeit unter dem Etikett Angebotspolitik Konjunktur und traf auch ordnungspolitisch auf keine Bedenken, im Gegenteil. Diese Bedenken werden da und dort aber gegen die NIP erhoben.
Die NIP ist branchenspezifisch ausgerichtet und das gleich zweifach: Notleidende alte Branchen sollen — vor allem gegen internationale Konkurrenz — geschützt werden. Zukunftsträchtige Branchen sollen in ihrer Entwicklung gefördert werden. Hauptsächlich werden drei Instrumente genannt: Handels-, Technologie-und Wettbewerbspolitik.
Zum Schutz alter Branchen wird eine protektionistische Handelspolitik favorisiert. Da das veraltete Mittel der Zölle in den Industrieländern wegen GATT kaum noch eingesetzt werden kann, werden nichttarifäre Maßnahmen oder bilateral ausgehandelte Quoten und ähnliche Selbstbeschränkungen vorgeschlagen. Die Attraktivität dieser protektionistischen Maßnahmen gegenüber Wechselkursmanipulationen liegt darin, daß sie eben selektiv steuernd wirken, gezielt auf gewisse Branchen. „Gezielt“ (targeted) ist das Schlüsselwort der NIP. das macht ihre Besonderheit gegenüber der traditionellen Industriepolitik aus. Im Falle der protektionistischen Handelspolitik fällt es aber schwer, gute gesamtwirtschaftliche Argumente für ihren Einsatz zu finden; in der Regel wirkt sie wohlfahrtsmindernd. Allenfalls das Erziehungszoll-Argument läßt sich anführen. Indes bezieht es sich in erster Linie auf Zukunftsbranchen, die Anschluß an die internationale Entwicklung halten oder überhaupt Anschluß finden sollen. Damit sind wir bei der zweiten Seite der NIP, der Förderung der zukunftsträchtigen Branchen, meist im Bereich der Hochtechnologie. Hier wird die gezielte Förderung von Forschung und Entwicklung vorgeschlagen: Technologiepolitik. So umstritten die strukturkonservierende Variante der NIP ist, so übereinstimmend wird die strukturinnovierende Technologiepolitik beurteilt.
Das hat gute Gründe. Der Staat hat immer schon — entgegen aller marktwirtschaftlichen Folklore — an den bedeutenden Innovationsschüben mitgewirkt, also an der Einführung und — wirtschaftlich besonders wichtig — an der Verbreitung von Innovationen. Das gilt für die Eisenbahn genauso wie für den Straßen-und den Luftverkehr. Durch Militärforschung sind wichtige zivil nutzbare Technologien entstanden: Düsenflugzeug. Radar. Transistor und Computer.
Der Hinweis darauf, daß es immer schon so gewesen ist — übrigens auch auf dem Gebiet der Medizin und der Landwirtschaft, auf dem rasante Fortschritte. eben auch der Produktivität, zu verzeichnen waren —. dieser Hinweis braucht nicht zu genügen, Der wichtigste Grund für staatliche Forschungs-und Technologiepolitik liegt darin, daß die Ergebnisse von Innovationen eben der Allgemeinheit zugute kommen. Gewiß, der wirtschaftliche Ertrag von wichtigen technischen Neuerungen fällt dem Erfinder und Innovator zu, zumal dann, wenn ein Patentsystem gewisse Schranken setzt. Letztlich aber kann der Nutzen nicht auf diese Gruppe begrenzt werden, sondern er ist höher, als er sich auf den Unternehmenskonten niederschlägt. Ökonomen sprechen von „positiven externen Effekten“ der Innovation. Und genauso wie staatliche Politik den Unternehmen „negative externe Effekte“ zuschieben muß — dies ist zum Beispiel das Ziel des Verursacherprinzips in der Umweltpolitik —, können die sozialen Erträge von Innovationen auch eine staatliche’ Förderung von Forschung und Entwicklung rechtfertigen.
Innovationsförderung stärkt den industriellen Sektor, indem öffentliche Mittel dorthin gelenkt werden. Dieses Instrument kann aber auch zur Beeinflussung der Struktur innerhalb dieses Sektors eingesetzt werden. Die Förderungsformen und ihre Wirkungsweise lassen sich unterscheiden. Da ist zum einen die Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE), die neue Produkte und Verfahren zum Ziel hat, die von einer ökonomischen Nutzung noch weit entfernt sein können. Und da ist zum anderen die Technologiepolitik, die sich um die Überführung vom „Laboratoriumsstand“ in die wirtschaftliche Produktion und auf den Markt kümmert. Häufig spricht man vom Stadium der Invention. die Gegenstand der FuE-Politik ist. und von der Innovation, um die sich die Technologiepolitik kümmert.
Die Förderung von Forschung und Entwicklung, die einer eventuellen Produktion weit vorangeht, betrifft die Finanzierung von Forschungsinstitutionen (Hochschule, öffentliche Forschungsinstitute, Akademien, Wissenschaftliche Gesellschaften) einerseits und eine globale Förderung (durch steuerliche Begünstigung von oder Zuschüssen zu FuE-Ausgaben) entsprechender Tätigkeiten in Unternehmen andererseits. Sie ist zur Beeinflussung der Struktur innerhalb des Industriesektors ungeeignet. Dazu nämlich wird die Förderung von neu entwikkelten Technologien bis zur Produktions-und Marktreife eingesetzt. Sie findet sich sowohl als enge projektbezogene Förderung oder — zwischen Global-und Projektförderung liegend — als Unterstützung gewisser abgegrenzter Technologiebereiche.
Mit den Formen der Forschungs-und Technologie-politik wird auch eine Entscheidung über das Verhältnis von Marktmechanismus und Industriepolitik getroffen. Tatsächlich dreht sich die Auseinandersetzung um diese Variante der Industriepolitik — bei allgemeiner Übereinstimmung über ihre grundsätzliche Zweckmäßigkeit — vor allem um die Alternativen Global-oder Projektförderung. Wird die FuE-Politik aber hauptsächlich mit Mängeln des Marktmechanismus zur Bewältigung des beschleunigten Strukturwandels begründet, so kann es nicht verwundern, daß die stärker sektor-oder gar projektspezifische Förderung in westlichen Marktwirtschaften eine steigende Bedeutung bekommen hat
Bleibt die Wettbewerbspolitik als Instrument der NIP. Neuere spektakuläre Untemehmenszusammenschlüsse sind — nicht nur in Baden-Württemberg — gerne mit industriepolitischen Erfordernissen begründet worden. In den USA hat die derzeitige Regierung ihre permissivere Anti-Trust-Haltung auch mit den gestiegenen Anforderungen an die amerikanische Industrie im internationalen Konkurrenzkampf gerechtfertigt. Macht man sich die pointierte Meinung des amerikanischen Ökonomen Galbraith zueigen, daß Wettbewerbspolitik der letzte verzweifelte Versuch eines resignierenden Verstandes ist. weil die Konzentrationstendenzen ohnehin obsiegen, dann braucht man sich über die Gefährdung der marktwirtschaftlichen Ordnung durch die wettbewerbspolitische Orientierung der NIP keine weiteren Gedanken zu machen. Bleibt man allerdings dabei, daß Wettbewerbspolitik auch ein Stück Machtkontrolle sein soll und kann, dann muß die konzentrationsfördernde Variante der NIP ordnungspolitisch allerdings kritischer beurteilt werden. Fragen wir abschließend: Gefährdet eine aktive Industriepolitik. eben die NIP. mit ihren Hauptinstrumenten Handels-. Technologie-und Wettbewerbs-politik die marktwirtschaftliche Orientierung? Dies ist die Frage nach Art und Stärke staatlicher Intervention in die Privatwirtschaft. Es ist eine alte Frage.
Bereits der Beginn der Industrialisierung stand unter dem umfassenden wirtschaftspolitischen Einfluß des Staates. Die merkantilistische Politik des 17. und 18. Jahrhunderts richtete sich auf Gewerbeförderung und verband damit die — richtige — Vorstellung. daß Armut und Arbeitslosigkeit keine naturgesetzlichen Phänomene darstellen. Auch trat der Staat häufig — sehr ausgeprägt etwa in Preußen — als Unternehmer auf. Die merkantilistische Politik des 17. und 18. Jahrhunderts bildete somit eine wesentliche Voraussetzung für den weiteren wirtschaftlichen Aufstieg.
In der neueren Zeit bestätigte sich über die vergangenen Jahrzehnte hinweg die von dem deutschen Ökonomen Adolph Wagner Ende des vergangenen Jahrhunderts formulierte These von der wachsenden Ausdehnung der „öffentlichen und speziell der Staatstätigkeit“. Der Infrastrukturbedarf der Industriewirtschaften forderte wachsende ökonomische Eigenleistungen des Staates: Verkehrssysteme, Energieversorgung. Kanalisation und Abfallbeseitigung in den rasch wachsenden Industriestädten. Aber auch die vielfältigen immateriellen Leistungen wie Bildung und Forschung. Rechts-und Sicherheitswesen und schließlich die aus der modernen Sozialpolitik erwachsenden Aufgaben sowie die Rüstungs-und kriegsfolgebedingten Ausgaben steigerten die Staatsquote, den Anteil des Staates am Sozialprodukt.
Bereits die Ausweitung des Staatssektors führte zu einem Funktionswandel staatlicher Wirtschaftspolitik: Eine „entstaatlichte" Wirtschaft ist heute nicht mehr möglich. Doch mit der Ausdehnung staatlicher Investitionen änderte sich auch ihre strukturelle Wirkung. Der Staat greift stützend auch auf sektoraler und regionaler Ebene in den Wirtschaftsablauf ein. Dies wird am deutlichsten in den differenzierten steuer-und subventionspolitischen Maßnahmen sichtbar, die jedoch nur einen Teil der strukturwirksamen Staatseingriffe ausmachen. Was hier historisch entstand, läßt sich nicht ohne Schäden rückgängig machen.
Die Staatsabhängigkeit der privaten Wirtschaft variiert von Branche zu Branche. Wegen des gesamtwirtschaftlichen Zusammenhangs aller Bereiche sind aber auch jene Unternehmen und Wirtschaftszweige vom Staat abhängig, die keine direkten Hilfen beziehen oder unmittelbare Eingriffe erfahren. Der Kohlebergbau, die Werftindustrie, der Stahl-bereich sind in der Bundesrepublik ohne Subventionen und interventionistische Steuerung nicht existenzfähig. Der Tiefbau lebt weitgehend von staatlichen Aufträgen, und auch der Wohnungsbau wird weitgehend durch Steuerpräferenzen vor einer anhaltenden Schrumpfung bewahrt. Der Rückzug des Staates wäre ein Wachstums-und beschäftigungspolitisches Katastrophenprogramm.
Doch auch an der Durchsetzung des technischen Fortschritts, ursprünglich die Domäne unternehmerischer Dynamik, ist der Staat maßgeblich beteiligt. So verdanken Mikroelektronik und elektronische Datenverarbeitung ihre Expansion dem Zusammenwirken von Staat und Wirtschaft. Die beiden im Herstellungsbereich von Mikroelektronik führenden Länder USA und Japan erreichten ihre Gipfelposition mit staatlicher Hilfe. Es bleibt dahingestellt, ob ein Industrieland wie die Bundesrepublik Deutschland aus jenem Wettlauf ausscheiden darf, ohne auf längere Sicht unerwünschte technologische Abhängigkeiten zu erfahren und ihr Innovationspotential zu vermindern.
Damit sind wir wieder bei der Kernfrage dieses Aufsatzes: Wie weit reichen ordnungspolitische Argumente — die in der Bundesrepublik Deutschland immer ein größeres Gewicht haben als in anderen Volkswirtschaften —. um mit ihnen die staatliche Intervention, hier also die NIP. zu diskreditieren? Wir wollten zeigen, daß die Indienstnahme von protektionischer handels-und konzentrationsfördernder Wettbewerbspolitik für die NIP bedenklich ist. Andererseits ist eine aktive Industriepolitik, die insbesondere auf die gezielte Förderung von Forschung und Entwicklung abstellt, im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung möglich und notwendig.
Damit aber ein föderalistischer Subventionswettlauf verhindert wird — ein gesamtwirtschaftliches Nullsummenspiel — und die Industriepolitik mit den anderen Feldern der Wirtschaftspolitik verbunden bleibt, können die strukturpolitischen Maßnahmen nicht unabhängig voneinander bleiben. Dem Wirtschaftspolitiker bereitet die Gegenläufigkeit von selektiven Eingriffen ebenso Sorge wie ihre Abstimmung mit dem Marktmechanismus. Die Diskussion über das Verhältnis von Markt und staatlichem Eingriff erwächst auch aus der Notwendigkeit. Interventionismus — vor allem den gezielten strukturpolitischen Interventionismus — in den Ablauf unserer gemischten Wirtschaft einzubetten.
VI. Programmatischer Interventionismus
Die Diskussion über Globalsteuerung oder neue Rahmenbedingungen, über Änderung oder Abbau des Sozialstaats sowie über das Ausmaß staatlicher Intervention bei der Umwelt-und Strukturpolitik betrifft immer das Verhältnis von Markt und Staat.
Es gibt zwei Grundversionen zu diesem Thema. Die erste Version heißt: Soviel Markt wie möglich, soviel Staat wie nötig. Dieser Satz läßt sich beliebig lange variieren und eignet sich für ordnungspolitische Debatten, bei denen vornehmlich feste Über-zeugungen ausgetauscht werden. Die zweite Version weist hin auf die historische Erfahrung. Diese zeigt, daß die Mischung von Marktwirtschaft und staatlicher Intervention zu guten Ergebnissen führen kann. An historischen Beispielen ist kein Mangel. so daß man sich nicht mit diesem kurzen Hinweis zu begnügen braucht, sondern auch hier lange und ausführliche Illustrationen ausbreiten kann. Ergiebiger ist es, das Thema vor dem Hintergrund einer konkreten Situation zu diskutieren. Die heutige Situation ist gekennzeichnet durch eine Mischung von ökonomischer Stagnation (zumindest auf dem Arbeitsmarkt) und ökologischer Knappheit. In der politischen Diskussion, aber auch in den Wirtschaftswissenschaften werden vor allem zwei Wege diskutiert, auf denen man sich diesem doppelten Problem nähern sollte. Erstens der Vorschlag, es mit großen Ausgabenprogrammen zu versuchen (Stichwort: Eine Milliarde DM schafft 15— 20 000 Arbeitsplätze). Die Protagonisten dieses Vorschlags berufen sich gerne auf den englischen Nationalökonomen Keynes. Der zweite Vorschlag: in der Bundesrepublik durch Staatsabbau und soge-nannte bessere Rahmenbedingungen Wachstum erzeugen (Stichwort: Ärmel hochkrempeln).
In der Wirtschaftswissenschaft spiegelt sich diese Alternative in der Diskussion zwischen staatsvertrauenden Fiskalisten und marktgläubigen Monetaristen. Das Fach hat in solchen Alternativdiskussionen eine lange Tradition: Bei Adam Smith gab es den Gegensatz zwischen Merkantilismus und natürlicher Freiheit. Im 19. Jahrhundert hieß es Kapitalismus oder Sozialismus. In der Freiburger Schule ging es um die Wahl zwischen freier Verkehrswirtschaft und zentraler Verwaltungswirtschaft. Wenn das Thema Markt und Staat erst zwischen solche Altemativschablonen gefallen ist. ist viel Grundsätzliches, aber nicht mehr viel Neues zu erwarten. Wir möchten deswegen mit einem Votum abschließen, das sich über solches Alternativdenken hinwegsetzt: Für einen programmatischen Interventionismus Diese Konzeption zielt auf die Koordinierung marktwirtschaftlich ablaufender Einzelentscheidungen, auf die Herstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, auf umweltpolitische Rahmensetzung. Programmatischer Interventionismus bedeutet keine Kritik am Marktsystem, sondern Kritik an der These von der Stabilität des Marktsystems. Es fällt zwischen die Extrempositionen von Wirtschaftsliberalismus und Sozialisierungsillusionen. Wie diese und andere wirtschaftspolitischen Konzeptionen braucht auch der programmatische Interventionismus seine Ideologie: Sie heißt Vollbeschäftigung, Umweltschutz und soziale Sicherung.