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11.9.2020

Bundestag: Ende des Wachstums? Vorschläge und Perspektiven für die Wahlrechtsreform

In der letzten Sitzung des Deutschen Bundestags vor der Sommerpause am Freitag, den 3. Juli 2020, debattierte das Parlament zum wiederholten Male über eine Reform des Wahlrechts. Eine ursprünglich geplante Behandlung des Gesetzentwurfs der drei Oppositionsfraktionen FDP, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen[1] war am Mittwoch zuvor im Innenausschuss blockiert worden. Damit war die letzte realistische Chance vertan, dass es noch vor der nächsten Bundestagswahl 2021 zu einer wirkungsvollen Wahlrechtsreform kommt. In einer Sitzung des Koalitionsausschusses am 25. August 2020 nahmen sich schließlich die Parteispitzen der Großen Koalition selbst des Themas an und einigten sich auf einen zweistufigen Reformprozess, nach dem die "eigentliche" Reform erst zur Wahl 2025 stattfinden soll. Für die Wahl 2021 sollen lediglich "Dämpfungsmaßnahmen" ergriffen werden, deren Effekt jedoch voraussichtlich sehr gering sein wird. Darüber hinaus stellen sich auch verfassungsrechtliche Fragen. Eine mehr als siebenjährige Debatte verpufft damit mit einem kläglichen Nicht-Ergebnis.

Anlass für die Reformdebatte war die Vergrößerung des Bundestags aufgrund von Überhangmandaten und Ausgleichsmandaten, die seit dem neuen Wahlgesetz von 2013 vorgesehen sind, um Verzerrungen der Proportionalität durch vorhergehende Verteilungsschritte wieder auszugleichen. 2017 musste der Bundestag um mehr als ein Sechstel von regulär 598 Mandaten auf 709 vergrößert werden. Der Alterspräsident Hermann Otto Solms sprach in seiner Eröffnungsrede von einem "aufgeblähten Parlament", unter dem sowohl die Arbeitsfähigkeit des Bundestags als auch sein Ansehen bei den Bürgerinnen und Bürgern leide.[2] Im September 2019 brachten über hundert Staatsrechtlerinnen und Staatsrechtler in einem offenen Brief ihre "Sorge um das Ansehen der Demokratie" bei einer ausbleibenden Reform zum Ausdruck, da der Eindruck entstehe, dass den Abgeordneten "das eigene Hemd (…) wichtiger sei als der Gemeinwohlrock".[3] Auch der aktuelle Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble und sein Amtsvorgänger Norbert Lammert hatten eine entsprechende Reform jeweils dezidiert zu einem besonders wichtigen Vorhaben ihrer Amtsperiode erklärt.

Ursachen des Problems

Die Vergrößerung des Bundestags 2017 ist im Wesentlichen auf den Ausgleich von Überhangmandaten zurückzuführen.[4] Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate gewinnt, als ihr dort Mandate im Verhältnis zu ihren Zweitstimmen zustehen würden. Dies lässt sich aus dem Zusammenwirken zweier Effekte erklären, nämlich der Entstehung eines Potenzials für die Entstehung von Überhangmandaten einerseits und der tatsächlichen Verwirklichung dieses Potenzials andererseits. Das Potenzial besteht dabei in der maximalen Anzahl von Überhangmandaten, die eine Partei bei einem gegebenen Zweitstimmenanteil erzielen könnte. Beträgt der Anteil der Direktmandate an der Gesamtheit der Mandate – wie bei Bundestagswahlen üblich – rund 50 Prozent, dann ist das Potenzial die Differenz zwischen 50 Prozent und dem Zweitstimmenanteil der Partei. Dieses Potenzial kann allerdings nur dann verwirklicht werden, wenn die betreffende Partei alle oder annähernd alle Direktmandate gewinnt. Dabei gewinnt in der Regel nur die stärkste Partei Überhangmandate.

Als grobe Faustregel kann man annehmen, dass die stärkste Partei, wenn sie mehr als zehn Prozentpunkte vor der zweitstärksten Partei liegt, mehr als 90 Prozent der Direktmandate gewinnt.[5] Der sprunghafte Anstieg der Überhangmandate zwischen 2005 und 2009 zum Beispiel ist darauf zurückzuführen, dass die Differenz der Stimmenanteile von CDU/CSU und SPD – ausgehend von einem praktischen Gleichstand 2005 – um fast zehn Prozentpunkte zunahm, obwohl sich die CDU/CSU sogar noch einmal leicht verschlechterte (von 35,2 auf 33,8 Prozent). 2009 war daher ein paradigmatischer Fall für eine Konstellation, die das Entstehen von Überhangmandaten besonders begünstigt: eine stärkste Partei, die deutlich weniger als 50 Prozent der Stimmen erhält, aber gleichzeitig weit vor der zweitstärksten Partei liegt.

2009 entstanden noch 24 Überhangmandate für die Union, 2017 waren es schon 41, denn 2017 lag die kritische Konstellation noch akzentuierter vor. Mit nur 32,9 Prozent der Zweitstimmen erzielte die Union das – abgesehen von 1949 – schlechteste Ergebnis ihrer Geschichte. Damit lag sie aber immer noch 12 Prozentpunkte vor der SPD, die mit 20,5 Prozent der Zweitstimmen ebenfalls einen historischen Tiefpunkt erreichte.

Die angeführten strukturellen Ursachen für die Entstehung von Überhangmandaten hängen eng mit der Struktur des Parteiensystems zusammen. Dabei gilt: Je mehr Parteien es gibt und je gleichmäßiger sich die Stimmen unter den – aus Sicht der größten Partei – anderen Parteien verteilen, desto leichter wird es möglich, dass die größte Partei einerseits deutlich unter 50 Prozent und andererseits deutlich vor der zweitstärksten Partei liegt, was der kritischen Konstellation für die Entstehung von Überhangmandaten entspricht.

In einem Zwei-Parteien-System müsste die stärkste Partei, damit sie annähernd alle Direktmandate gewinnt, entsprechend der genannten Faustregel mindestens 55 Prozent der Zweitstimmen auf sich vereinen. Hier kann es gar nicht zur Entstehung von Überhangmandaten kommen. In einem Drei-Parteien-System kann die stärkste Partei theoretisch ab rund 40 Prozent der Stimmen – mit jeweils 30 Prozent für die beiden anderen Parteien – annähernd alle Direktmandate gewinnen, in einem Sechs-Parteien-System mit CDU/CSU,[6] SPD, FDP, Grünen, Linke und AfD könnte die stärkste Partei theoretisch schon mit 25 Prozent – mit jeweils 15 Prozent für die anderen Parteien – fast alle Direktmandate gewinnen. Tatsächlich waren die Ergebnisse von 2017 in einigen Bundesländern nicht mehr allzu weit von diesen "Idealzuständen" für die Entstehung von Überhangmandaten entfernt. So konnte die CDU in Brandenburg mit etwas mehr als 28 Prozent der für die Sitzverteilung herangezogenen Zweitstimmen 90 Prozent der Direktmandate gewinnen, in Thüringen mit knapp 31 Prozent alle Direktmandate. Wären diese Verhältnisse repräsentativ für das Bundesgebiet, hätte der Bundestag heute weit über 900 Sitze.

Die Veränderung des Parteiensystems, also sowohl die zunehmende Fragmentierung als auch das Abschmelzen der ehemaligen Volksparteien, verkörpert einen langfristigen und stabilen Trend, der auf kontinuierlich wirkenden soziologischen und psychologischen Prozessen beruht.[7] Gleichzeitig hat im Laufe der vergangenen Jahrzehnte die "Beweglichkeit" der Wählerschaft zugenommen, weil kurzfristige Kandidaten- und Sachthemeneffekte an Bedeutung für die Wahlentscheidung gewonnen haben. Es ist zwar keineswegs grundsätzlich auszuschließen, dass die CDU/CSU bei zukünftigen Wahlen wieder über 40 Prozent der Stimmen erhalten könnte (genauso, wie das auch für andere Parteien nicht ausgeschlossen werden kann). Aber sie verfügt nicht mehr über ein Reservoir von Wählerinnen und Wählern in dieser Größenordnung mit einer stabilen Loyalitätsbeziehung zu ihr, die ein solches Ergebnis als Normalfall erwarten lassen würden. Ein Ergebnis der Union im Umfeld von 30 Prozent wie 2017 ist daher mit großer Wahrscheinlichkeit kein historischer Ausreißer, sondern dürfte eher typisch für die mittelfristige Entwicklung und somit Ausdruck der "neuen Normalität" sein. Es ist deshalb sinnvoll, bei Reformüberlegungen von Verhältnissen wie 2017 oder noch extremeren auszugehen.

Mögliche Stellschrauben

Die verschiedenen Reformmodelle lassen sich vor allem durch spezifische Bedingungen unterscheiden, die durch einen Reformentwurf jeweils erfüllt beziehungsweise keineswegs verletzt werden sollten. Im Wesentlichen handelt es sich dabei um die folgenden vier Bedingungen:
  1. Einhaltung der Regelgröße von 598 Sitzen.
  2. Aufrechterhaltung des Interparteienproporzes: Die endgültigen bundesweiten Sitzzahlen der Parteien sollen dem Verhältnis ihrer bundesweit erzielten Zweitstimmen entsprechen.
  3. Unantastbarkeit der Direktmandate: Direktmandate, das heißt Wahlkreismandate, die eine Partei dadurch errungen hat, dass ihre Kandidatin oder ihr Kandidat im Wahlkreis eine relative Mehrheit an Erststimmen gewonnen hat, sollen der Partei ungeschmälert zugeteilt werden.
  4. Unantastbarkeit der Listenmandate: Listenmandate, die einer Partei proportional zu ihren Zweitstimmen in einem Bundesland zustehen, sollen der jeweiligen Landesliste der Partei in vollem Umfang zukommen.
Das Problem besteht nun allerdings darin, dass diese vier Bedingungen nicht alle erfüllt werden können, wenn viele Überhangmandate anfallen. Dieser Zusammenhang kann in Form eines "Unvereinbarkeitstheorems" gefasst werden:[8] Wenn es zu einer größeren Anzahl von Überhangmandaten kommt, ist es nicht möglich, dass die Unantastbarkeit der Direktmandate, die Unantastbarkeit der Listenmandate und die Aufrechterhaltung des Interparteienproporzes eingehalten werden können, ohne dass es zu einer deutlichen Vergrößerung des Parlaments kommt.

Die genannten Bedingungen sind die Stellschrauben des Systems, mit deren Variation die verschiedenen Reformentwürfe arbeiten.

Pfade der Reform

Je nachdem, welche Bedingungen man lockern möchte, lassen sich im Wesentlichen drei grundsätzliche Pfade für den Gang der Debatte identifizieren. Diese stehen für grundsätzliche Logiken, wie man an das Problem herangehen kann, in der Realität sind sie allerdings nicht unbedingt in ihrer Reinform anzutreffen.

Erster Pfad: Strikte Einhaltung der Sollgröße
Auf diesem Pfad wird der Einhaltung der Sollgröße des Bundestags oberste Priorität eingeräumt. Er wird in der aktuellen Debatte von Verfechtern von Kappungsmodellen eingeschlagen. Bei Kappungsmodellen werden nur so viele Direktmandate vergeben, wie durch Zweitstimmen gedeckt sind. Damit es zu dieser Deckung kommt, werden die Direktmandate mit den schlechtesten Ergebnissen in entsprechender Anzahl nicht vergeben. In Kappungsmodellen wird also die Bedingung der Unantastbarkeit der Direktmandate aufgegeben. Kappungsmodelle wurden in der einschlägigen Literatur intensiv diskutiert[9] und zuletzt vor allem vom Rechtswissenschaftler Hans Meyer wieder mit Nachdruck thematisiert.[10] Es lässt sich dabei zwischen umfassenden vorgelagerten Kappungsmodellen und begrenzten nachgelagerten Kappungsmodellen unterscheiden.

Umfassende Kappungsmodelle setzen auf der Ebene der Länder an und sehen vor, dass jede Partei in jedem Bundesland maximal so viele Mandate erhält, wie ihr dort nach ihren Zweitstimmen zustehen würden. Ein solches Kappungsmodell, bei dem sämtliche Überhangmandate durch Kappung beseitigt werden, findet sich in der Logik des AfD-Vorschlags von 2019 wieder.[11] Bei begrenzten nachgelagerten Kappungsmodellen kommt es vor der Kappung zu einer Reduzierung der Überhangmandate, indem ein Teil von ihnen mit Listenmandaten verrechnet wird. Überhangmandate der CDU zum Beispiel in Baden-Württemberg würden dadurch kompensiert, dass vorhandene Listenmandate der CDU zum Beispiel in Niedersachsen oder Nordrhein-Westfalen abgezogen würden. In diesem Fall kommt es also zusätzlich zur Aufgabe der Bedingung der Unantastbarkeit der Listenmandate, dafür aber kann die Anzahl der zu kappenden Direktmandate reduziert werden. Der Reformvorschlag der Grünen von 2011 sah beispielsweise die weitestmögliche Verrechnung von Überhangmandaten mit Listenmandaten und die Kappung der dann noch verbliebenen Überhangmandate vor.[12]

Jedes Reformmodell, mit dem garantiert werden soll, dass sowohl der Interparteienproporz aufrechterhalten als auch eine maximale Größe des Parlaments nicht überschritten wird – sei es die Sollgröße von 598 oder ein sogenannter "Deckel" –, muss zwangsläufig solche Kappungselemente enthalten. Die beiden Vorschläge der AfD von 2019 und der Grünen von 2011 sind daher die einzigen, die jemals gemacht wurden, die die strikte Einhaltung der Sollgröße von 598 Sitzen garantiert hätten.

Zweiter Pfad: "muddling through"
Bei diesem Pfad wird an mehreren Stellschrauben gleichzeitig gedreht, dennoch wird das Problem der Vergrößerung des Bundestags nur unzureichend behandelt. Dieser Kategorie sind die Vorschläge der SPD-Fraktion und der Unionsfraktion sowie der von ihnen gemeinsam getragene Vorschlag des Koalitionsausschusses zuzurechnen.

Beim SPD-Vorschlag von Anfang 2020 wurde die reguläre Größe des Bundestags als strikt einzuhaltende Sollgröße aufgegeben, es wurde aber ein "Deckel" beziehungsweise eine Obergrenze von 690 Sitzen eingezogen.[13] Bis zur Erreichung der Obergrenze wäre auf übliche Weise ausgeglichen worden, danach wäre es zur Kappung der dann noch überschüssigen Direktmandate gekommen.[14] Darüber hinaus sah der SPD-Vorschlag vor, den ersten Zuteilungsschritt des aktuellen Wahlgesetzes, wonach die 598 Sitze zuerst im Verhältnis zu den Bevölkerungszahlen auf die Bundesländer verteilt werden, zu streichen[15] und eine paritätisch mit Frauen und Männern besetzte Liste einzuführen.

Der Vorschlag, den die Unionsfraktion am 30. Juni 2020 ad hoc vorlegte,[16] verzichtete ebenfalls auf die Einhaltung der Regelgröße, sah aber nicht einmal mehr eine Obergrenze vor. Die Vergrößerung des Bundestags sollte unter anderem dadurch begrenzt werden, dass bis zu sieben Überhangmandate nicht ausgeglichen werden sollten. Er opferte also die Bedingung der Proportionalität zwischen den Parteien, das heißt, hinter den Mandaten der größten Fraktion stünden durchschnittlich merkbar weniger Wählerinnen und Wähler als hinter den Mandaten der anderen Parteien. Dazu käme die Gefahr von Veränderungen der Mehrheitsverhältnisse im Parlament durch unausgeglichene Überhangmandate.

Simulationen zeigen, dass es schon bei sieben unausgeglichenen Überhangmandaten mit einer Wahrscheinlichkeit von etwa einem Viertel zu neuen möglichen Mehrheitskoalitionen beziehungsweise der Zerstörung bestehender Mehrheiten kommen kann.[17] Eine Regierungskoalition, die weniger Stimmen erhalten hätte als die ihr im Parlament gegenübersitzenden Oppositionsparteien, hätte jedoch eine wackelige Legitimationsgrundlage. Dabei wäre der Verkleinerungseffekt von sieben unausgeglichenen Überhangmandaten ausgesprochen überschaubar. Die Endgröße des Bundestags würde sich vermutlich lediglich um 12 bis 15 Sitze verringern.[18] Überraschenderweise hat sich die Unionsfraktion in diesem Vorschlag zusätzlich auf eine Reduktion der Anzahl der Wahlkreise auf 280 eingelassen, womit schon von Beginn an die Entstehung von Überhangmandaten verhindert werden sollte.

In die Verhandlungen im Koalitionsausschuss Ende August ging die Union offensichtlich mit einem noch einmal leicht modifizierten Vorschlag, der eine Änderung des ersten Zuteilungsschritts der "Mindestsitzkontingente" vorsah, wodurch eine teilweise Verrechnung der Listenmandate mit Überhangmandaten erfolgen soll. Der nun vom Koalitionsausschuss vorgelegte Vorschlag[19] ist eine leicht abgemilderte Version des letzten Unionsentwurfs. Allerdings wird auf eine Reduktion der Anzahl der Wahlkreise auf 280 verzichtet, es bleibt bei der aktuellen Zahl von 299. Die Zahl der zulässigen unausgeglichenen Überhangmandate wurde auf drei reduziert. Ein Teil der verbliebenen Listenmandate wird mit – soweit vorhanden – Überhangmandaten verrechnet. Von den wesentlichen Kernelementen des SPD-Vorschlags, einer Deckelung der Gesamtgröße und Kappung der bei Erreichung des Deckels immer noch verbleibenden Überhangmandate, findet sich im Modell des Koalitionsausschusses keines wieder.

Die Effekte dieser Reform sind daher in keiner Weise vorhersehbar. Sie könnten theoretisch sehr stark ausfallen, wenn die CSU fast keine Überhangmandate erhält und annähernd alle Überhangmandate der CDU mit ihren eigenen Listenmandaten verrechnet werden können. Dann müsste der Bundestag nur in geringem Maße vergrößert werden. Genauso gut aber ist es möglich, dass es nur einen sehr geringen Effekt gibt, wenn nämlich fast keine Listenmandate der CDU zur Verrechnung mit Überhangmandaten bereitstehen. In diesem Fall ist sogar eine weitere Vergrößerung des Bundestags auf 750 oder gar 800 Sitze und mehr vorstellbar. Die drei unausgeglichenen Überhangmandate würden dabei eine vernachlässigbare Reduktion um vier bis sechs Mandate bewirken.

Der Vorschlag ist jedoch nicht nur ungeeignet, die bestehenden Probleme zu lösen, er schafft seinerseits neue. Denn die drei unausgeglichenen Überhangmandate verstoßen nicht nur gegen grundlegende Fairnesserfordernisse, sie sind darüber hinaus womöglich auch verfassungsrechtlich problematisch.[20] Es ist zwar richtig, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil von 2012 unausgeglichene Überhangmandate bis zu einer gewissen Größenordnung als hinnehmbar betrachtet hat,[21] aber eben nur als nicht zu vermeidende Nebenfolge der Personalisierungskomponente. Der jetzige Vorschlag aber macht die drei unausgeglichenen Überhangmandate zu einem Bonus oder Rabatt für die Überhangspartei,[22] weil der Ausgleich lediglich früher zum Stoppen kommt. Damit sind die drei unausgeglichenen Überhangmandate ein bewusst geschaffenes Element des Wahlsystems, ohne dass sie sich als solche in irgendeiner Form rechtfertigen lassen. Die dadurch bewirkte Dämpfung der Vergrößerung um vier bis sechs Mandate dürfte jedenfalls keine hinreichende Rechtfertigung aus verfassungsrechtlicher Sicht sein, weil es keine bestimmte Größe des Bundestags gibt, die aus verfassungsrechtlicher Sicht geboten ist.

Dritter Pfad:Beseitigung der Ursachen
Nach dem Unvereinbarkeitstheorem muss es, kommen Überhangmandate einmal in größerer Zahl vor, zu einem Trade-off zwischen den genannten Bedingungen kommen. Das heißt, man muss sich entscheiden, auf welche man zugunsten von anderen verzichten möchte. Der Königsweg, dieses Dilemma gar nicht erst entstehen zu lassen, besteht daher darin, den Anlass aus dem Weg zu räumen, nämlich die Überhangmandate selbst. Je kleiner der Anteil der Direktmandate ist, desto weniger Überhangmandate fallen an. Der Vorschlag der drei Oppositionsfraktionen FDP, Grüne und Linke, der zudem als einziger in der ausgearbeiteten Form eines Gesetzentwurfs vorlag,[23] sah daher eine Reduktion der Anzahl der Wahlkreise von derzeit 299 auf 250 vor.

Dieser Ansatz verfolgt das Ziel der Verkleinerung in konsistenter Weise, denn es gilt: Will man Überhangmandate grundsätzlich verhindern, darf der Anteil der Direktmandate maximal so groß sein wie der minimale Anteil an Zweitstimmen, ab dem es möglich ist, alle Direktmandate zu gewinnen. Bei einer fixierten Anzahl von Direktmandaten muss das Parlament so lange vergrößert werden, bis diese fixe Anzahl im Verhältnis zur Parlamentsgröße genau dem Zweitstimmenanteil der Partei, die alle Direktmandate gewinnt, entspricht.

Die Reduktion um 49 Wahlkreise wäre also in jedem Fall ein sehr wirkungsvolles Mittel zur Verkleinerung des Bundestags. Allerdings würde sie nicht ausreichen, um die Entstehung aller Überhangmandate unter ähnlichen Bedingungen wie 2017 gänzlich zu verhindern; hierfür müsste die Anzahl der Wahlkreise sogar auf rund 200 reduziert werden.[24] Aus diesem Grund sah der Drei-Fraktionen-Vorschlag zusätzlich die Verrechnung von internen Überhangmandaten mit Listenmandaten vor. Um die bei der Abgabe von Listenmandaten entstehenden Schmerzen etwas zu dämpfen, wurde in dem Vorschlag die Regelgröße auf 630 Sitze erhöht. Sollten dann immer noch externe Überhangmandate vorhanden sein, würden diese ausgeglichen. Mit einem Ergebnis wie 2017 wäre es nach diesem Vorschlag jedenfalls zu keiner Vergrößerung gekommen.

Fairness als übergeordnetes Kriterium

Wahlen regeln die Form der Machtvergabe, in der die Bürgerinnen und Bürger ihre Repräsentantinnen und Repräsentanten für die Legislative und – im parlamentarischen System – über diese indirekt auch ihre Regierung wählen. Über Wahlen werden also die Machtverhältnisse der zwei für die politische Gestaltung wichtigsten Staatsgewalten geregelt. Das Wahlsystem berührt somit den Kern der Demokratie und der Staatsorganisation und wird deshalb auch als materielles Verfassungsrecht bezeichnet. Wahlsystemfragen sollten daher auch dann, wenn sie wie bei uns nicht explizit durch die Verfassung, sondern mittels einfacher Gesetzgebung geregelt sind, immer so behandelt werden, als ob es hierbei um die Regelung von Verfassungsinhalten ginge. Diese Wahrnehmung spiegelt sich auch im Bekenntnis der Parteien beziehungsweise der meisten Politikerinnen und Politiker dazu wider, dass das Wahlsystem möglichst im Konsens aller Parteien verabschiedet werden sollte, denn die Bedeutung einer einstimmigen Entscheidung wird immer betont, wenn es um die Begründung von Verfassungsinstitutionen geht. Das wichtigste Legitimationsargument, das wir für die Begründung von Verfassungen nutzen, ist das vertragstheoretische. Wir sollten es daher auch bei der Beurteilung von Wahlsystemreformen einsetzen.

Eine Schlüsselrolle spielt dabei die Frage, in welcher Form und in welchem Umfang Interessen eine Rolle spielen dürfen. Interessen folgen Wünschen und Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger, sie sind daher selbstverständlich wichtig, und etwas zugespitzt könnte man sagen, dass die Konstruktion des gesamten politischen Systems dem Zweck dient, Interessen auf angemessene Weise gerecht zu werden. Die Spielregeln des politischen Systems, die in der Verfassung geregelt sind, legen fest, wie Interessen zum wirkungsvollen Input in diesem Spiel werden. Damit ist aber gleichzeitig klar, dass diese Interessen keine Rolle spielen dürfen und können, wenn es um die Festlegung eben dieser Spielregeln selbst geht.[25] Parteien müssen als Gleiche mit von bloßen Eigeninteressen "gereinigten" Präferenzen[26] in den Verhandlungsprozess gehen und als "unparteiische" Akteure[27] Vorschläge erarbeiten, die niemand mit vernünftigen Gründen zurückweisen kann.[28] Keine Partei darf daher Vorschläge machen, die ihr im Verhältnis zu den anderen Parteien einen einseitigen und ungerechtfertigten Vorteil verschaffen.

Es ist nun offensichtlich, dass unausgeglichene Überhangmandate, die vor allem der Union zugutekämen, einen solchen einseitigen und ungerechtfertigten Vorteil ergeben würden. Der von der Union gerne vorgebrachte Hinweis, unausgeglichene Überhangmandate behandelten alle Parteien gleich, weil sie auch den anderen Parteien zustünden, wenn sie sie denn einmal erhielten, ist ungefähr so überzeugend wie die Behauptung, die Bürgerinnen von Paris hätten 1789 keinen Grund gehabt, sich über Hunger und Armut zu beschweren, weil sie ja auch als Marie Antoinette hätten geboren werden können. Unausgeglichene Überhangmandate sind das lediglich abgemilderte Echo des Mehrheitswahlsystems mit all seinen proporzverzerrenden Eigenschaften und verletzen daher wie dieses grundlegende Fairnessgebote. Unter Gerechtigkeitsaspekten scheint es zudem offensichtlich, dass eine Kappung von Überhangmandaten einen geringfügigeren Eingriff bedeuten würde, als wenn man die Überhangmandate unausgeglichen stehen lassen würde.[29]

Im Gegensatz zum Vorschlag der Union sind alle Vorschläge der anderen Parteien fair – wenn, wie gezeigt, auch nicht unbedingt effizient –, weil sie alle Parteien gleich behandeln. Grundsätzlich wären sie damit in der Logik eines vertragstheoretischen Arguments als Grundlage einer konsensuellen Lösung vorstellbar gewesen. Es stimmt zwar, dass die Kappung von überschüssigen Direktmandaten und die Reduktion von Wahlkreisen für die Union Konsequenzen hätten, die sie für andere Parteien nicht hätten. Aber ungleiche Betroffenheit schafft nicht schon Unrecht, denn auch der Dieb ist von seiner Gefängnisstrafe stärker betroffen als der rechtstreue Bürger.

Nur wenn durch die asymmetrische Betroffenheit der Union ihr gleichzeitig etwas genommen würde, worauf sie einen legitimen Anspruch erheben könnte, wäre ein solches Vorgehen unfair gegenüber der Union. Aber ein solcher Anspruch auf die Direktmandate existiert nicht a priori, er wird erst durch das jeweils gültige Wahlrecht formuliert. Es ist nicht erkennbar, wie er jenseits und unabhängig davon als quasi-naturrechtlicher Anspruch entstehen könnte. Eine relative Mehrheit von teilweise nur noch einem Viertel der Erststimmen schafft sicherlich keinen automatischen natürlichen Besitzanspruch auf ein Mandat.

Genauso erhielte die Union zwar weniger Wahlkreismandate, wenn es insgesamt von vornherein weniger Wahlkreise geben würde, ihr entstünde aber dadurch in keiner Weise Unrecht, geschweige denn ein Nachteil gegenüber den anderen Parteien. Denn der relative Sitzverlust bei einer Reduktion der Anzahl der Wahlkreise, wie im Drei-Fraktionen-Modell vorgeschlagen, wäre für alle Parteien genau derselbe, nur dass er eben für manche Parteien vor allem in Form von Direktmandaten anfiele, weil die Mandate dieser Parteien vor allem in Form von Direktmandaten existieren, während er für andere Parteien in Form von Listenmandaten anfiele, weil diese Parteien eben nur Listenmandate haben. Die Reduktion der Anzahl der Wahlkreise mag aus anderen Gründen als problematisch angesehen werden, sicherlich aber nicht aus Gründen der Fairness.

Wie geht es weiter?

Das Ende August 2020 vorgelegte Konzept der Großen Koalition ist aus den genannten Gründen eine unzureichende Vorkehrung gegen eine Vergrößerung des Bundestags gegenüber seiner Sollgröße. Denn eine kluge Reform darf nicht auf dem Wunschdenken aufbauen, dass es schon irgendwie gut gehen wird, sondern sollte Vorkehrungen für den schlimmstmöglichen Fall treffen. Der Koalitionsentwurf aber ignoriert dieses unter realistischen Annahmen nicht geringe Risiko. Die Reformdebatte muss daher letztlich als gescheitert betrachtet werden. Für die Bundestagswahl 2021 sind, je nach Ergebnis der Wahl, vermutlich Bundestagsgrößen zwischen 650 und 850 Sitzen zu erwarten. Es könnte also zu einer leichten Entspannung gegenüber 2017 kommen – genauso könnte sich das Problem aber auch verschärfen.

Eine Vergrößerung des Parlaments könnte in der jetzigen Lage bestenfalls noch durch eine zivilgesellschaftliche Bewegung verhindert werden, die an dem Wahlverhalten ansetzen würde. Dies könnte umgesetzt werden, indem die Wählerinnen und Wähler eine bestimmte Form gemeinwohlorientierten strategischen Wählens durch geschickte Nutzung der Erststimme praktizieren. Denn wenn zu erwarten ist, dass die stärkste Partei sehr viele Überhangmandate erhält, dann könnte dies verhindert werden, indem die Anhängerinnen und Anhänger der anderen Parteien ihre Erststimmen koordinieren und auf bestimmte Wahlkreiskandidatinnen und -kandidaten konzentrieren. Dass solche Kampagnen für bestimmte Formen strategischen Wählens durchaus Erfolg haben können, zeigt nicht zuletzt das Wahlverhalten von Unionsanhängerinnen und -anhängern bei der Nachwahl 2005 in Dresden[30] und die verbreiteten Wahlabsprachen in Mehrheitswahlsystemen.

Diese Form strategischen Wählens hätte, da die Koordination nur bezüglich der Erststimmen und völlig unabhängig von der Vergabe der Zweitstimme erfolgt, keinerlei Auswirkungen auf die relative Verteilung der Sitze zwischen den Parteien. Es käme durch diese Form also zu keinerlei Nachteil oder Vorteil einer bestimmten Partei. Diese Art strategischen Wählens wäre daher frei von jeglichem Ruch einer fragwürdigen Manipulation und würde dem Bürger vielmehr sogar die Möglichkeit eröffnen, neben seiner originären Präferenz für eine Partei zugleich eine Präferenz für die Beibehaltung der Regelgröße des Bundestags auszudrücken. Die Wahlentscheidung würde so gleichzeitig parteiische und gemeinwohlorientierte Motive widerspiegeln, ohne dass diese zueinander in Widerspruch gerieten.

Was die institutionelle Reform des Wahlsystems angeht, so ist angesichts des katastrophalen Scheiterns der Parteien in diesem Punkt nicht damit zu rechnen, dass sich diese in der nächsten Legislaturperiode leichter auf ein von ihnen gemeinsam getragenes Ergebnis verständigen könnten. Anstatt über das Für und Wider von einzelnen Modellen nachzudenken, sollte es daher auch ein Nachdenken über den Prozess der Entscheidungsfindung selbst geben, das heißt über die Etablierung von Mechanismen, die die Debatte vom Einfluss von Parteieninteressen zu befreien helfen würden. Vielversprechend könnte dabei der Einsatz von Elementen der sogenannten deliberativen Demokratietheorie sein. Repräsentativ ausgewählte Bürgerversammlungen würden durch Expertinnen und Experten über die Vorzüge und Nachteile einzelner Modelle informiert werden und könnten dann eine Empfehlung für die Politik abgeben. Ein solches Verfahren wurde 2004 in British Columbia angewandt.[31] Denn es gilt, in einer Paraphrasierung eines dem französischen Ministerpräsidenten Georges Clemenceau zugeschriebenen Ausspruchs, der Krieg sei zu wichtig, um ihn den Generälen zu überlassen: Das Wahlsystem ist zu wichtig, um es (allein) den politischen Parteien zu überlassen.
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Fußnoten

1.
Vgl. Gesetzentwurf der FDP-, Linke- und Grünen-Fraktionen zur Änderung des Bundeswahlgesetzes, Bundestags-Drucksache (BT-Drs). 19/14672, 6.11.2019.
2.
Rede von Alterspräsident Dr. Hermann Otto Solms, 24.10.2017, http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2017/kw43-konstituierende-rede-solms-530094«.
3.
Zit. nach Staatsrechtler für kleineren Bundestag, 20.5.2019, http://www.tagesschau.de/inland/bundestag-verkleinerung-101.html«.
4.
Tatsächlich kann es nach dem Gesetz von 2013 auch zu einer Vergrößerung ohne Überhangmandate kommen. 2013 zum Beispiel orientierte sich der Ausgleich an der CSU, die gar keine Überhangmandate erzielt hatte, aber unter anderem aufgrund einer in Bayern relativ niedrigen Wahlbeteiligung bei den ersten Stufen der Verteilung überrepräsentiert war. Vgl. Joachim Behnke, Das neue Wahlgesetz – oder: Was lange währt, wird nicht unbedingt gut, in: Reimut Zohlnhöfer/Thomas Saalfeld (Hrsg.), Politik im Schatten der Krise. Eine Bilanz der Regierung Merkel 2009–2013, Wiesbaden 2014, S. 49–71.
5.
Vgl. Joachim Behnke, Parteienstruktur und Überhangmandate, in: Frank Brettschneider/Jan van Deth/Edeltraud Roller (Hrsg.), Die Bundestagswahl 2002, Wiesbaden 2004, S. 327–352.
6.
CDU und CSU werden hier wie eine Partei behandelt, da jeweils nur eine von beiden in einem Bundesland antritt.
7.
Vgl. Peter Lösche, Ende der Volksparteien, in: APuZ 51/2009, S. 6–12.
8.
Vgl. Joachim Behnke, Die Unausweichlichkeit der Reform des Wahlsystems nach seinem offenkundigen Scheitern bei der Bundestagswahl 2017, in: Susanne Baer et al. (Hrsg.), Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Tübingen 2019, S. 23–49.
9.
Vgl. Hans Meyer, Lösungsmöglichkeiten nach dem Wahlrechtsurteil des BVerfG vom 3. Juli 2008, in: Deutsches Verwaltungsblatt 3/2009, S. 137–145; Olga Birkmeier et al., Eine schonende Verbindung von Personen- und Verhältniswahl zum Abbau negativer Stimmgewichte bei Bundestagswahlen, in: Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 1/2011, S. 55–79.
10.
Vgl. Hans Meyer, Welche Medizin empfiehlt sich gegen einen adipösen Bundestag?, in: Archiv des öffentlichen Rechts 4/2018, S. 521–553.
11.
Vgl. Antrag der AfD-Fraktion, Wahlrechtsreform jetzt – Bundestag auf eine definitive Mandatszahl verkleinern, BT-Drs. 19/14066, 16.10.2019.
12.
Vgl. Gesetzentwurf der Grünen-Fraktion zur Änderung des Bundeswahlgesetzes, BT-Drs. 17/4694, 9.2.2011.
13.
Vgl. SPD-Bundestagsfraktion, Eine faire und nachhaltige Wahlrechtsreform für Deutschland, 3.3.2020, http://www.spdfraktion.de/system/files/documents/beschluss-wahlrecht-spd-20200303.pdf«.
14.
In die Verhandlungen im Koalitionsausschuss Ende August ging die SPD mit einem leicht modifizierten Entwurf, der eine teilweise Verrechnung der Listenmandate mit den Überhangmandaten vorsah.
15.
Da dies die Ursache für den Vergrößerungseffekt bei der Bundestagswahl 2013 war (vgl. Behnke, Anm. 4), ist dieser Schritt grundsätzlich zu begrüßen. Tatsächlich aber ist er für die Endverteilung nahezu irrelevant, sobald der Ausgleich aufgrund von Überhangmandaten zustande kommt.
16.
Vgl. Albert Funk, CDU und CSU haben es plötzlich ganz eilig, 1.7.2020, http://www.tagesspiegel.de/25965962.html«.
17.
Vgl. meine Stellungnahme im Innenausschuss des Bundestags zum Gesetzentwurf der drei Oppositionsfraktionen, Ausschussdrucksache 19(4)502 A, 25.5.2020, S. 30f.
18.
Zu nennenswerten Effekten käme es lediglich, wenn sich der Ausgleich an der CSU orientierte.
19.
Vgl. Robert Roßmann, Wahlrechtsreform: Viel Schall, wenig Rauch, 26.8.2020, http://www.sueddeutsche.de/1.5010620«.
20.
Vgl. dazu die Stellungnahme des Staatsrechtlers Christoph Schönberger vor dem Innenausschuss des Bundestags, Ausschussdrucksache 19(4)502 B, 25.5.2020, insb. Abschnitt III. 3.
21.
Vgl. BVerfG, 2 BvF 3/11 vom 25.7.2012, Rn. 143 und 144.
22.
Vgl. zu dieser Problematik auch Joachim Behnke, Einfach, fair, verständlich und effizient – personalisierte Verhältniswahl mit einer Stimme, ohne Direktmandate und einem Bundestag der Regelgröße, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 3/2019, S. 630–654, insb. S. 640ff.
23.
Vgl. Gesetzentwurf der FDP-, Linke- und Grünen-Fraktionen (Anm. 1).
24.
Vgl. Friedrich Pukelsheim, 598 Sitze im Bundestag statt 709? 200 Wahlkreise statt 299!, in: Deutsches Verwaltungsblatt 3/2018, S. 153–160; Behnke (Anm. 22).
25.
Vgl. Joachim Behnke, Die Spielregeln der Konstruktion von Spielregeln – Das Beispiel der Wahlrechtsdebatte, in: Zeitschrift für Politische Theorie 1/2015, S. 3–18.
26.
Vgl. Robert E. Goodin, Laundering Preferences, in: Jon Elster/Aanund Hylland (Hrsg.), Foundations of Social Choice Theory, Cambridge 1986, S. 75–101.
27.
Vgl. Brian Barry, Justice as Impartiality, Oxford 1996.
28.
Vgl. Thomas M. Scanlon, What We Owe to Each Other, Princeton 1998.
29.
Vgl. Behnke (Anm. 22).
30.
Hier kam es zu einer strategischen Nutzung des Effekts des "negativen Stimmgewichts". Dadurch, dass ein Teil der Unionsanhänger seine Zweitstimmen der eigenen Partei entzog, kam es dazu, dass die CDU insgesamt einen Sitz mehr erhielt. Zusätzlich konnten diese Wähler ihre der CDU entzogene Zweitstimme einer anderen Partei geben, die dieser nahestand, wodurch sie sogar eine Art "doppeltes Stimmgewicht" erhielten. Vgl. Joachim Behnke, Strategisches Wählen bei der Nachwahl in Dresden zur Bundestagswahl 2005, in: Politische Vierteljahresschrift 4/2008, S. 695–720.
31.
Vgl. Graham Smith, Democratic Innovations, Cambridge 2009.

Joachim Behnke

Zur Person

Joachim Behnke

ist Inhaber des Lehrstuhls für Politikwissenschaft an der Zeppelin Universität Friedrichshafen. joachim.behnke@zu.de


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